高雄高等行政法院判決高等行政訴訟庭第三庭111年度簡上字第44號上 訴 人 臺南市政府地政局代 表 人 陳淑美訴訟代理人 吳榮昌 律師
王聖凱 律師被 上訴 人 王俊雄訴訟代理人 陳昆明 律師上列當事人間農地重劃事件，上訴人對於中華民國111年7月28日臺灣臺南地方法院110年度簡更一字第8號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、被上訴人所有位於臺南市西港區西港段1210地號土地（被上訴人應有部分為1/2，該地經民國107年度西港區地籍圖重測後為港安段580地號，下稱系爭土地），屬上訴人58年辦理西港農地重劃區內之土地。又臺南市佳里地政事務所（下稱佳里地政事務所）辦理107年度西港區地籍圖重測時，發現系爭土地之登記面積為184平方公尺，實測面積為194平方公尺。因土地實測面積較登記面積多出10平方公尺，構成圖簿不符，且逾法定容許誤差範圍，佳里地政事務所遂依地籍測量實施規則第232條規定，以107年5月1日所測量字第1070041030號函報請上訴人查處。上訴人經核對原始農地重劃清冊等資料，認上情係肇因於原農地重劃時之土地面積分配計算作業有誤，應依農地重劃條例施行細則及地籍測量實施規則第232條等規定，辦理更正土地登記面積及差額地價找補相關作業。針對系爭土地實測面積較登記面積超出法定容許誤差之部分，因其107年更正時土地之公告現值為每平方公尺新臺幣（下同）19,500元，全部土地所有權人共應繳納差額地價195,000元。上訴人遂以107年10月22日南市農地字第1071179160號函通知被上訴人應於107年11月22日前，依其持分比例繳納差額地價97,500元。然因被上訴人未於指定期限內繳納，上訴人乃另以108年3月28日南市地農字第1080377148號函（下稱原處分）限被上訴人於108年5月3日前繳納差額地價，如逾期未繳納，將依法移送強制執行。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院以108年度簡字第108號行政訴訟判決（下稱前審判決）：訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服提起上訴，經本院109年度簡上字第68號判決（下稱發回判決）廢棄前審判決，發回原審法院更為審理，原審法院以110年度簡更一字第8號行政訴訟判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分均撤銷。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯及聲明、原判決理由，均引用原判決所載。
三、上訴意旨略以：
(一)在農地重劃條例及其施行細則施行前辦理重劃之農地地區，若農地所有權人實際受分配之土地面積超過應分配之面積者，仍應適用現行農地重劃條例及其施行細則之相關規範，據以辦理差額地價繳領，業經最高行政法院109年度判字第487號判決揭明在案。是以，系爭土地雖係農地重劃條例及其施行細則施行前辦理重劃之農地重劃地區，仍應有現行農地重劃條例及其施行細則相關規定之適用。又內政部93年4月1日內授中辦地字第0000000000號、105年3月18日內授中辦地字第0000000000號函，亦釋明：農地重劃區内參加交換分配之土地，日後再辦理地籍測量或地籍圖重測，發現圖薄不符等面積增減情形，如經主管機關查明係屬重劃作業所致，仍應依規定辦理差額地價相互找補。