高雄高等行政法院判決111年度簡上字第54號上 訴 人 高雄市政府衛生局代 表 人 黃志中訴訟代理人 邱郁芸被 上訴 人 邱宏義上列當事人間嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例事件，上訴人對於中華民國111年9月23日臺灣高雄地方法院110年度簡字第40號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、爭訟概要：被上訴人於民國109年7月15日自澳門搭機返臺，當時中央流行疫情指揮中心(下稱指揮中心）為因應嚴重特殊傳染性肺炎達全球大流行，公告自109年3月19日起所有入境者，均應進行14天居家檢疫。被上訴人為居家檢疫之列管個案，其於入境桃園國際機場後，於居家檢疫通知書（下稱居家檢疫處分）中填報居家檢疫地點為「高雄市○○區○○路000號」(下稱系爭檢疫處所)。惟被上訴人入境後滯留在桃園國際機場，未立即返回系爭檢疫處所，直至同年7月17日晚間約6時許，始由衛生單位人員將其移送至位於汐止之集中檢疫所。上訴人乃於同日開立第002288號舉發通知書予以舉發，並於同年月29日給予被上訴人陳述意見之機會，被上訴人則於同年月30日提出書面意見。上訴人審酌調查事實證據及陳述意見後，認被上訴人違反傳染病防治法第58條第1項第4款規定之事實明確，乃依嚴重特殊傳染性肺炎防治及纾困振興特別條例（下稱特別條例）第15條第2項規定，作成109年11月4日高市衛疾管字第10940861500號裁處書（下稱原處分）裁處新臺幣（下同）10萬元罰鍰。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經臺灣高雄地方法院（下稱原審法院）以110年度簡字第40號行政訴訟判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分均撤銷。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴之主張及聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原判決理由，均引用原判決所載。
三、上訴意旨略以：
(一)嚴重特殊傳染性肺炎集中檢疫工作指引（下稱工作指引）第貳點規定：「適用對象第一類：入境後須集中檢疫之旅客。第二類：確定病例密切接觸者，居家隔離期間未遵守相關規範者。第三類：自流行地區入境，居家檢疫期間未遵守相關規範者。第四類：經地方政府協調後仍無居家隔離／居家檢疫處所者。流行地區定義，請依疾病管制署網站最新公告為準。」所謂第四類究為何指，原審法院函詢衛生福利部疾病管制署（下稱疾管署），經該署111年4月27日疾管新字第1110038311號函（下稱111年4月27日）復：「……經地方政府查證及協調後仍無居家隔離／居家檢疫處所，申請入住集中檢疫所，並由地方政府開立第四類人員之嚴重特殊傳染性肺炎集中檢疫通知書及提審權利告知」等語。可見第四類適用對象，係指疾管署先交由地方政府查證，並由該署與地方政府協調後，認應實施居家檢疫者仍無居家隔離／居家檢疫處所時，始由該應實施居家檢疫者申請入住集中檢疫所。至於何種應實施居家檢疫者可適用第四類規定，應由疾管署基於主管機關職責認定甚明。
(二)疾管署109年10月13日疾管北區管字第1090069132號函（下稱109年10月13日）略以：「邱君（即被上訴人）非該指引之適用對象，故依規定入境時不提供集中檢疫場所」等語。惟原審法院反於疾管署之認定，逕認被上訴人之情形應符合工作指引第四類適用對象，則承辦單位應依規定踐行協調程序，如經協調仍未獲安置，應檢附相關文件向區管中心申請被上訴人以第四類對象入住集中檢疫所，然上訴人竟以第三類對象為通報，進而以被上訴人違反檢疫規定為由而裁處罰鍰，於法未洽，而撤銷訴願決定及原處分。然參諸最高行政法院106年度判字第272號判決意旨，前行政處分並非訴訟對象，他行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，而應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之。原審法院於本件訴訟調查被上訴人與疾管署之間對於居家檢疫相關處分之基礎事實爭議，並以上訴人於處分時所不知之情形（參上訴人111年8月10日高市衛疾管字第11138257600號函附相關事發經過時序表），非難原處分之合法性，顯有判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。
