高雄高等行政法院判決111年度簡上字第18號上 訴 人 洪平森訴訟代理人 葉玟岑 律師被 上訴 人 高雄市政府衛生局代 表 人 黃志中訴訟代理人 廖哲宏
黃郁茜曾俊霖上列當事人間傳染病防治法事件，上訴人不服中華民國110年12月30日臺灣高雄地方法院110年度簡字第59號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下︰
主 文原判決廢棄，發回臺灣高雄地方法院行政訴訟庭。
事實及理由
一、爭訟概要：高雄市政府為預防登革熱及茲卡病毒感染症之手疫情發生，於民國108年1月23日以高市府衛疾管字第10830250300號公告（下稱系爭公告），公告高雄市「防止病媒蚊孳生，預防登革熱及茲卡病毒感染症」之孳生源清除暨相關防疫措施，請高雄市轄內公、私場所之所有人、管理人或使用人應主動清除所屬場域及住家室內外之積水容器，避免病媒蚊孳生，執行時間自108年3月1日起至110年2月28日止。被上訴人於109年10月15日派員至高雄市○○區○○段4小段1048-3地號土地（下稱系爭土地）稽查時，發現系爭土地內之水桶（下稱系爭容器）積水，有孳生登革熱病媒蚊幼蟲（孑孓）之情形，經查得系爭土地為上訴人所有後，乃以109年10月23日高市衛疾管字第10940506100號函檢送舉發通知書予以舉發。上訴人雖於109年11月2日提出書面意見，然經被上訴人審酌調查事實證據及陳述意見後，核認上訴人違反傳染病防治法第25條第2項規定事實明確，爰依同法第70條第1項第1款規定，於110年1月8日以高市衛疾管字第11030185900號行政裁處書（下稱原處分），裁處上訴人新臺幣（下同）3,000元罰鍰。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後提起行政訴訟，經臺灣高雄地方法院(下稱原審法院)110年度簡字第59號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回其訴，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴之主張及聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原判決理由，均引用原判決所載。
三、上訴意旨：
(一)被上訴人並未於處罰前依傳染病防治法第25條規定通知或公告，以予上訴人主動清除之機會，即逕依傳染病防治法裁罰，有未依法律規定之構成要件處罰。再者，傳染病防治法第25條第2項係規定地方主管機關應對每次違法行為個案通知或公告，若場所之所有人、管理人或使用人有依其個案通知或公告主動清除，即無違法行為可言。且上開條文既規定公告與通知擇一為之，即須係無法通知個案特定之場所之所有人、管理人或使用人，始得以公告方式揭示之。又在未經主管機關個案通知或公告前，傳染病防治法第25條第2項規定並未課予人民概括性、廣泛性之主動清除之義務，亦未授予地方主管機關有訂定法規命令之職權，而系爭公告泛以全市之公、私場所為範圍，且一經查獲公私場所有病媒蚊，即可未經個案通知或公告，未予人民有改善之機會，即進行裁罰，不啻為突襲性之稽查與裁罰，系爭公告顯有增加傳染病防治法第25條、第70條所未規定之處罰，與法律保留原則之意旨不符。原判決未予詳查，逕認被上訴人以系爭公告已符合傳染病防治法第25條規定，原判決實有適用法則不當之違失。
(二)上訴人雖為系爭土地之所有權人，然為確認界址及使用管理方便，故在系爭土地西側架設圍牆作為地界，圍牆外即非上訴人之土地亦非上訴人使用管理之範圍。因被上訴人查獲系爭容器之地點位於上訴人架設之圍牆外，上訴人不知系爭土地圍牆外仍屬自己所有範圍，且遭不名人士佔用，上訴人對該部分土地並未有事實上管理權能，依改制前行政院衛生署99年12月10日署授疾字第0990001600號函釋意旨，上訴人自非傳染病防治法第25條第2項所指應主動清除病媒孳生源之人。又系爭土地遭人非法佔用搭設絲瓜棚架並於棚架下方置放系爭容器為耕作設備使用，上訴人並未享有系爭土地之使用利益，亦非系爭容器之所有人，被上訴人自應以實際行為人為處罰對象。被上訴人未查明行為人、使用人及管理人，逕以土地所有人為裁罰對象，顯有裁量濫用之違法。原判決未予詳查，逕認行政機關應優先究責行為責任或狀態責任，依具體情狀有裁量之權，有適用法則不當之違失。