上訴人於107年進行地籍重測後，發現系爭土地之實際使用長度與面積有增加，並於核對完農地重劃清冊資料，而認定係因早期測量儀器精度不佳，以及斯時之農地重劃主管機關亦未實地辦理交地測量程序等緣故，方產生58年之實際農地分配情況與登記資料不同之錯誤結果，並進而導致現今系爭土地之測量面積與早期登記面積不符之情事時，自得本乎前揭內政部函示之意旨，而依照現行農地重劃條例及農地重劃條例施行細則之相關規定，辦理差額地價找補之作業程序，且縱然107年開啟之地籍圖重測目的，係為解決採用不同坐標系統導致地籍圖接合困難及都市計畫樁位無法整合之問題，而與58年農地重劃區作業錯誤或疏失無涉，上訴人仍得依照農地重劃條例及其施行細則規定行使差額地價找補請求權，命被上訴人繳納差額地價。另實地測量程序僅屬於行政機關為重劃土地時一種「方法」，原判決拘泥法條用語而認為58年西港農地重劃時，相關法規既未要求於重劃計畫書公告必須辦理交地測量程序，進而認定與現行農地重劃條例施行細則第51條以重劃土地交接測量為前提之差額找補地價請求權相異，顯然忽略立法意旨，有適用法規不當之違誤。
(二)不論係早期土地重劃辦法第13條或現行農地重劃條例施行
細則第51條規定，均係要求受分配土地面積因重劃而較原先應受分配面積多之土地所有權人，以給付金錢之方式補償受分配土地面積因重劃而較原先應受分配面積少之土地所有權人，核此二規範之性質應與衡平利益與損害之不當得利無殊，故在土地所有權人因重劃而受有利益(即土地面積多受分配之利益)之範圍內，上訴人自得要求被上訴人將其多得之利益先給付予上訴人，再由上訴人返還予受損害之人，亦即上訴人對被上訴人應享有所謂「返還差額地價」之權利（最高行政法院108年度判字第526號判決亦同此旨）。本乎「公平原則」之精神，縱然於58年辦理農地重劃時，主管機關曾依行為時土地重劃辦法第5條第9款規定及臺灣省地政局所訂定之辦理農地重劃「工作程序表」、「進度表」之程序辦理重劃，並將經核定載有重劃分配地段之價值與原地段有差異時之補償金額及補償辦法之土地重劃計畫書通知各該所有權人並予以公告，該確定後之計畫書所定重劃分配地段之價值與原地段有差異時之補償金額及補償辦法，對於現今因進行地籍圖重測後發現圖簿不符情事之上訴人，應例外地不具有任何之拘束力，否則將導致部分土地所有權人取得不當利益，而部分土地所有權人之權益遭受侵害之失衡情事產生。是以，上訴人自得依農地重劃條例施行細則第51條規定，限期命被上訴人繳納差額地價，從而原判決自有適用法規不當之情事。
(三)系爭土地係繼承自第三人王林金月，而王林金月則係向第
三人莊蔡蟶購得，土地性質為劃餘地即現行農地重劃條例第4條所定之「抵費地」，此業前審判決認定在案。系爭土地係農地重劃區內之土地所有權人將土地移轉予臺南縣政府，臺南縣政府再將土地標售，並由莊蔡蟶購得部分土地，其後莊蔡蟶取得整筆土地，再將系爭土地移轉予王林金月，最終由被上訴人繼承。是以，系爭土地於58年辦理農地重劃時，未曾經過任何差額地價找補程序，故縱認確定後之計畫書所定重劃分配地段之價值與原地段有差異時之補償金額及補償辦法仍有拘束上訴人之效力，仍不影響上訴人依農地重劃條例施行細則第51條規定，限期命被上訴人繳納差額地價。再者，農地重劃條例施行細則第51條規定，並未限定上訴人僅有在58年間辦理農地重劃分配時存有作業疏失，方得請求被上訴人給付差額地價補償，故原判決以「系爭土地於107年度地籍圖重測後，發現圖簿不符之面積增加情形，究其原因難謂屬58年農地重劃分配作業疏失所致」為由，認為上訴人命被上訴人繳納差額地價於法無據，自有法規適用不當之違誤。
(四)依照內政部國土測繪中心、佳里地政事務所之資料記載，於58年辦理西港農地重劃後，系爭土地應係長23公尺，然於107年進行地籍重測後，測量結果顯示系爭土地之實際長度為24公尺。上訴人於發現系爭土地之實際使用長度與面積有增加，且將造成其他土地所有權人之權利有所損益之情事後，即核對農地重劃清冊資料，並發現應係重劃當時儀器精度不佳，以及斯時農地重劃主管機關所進行者僅為圖上作業，而未就系爭土地進行實地交地測量等原因，方導致斯時農地重劃之結果有誤，並造成系爭土地面積之測量結果與早期登記之面積不符之情事。於此情況下，自難謂系爭土地於107年度地籍圖重測後發現圖簿不符之面積增加情形，非係因58年農地重劃分配作業存有疏失所致，是以，原判決逕以當時法規並未規定「交地測量」程序而認定當時主管機關未有疏失，顯有認定事實違反證據法則、判決不適用法規違誤。