(三)被上訴人以調閱地籍資料方式自行判斷系爭容器位於何土地上，可能會有判斷錯誤之情形，上訴人多次爭執系爭容器非位於上訴人所有之系爭土地上，並請求調查證據，均遭被上訴人及原審法院所忽略。上訴人於同段1048地號土地前因遭他人放置廢棄保麗龍箱，遭高雄市政府環境保護局（下稱環保局）以違反廢棄物清理法裁處罰鍰，上訴人不服提起行政訴訟，經現場履勘時請地政人員到場指界後發現，該廢棄保麗龍箱非位於上訴人所有土地，而係環保局之稽查人員判斷地界錯誤，並經臺灣橋頭地方法院110年度簡字第26號簡易訴訟判決撤銷原處分及訴願決定，顯見本件被上訴人自行調閱地籍資料核對亦有判斷錯誤之可能。原審未調查系爭容器是否確實位於系爭土地上，即駁回上訴人之訴，顯有調查未完備之判決違背法令。
四、本院之判斷：
(一)應適用之法令：傳染病防治法
1、第3條第1項第2款：「本法所稱傳染病，指下列由中央主管機關依致死率、發生率及傳播速度等危害風險程度高低分類之疾病：……二、第二類傳染病：指白喉、傷寒、登革熱等。
」
2、第16條第1項：「地方主管機關於轄區發生流行疫情或有發生之虞時，應立即動員所屬各相關機關（構）及人員採行必要之措施，並迅速將結果彙報中央主管機關。」
3、第25條：「(第1項)地方主管機關應督導撲滅蚊、蠅、蚤、蝨、鼠、蟑螂及其他病媒。(第2項)前項病媒孳生源之公、私場所，其所有人、管理人或使用人應依地方主管機關之通知或公告，主動清除之。」
4、第70條第1項第1款：「有下列情事之一者，處新臺幣3千元以上1萬5千元以下罰鍰；必要時，並得限期令其改善，屆期未改善者，按次處罰之：一、違反第25條第2項規定。」
(二)被上訴人以系爭公告已符合傳染病防治法第25條之規定：
1、依傳染病防治法第25條、第70條第1項第1款之規定可知，立法者確有概括授權予地方主管機關，得以通知或公告之方式，對其轄區內病媒孳生源之公、私場所所有人、管理人或使用人課予主動清除病媒蚊之責任，以杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延。從而，各地方主管機關即應督導撲滅蚊蟲等病媒，並課予其所轄區域範圍之公、私場所所有人、管理人或使用人，負有主動清除病媒孳生源之行政法上義務。經查，高雄市政府為預防登革熱及茲卡病毒感染症疫情發生，於108年1月23日發布系爭公告，並刊登於高雄市政府公報108年春字第9期：「主旨：公告本市『防病媒蚊孳生，預防登革熱及茲卡病毒感染症』之孳生源清除暨相關防疫措施。……公告事項：一、執行時間：108年3月1日起至110年2月28日止。二、執行對象：本市轄內公、私場所之所有人、管理人或使用人。三、應配合之防疫事項：一、為預防登革熱疫情發生，本市轄內公、私場所之所有人、管理人或使用人應主動清除所屬場域及住家室內外（含防火巷、側溝、屋後溝、開放空間、退縮空地、樓梯間、共同走廊、地下室等防空避難設備及頂樓）之積水容器，避免病媒蚊孳生。二、疫情發生地區（經衛生主管機關證實為登革熱陽性病例之住家、活動地及可能感染地點），周邊半徑400公尺範圍內之公、私場所，經通知或公告後應主動清除孳生源，並接受本府防疫人員實施病媒蚊孳生源檢查及相關防疫措施。公、私場所之所有人、管理人或使用人未主動妥善管理、清除積水容器及積水處致孳生病媒蚊幼蟲（孑孓）者，將依傳染病防治法第70條規定處3,000元以上15,000元以下罰鍰。三、本市轄內公、私場所之所有人、管理人或使用人於登革熱發生或有發生之虞時，應依主管機關通知或公告配合檢查、治療或其他防疫及檢疫措施，拒絕、規避或妨礙主管機關所為各項檢查、治療或其他防疫及檢疫措施者，將依傳染病防治法第70條規定處3,000元以上15,000元以下罰鍰。……。五、前述違反事項未改善者，按次處罰之。……。」被上訴人係於系爭公告執行期間內之109年10月15日在上訴人所有系爭土地，發現系爭容器積水有孳生登革熱病媒蚊幼蟲（孑孓），違反系爭公告，並經原審勘驗現場錄影光碟內孑孓與被上訴人提出現場照片中玻璃瓶內之孑孓呈直立式姿態於瓶內水中浮游之情狀相符，而認定上訴人確有違反系爭公告之行為等情，為原審依調查證據結果所確認之事實，經核與卷證資料相符，堪予採認。