(五)本件農地重劃事件，前經發回判決肯認上訴人對於被上訴人應具有差額找補地價請求權。然原審法院未以鈞院所為廢棄理由之法律上判斷為判決基礎，亦即未調查上訴人對被上訴人所作成之繳納差額地價行政處分，對於差額地價數額之計算有無違誤，反而逕以系爭土地於107年度地籍圖重測後，發現圖簿不符情形，非係因58年農地重劃分配作業之疏失所致為由，而否認上訴人對於被上訴人具有差額地價請求權，原審法院忽略行政訴訟法第260條第3項規定所揭示訴訟經濟、避免突襲性裁判等立法目的之判決結果，顯已違反行政訴訟法第260條第3項規定，而有行政訴訟法第243條第1項後段規定所稱判決適用法規不當之情事。
(六)被上訴人之被繼承人王林金月既係以登記面積184平方公尺之對價取得土地，當107年進行地籍圖重測後發現系爭土地之實際面積為194平方公尺時，由於該面積增加部分(即10平方公尺)非屬原劃餘地標售之範圍，故被上訴人本有給付差額地價予上訴人之必要，且當被上訴人於繳納面積增加之差額地價予上訴人時，被上訴人亦將享有土地面積增加之利益，對被上訴人並無任何不利。若認定上訴人於地籍圖重測後僅能逕行辦理土地面積更正，而無法對土地面積增加之土地所有人要求給付差額地價，自將發生被上訴人因地籍圖重測結果獲得利益，卻無須承擔面積增加之差額地價繳納義務，實有違公平原則，並與差額地價制度設計「返還不當得利」之精神不符。
四、本院經核原判決撤銷訴願決定及原處分，並無違誤，茲就上訴意旨再予論述如下：
(一)按農地重劃條例（69年12月19日制定）暨其施行細則（71年3月12日訂定）施行前之法規狀態，土地法第135條規定：「市縣地政機關，因左列情形之一，經上級機關核准，得就管轄區內之土地，劃定重劃地區，施行土地重劃，將區內各宗土地重新規定其地界：……三、耕地分配不適合於農事工作，或不利於排水灌溉者。四、將散碎之土地交換合併，成立標準農場者。五、應用機器耕作，興辦集體農場者。」第136條：「土地重劃後，應依各宗土地原來之面積或地價仍分配於原所有權人。但限於實際情形不能依原來之面積或地價妥為分配者，得變通補償。」第139條：「土地重劃後，土地所有權人所受之損益，應互相補償，其供道路或其他公共使用所用土地之地價，應由政府補償之。」行為時土地重劃辦法(行政院35年10月31日制定公布，71年4月27日公告廢止）第13條規定：「重劃土地之互相補償，一律以原有土地之地價為計算標準，其差額以現金清償之。」於農地重劃條例暨其施行細則施行後，現行農地重劃條例第36條規定：「重劃分配之土地，在農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉。但承受人承諾繳納者，不在此限。」農地重劃條例施行細則第51條規定：「重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價；其實際分配之土地面積小於應分配之面積者，就其不足部分，按查定重劃地價，發給差額地價補償。」可知農地重劃條例暨其施行細則施行前、施行後，關於參加農地重劃因土地分配所生之面積增減，均有找補差額地價之法律依據。蓋農地重劃係將一定區域內原屬零散畸零、未鄰灌排水路之各筆農地，予以交換分合，區劃整理成適合農作生產之一定標準坵塊，分配給區內原所有權人，並因此發生面積與區位上之變動，則對於因重劃所生之損益及利得，即產生區內所有權人應負擔重劃費用，及繳納差額地價等方式解決所有權人間因土地面積增減或價值落差之問題，而涉及人民財產權之變動。故因農地重劃完竣之土地分配結果，致原土地所有人實際分配之土地面積超過應分配之面積者為限，主管機關始得依農地重劃條例施行細則第51條規定，命限期繳納差額地價。