2、觀諸系爭公告內容，足見該公告係依據傳染病防治法第25條第2項規定所作成，以高雄市內公、私場所所有人、管理人或使用人為對象，課予即日起應主動清除場所內登革熱病媒蚊及其他孳生源之行政法上義務。該公告對象雖非針對特定人，惟透過一般性特徵仍可得確定其範圍，並就公、私場所之所有人、管理人等應主動清除病媒孳生源之事項予以規範，內容核屬具體明確，該義務負擔之效力亦屬一次性完成，核與內容抽象、相對人不特定，具有反覆實施之持續性作用之法規命令，迥然有別。從而，系爭公告性質上係屬行政程序法第92條第2項前段之對人一般處分，洵屬明確。且原處分處罰上訴人之依據，係以上訴人違反傳染病防治法第25條第2項規定，而依同法第70條第1項第1款規定為之，並非以系爭公告作為本件裁罰之準據法。而傳染病防治法第25條第2項僅規定，「前項病媒孳生源之公、私場所，其所有人、管理人或使用人應依地方主管機關之通知或公告，主動清除之。」於地方主管機關之通知或公告後，未主動清除，毋庸先行通知改善，即得逕為裁罰。且依法條文義，其公告係與個別通知擇一為之即可，並無優先順序之分。故上訴人主張系爭公告泛以全市之公、私場所為範圍，下命其場所之所有人或管理人應主動清除場所內之登革熱病媒蚊及其他孳生源，自即日起，凡未主動清除者，即加以裁罰，認系爭公告為增加人民權利義務之負擔，且無授權依據之法規命令，違反法律保留原則，原判決未予詳查，逕認被上訴人以系爭公告已符合傳染病防治法第25條規定，原判決實有適用法則不當之違失云云，並不可採。
(三)原判決有應調查事實未予調查之違背法令事由：
1、依行政訴訟法第125條第1至3項、第133條及第189條第1、3項規定，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，且依職權調查證據，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之；為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。依同法第236條規定，上開同法第125條第1項、第133條前段、第189條第1至3項關於通常訴訟程序之規定，於簡易訴訟程序亦有其適用。又依同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。故行政法院對於當事人主張有利於自己之事實或證據，如果有應調查而未予調查之情形，或不予調查或採納，卻未說明其理由者，即有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，及判決不備理由之違背法令。
2、上訴人主張其於原審多次爭執系爭容器非位於上訴人所有之系爭土地上，並請求調查證據，均遭被上訴人及原審法院所忽略等語，復依上訴人於原審言詞辯論時提出之行政訴訟陳述意見狀，確實已主張因系爭土地面積廣大，其為確認界址及使用管理方便，故在其使用之範圍邊界架設圍牆區隔，主張圍牆外即非上訴人使用管理之範圍，而系爭容器係在上訴人架設之圍牆外菜園遭被上訴人查獲，上訴人即毋庸負責等語（原審卷第133-134頁)。則本件既係以上訴人違反傳染病防治法第25條第2項「前項病媒孳生源之公、私場所，其所有人、管理人或使用人應依地方主管機關之通知或公告，主動清除之。」規定予以處罰，則系爭容器是否存在於系爭土地上，攸關被上訴人得否以上訴人為系爭土地所有人之身分予以裁罰之重要事實，被上訴人雖稱其復於110年2月9日有再次勘驗確認違規地點確實在系爭土地上，並就查獲系爭容器之位置提出空照圖標示鄰地位置（原審卷第77-78頁），惟由該圖尚無法明確判斷出系爭容器所在位置，是否存有判斷錯誤之可能性，應由原審法院實質調查事實予以釐清，並於判決理由敘明。原審未調查系爭容器是否確實位於系爭土地上，即駁回上訴人之訴，顯有調查未完備之判決違背法令。
(四)綜上所述，原判決有上開不適用法規情形，且其違法足以影響判決結論，上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，即有理由。又本件事證尚有未明之處，有由原審法院再為調查審認之必要，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院再為調查後，更為適法之裁判。
五、結論：上訴為有理由，廢棄原判決，發回原審法院。中 華 民 國 111 年 8 月 30 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 孫 國 禎
法官 曾 宏 揚法官 廖 建 彥以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 111 年 8 月 31 日
書記官 洪 美 智