(二)次按土地法第46條之1規定：「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」第46條之2規定：「重新實施地籍測量時，土地所有權人……逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：一、鄰地界址。二、現使用人之指界。三、參照舊地籍圖。四、地方習慣。」第46條之3規定：「(第1項)重新實施地籍測量之結果，應予公告，其期間為30日。……(第4項)逾公告期間未經聲請複丈，或複丈結果無誤或經更正者，地政機關應即據以辦理土地標示變更登記。」地籍測量實施規則第185條規定：「地籍圖重測，應依下列程序辦理：一、劃定重測地區。二、地籍調查。三、地籍測量。四、成果檢核。五、異動整理及造冊。六、繪製公告圖。七、公告通知。八、異議處理。九、土地標示變更登記。十、複(繪)製地籍圖。」可知地籍圖重測係針對地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，致生圖簿不符情形之地區，主管機關依職權劃定地區，使用較新之測量技術，利用地籍調查及測量等方法，測定各宗土地界址，重新計算面積、編定新地段、地號，繪製全新地籍圖及辦理土地標示變更登記。此項制度之設計目的，在於確實整理地籍，將人民原有土地所有權範圍，完整正確反映於地籍圖，以建立完整正確土地資料，使圖地簿相符，解決老舊地籍圖引起之問題，達到健全地籍管理之目的，並無增減人民私權之效力（司法院釋字第374號解釋意旨參照）。故地籍圖重測僅係將人民原有之土地所有權反映於新地籍圖上，不發生人民原有土地所有權得喪變更之效果，則實施地籍圖重測結果，縱應訂正圖簿資料致土地登記面積有增減，依上述法理說明，因人民之財產權實際上並未增減變動，不生重測範圍區內所有權人間應給予補償、繳納差額地價或依土地價值比例負擔相關費用之問題，現行法律亦無此類找補差額地價之明文規定。
(三)依上所述，農地重劃與地籍圖重測之法律依據、目的及程序，均有所不同。是以，關於先行完成農地重劃地區，嗣後因特殊需要情形而辦理地籍圖重測，主管機關發現土地之圖簿不符合且土地面積有增減情形時，自應先查明是否屬重劃分配作業疏失所致，始得依農地重劃條例及其施行細則第51條規定，開啟差額地價相互找補程序。倘非農地重劃分配作業疏失所致，純係地籍圖重測所生之結果，即無法律依據得命原土地所有權人繳納差額地價。經查，系爭土地位於58年辦理之西港農地重劃區內，業於當年辦理農地重劃完竣；嗣佳里地政事務所實施107年度地籍圖重測作業，發現有上述實地面積與登記面積間圖簿不符之情形。依前述說明，上訴人自應先查明圖簿不符合情形係因重劃分配作業疏失所致，始得適用農地重劃條例施行細則第51條規定命被上訴人繳納差額地價。經核原判決審認附於前審卷之土地分配副卡、西港農地重劃區重劃後土地清冊及土地所有權人分配面積差額地價補償清冊，認定當時有以分配前、後之土地面積及重劃時地價為評價依據，計算出各土地所有權人「分配耕地應領取之面積差額地價補償費」，並將其差額地價分配結果之結算，製作差額地價補償清冊，據以辦理差額地價補償核發作業，於63年4、5月間由原土地所有人丁國亨等人領取分配面積差額地價補償金完竣之事實，而為主管機關於63年4、5月間對符合上述規定要件之各土地所有權人已作成認定差額地價的行政處分之判斷。又上訴人未依原審補正命令提出58年西港農地重劃區重劃計劃書等相關證據，故無從得知該重劃計劃書有關差額地價之結算案件辦理程序為何及其調整所有權人間之損益基準為何，亦無從比較與農地重劃條例規範之要件有無差異，則為農地重劃主管機關之上訴人作成處分前，未依職權查明系爭土地所涉面積圖簿不符之情形，係因重劃分配作業疏失之原因事實所致，於原審程序復未能提出有利證據以資證明，則其主張據以作成原處分之原因事實，即難以採信。上訴意旨仍重申系爭土地發生圖簿不符之面積增加情形，係因58年農地重劃分配作業疏失之原因事實所致，據以指摘原判決違背法令，核係就原審認定事實、證據取捨之職權行使事項為指摘，尚無可採。
(四)又58年間辦理西港農地重劃時，依臺灣省地政局51年11月2日函附「辦理農地重劃工作程序表及進度表」辦理測繪過程，依當時相關法規，並無類如現行農地重劃條例第34條、第36條規定之「交地測量」程序。故主管機關辦理上述農地重劃作業，未辦理交地前之實地測量作業，於結算差額地價後即逕行交地，依當時有效之法令，尚無不合，難認當時未辦理交地測量構成重劃分配作業之疏失，更難據以認定此為系爭土地發生圖簿不符情形之原因。且原判決審酌上訴人於前審提出之答辯狀，已論明：系爭土地於107年度地籍測量後發現圖簿不符之面積增加情事，可能係因嗣後天然地形變遷，或58年農地重劃時，受限於當時測量技術而發生誤差所致，而現今使用測量技術及儀器設備之精度，遠較日據時期或58年辦理西港農地重劃時期優良，故因現時測量計算所得面積較為精確，致與原登記面積不符，係採用新測量技術重測後之當然結果，尚難認定該不符情形係因農地重劃作業之疏失所致，與上述其他證據資料無違，核其認事用法，尚無違誤。上訴人主張主管機關當時漏未辦理交地前之實地測量作業，方導致農地重劃之結果有誤，並造成系爭土地面積之測量結果與早期登記之面積不符之情事，難謂非係58年農地重劃分配作業存有疏失所致，原判決認系爭土地面積增加情形，非屬58年農地重劃分配作業疏失所致，顯有認定事實違反證據法則、判決不適用法規之違誤云云，即非可採。
(五)末按行政訴訟法第260條第3項規定：「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」依同法第263條之5規定，於高等行政法院上訴審程序準用之。依該規定文義，可知對受發回或發交判決發生拘束力者，僅限於廢棄理由之「法律上判斷」，而不及於「事實認定」。又依行政訴訟法之審級制度設計，事實調查及證據取捨本為事實審法院之固有職權，況上級審法院將案件發回或發交後，該案件再度繫屬於為事實審之下級審法院，下級審法院自得為必要之事實發現或證據之調查，並基於新事實之認定而作成裁判。經核原判決依新的證據資料之調查結果，而為系爭土地發生圖簿不符之面積增加情形，並非因58年農地重劃分配作業疏失所致之新事實認定，並以此新事實為其判決基礎，並無違反上述規定。上訴意旨指摘原判決有不適用上述規定之違背法令，核係個人之主觀一己見解，並無可採。
五、綜上所述，原審已依職權調查證據，並斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及證據法則判斷事實而為判決，並論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦已為論斷，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令及判決理由不備之情形。上訴論旨仍執前詞指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、結論：上訴無理由。中 華 民 國 113 年 2 月 27 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 林 彥 君
法官 廖 建 彥法官 黃 奕 超以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 113 年 2 月 27 日
書記官 蔡 玫 芳