(三)原審法院已依職權調查證據並斟酌被上訴人自澳門入境桃園國際機場與現場防疫人員對話光碟勘驗紀錄，可證原處分之基礎事實，係被上訴人入境之初，並未帶錢且明知無法入住原戶籍地卻仍故意填寫該址為居家檢疫地點，卻未前往，此一過程業經疾管署作成之居家檢疫處分所認定，原審法院反於眾多裁判先例之見解，自有判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。
四、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴，並無違誤，茲就上訴意旨再予論述如下：
(一)應適用法令：
1、傳染病防治法⑴第58條第1項第4款：「主管機關對入、出國（境）之人員，
得施行下列檢疫或措施，並得徵收費用：四、對自感染區入境、接觸或疑似接觸之人員、傳染病或疑似傳染病病人，採行居家檢疫、集中檢疫、隔離治療或其他必要措施。」⑵第71條：「本法所定之罰鍰、停業，除違反第34條規定者，
由中央主管機關處罰外，由地方主管機關處罰之。但有下列情事之一者，中央主管機關得處罰之：一、違反第9條、第58條至第60條規定者。二、於中央流行疫情指揮中心成立期間，違反本法規定。」
2、特別條例第15條第2項：「違反各級衛生主管機關依傳染病防治法第58條第1項第4款規定所為之檢疫措施者，處10萬元以上100萬元以下罰鍰。」
3、行政罰法第7條第1項：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」
4、行為時違反傳染病防治法第48條第1項規定所為之隔離措施、第58條第1項第2款及第4款規定所為之檢疫措施案件裁罰基準(109年4月17日修正，下稱裁罰基準)第2點：「違反本法規定者，依附表所列情事裁處之。」其附表項次三規定：「違反法條：傳染病防治法第58條第1項第4款；……違反行為：受檢疫者發生擅離住家（或指定地點）或其他具感染他人風險之行為；裁罰依據：特別條例第15條第2項；……裁罰基準：1.擅離住家（或指定地點）者，依據擅離時間加重裁處：……3.其他具有感染他人風險之行為，得分別裁處如下：(1)未配合主管機關依傳染病防治法及相關法規所開立之檢疫通知書所載之自機場返家規定或未依規定於搭車時主動出示上開檢疫通知書，處10萬元罰鍰。」
(二)按證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形；且證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則或經驗法則，自不得遽指為違法。經查，依原處分所載內容，上訴人認定被上訴人有違反傳染病防治法第58條第1項第4款、特別條例第15條第2項之情形，係因被上訴人於桃園國際機場入境時於填報系爭檢疫處所為居家檢疫地點，卻未依規定返回系爭檢疫處所滯留機場，而認其違反居家檢疫規定。然原判決依據疾管署109年10月13日函、原告自澳門入境桃園國際機場與現場防疫人員對話光碟之勘驗紀錄，以及證人即旗山區公所里幹事沈志宗、證人即上訴人所屬疾病管理處職員黃麗雀證述，認定被上訴人於入境時即已告知檢疫人員其無法回到該址進行居家檢疫，經檢疫人員提供事後可以變更檢疫處所之資訊後，方填報居家檢疫地點為系爭檢疫處所，復因其家人不願意讓其返回系爭檢疫處所，而未能立即前往系爭檢疫處所進行居家檢疫滯留機場。復依據工作指引(109年2月12日版)所規定適用集中檢疫之對象包含：「第一類：入境後須集中檢疫之旅客。第二類：確定病例密切接觸者，居家隔離期間未遵守相關規範者。第三類：自流行地區入境，居家檢疫期間未遵守相關規範者。第四類：經地方政府協調後仍無居家隔離/居家檢疫處所者。」及疾管署111年6月20日疾管防字第1110055432號函附件說明，詳細認定：對於居家檢疫者於入住原住所遭遇困難者，可由地方政府於齊備相關程序以及相關文件後，向疾管署所屬各區管中心申請集中檢疫，此時屬於工作指引所定第四類適用對象，而被上訴人因其家人不願意讓其入住系爭檢疫處所之情形應符合工作指引第四類適用對象，惟上訴人竟以第三類對象為通報，進而以被上訴人違反檢疫規定而裁處罰鍰。又依疾管署109年10月13日疾管北區管字第1090069132號函所示，原檢疫地點入住遭遇困難(如旅宿業者、房東或家人拒絕入住)者，事後可以變更檢疫處所，並非屬居家檢疫通知書「填寫不實」之情形，從而認定被上訴人主觀上應係打算先填寫就戶籍址為居家檢疫處所，倘若無法返回該處進行居家檢疫，再行依法申請變更居家檢疫地點，並非故意填寫不實居家檢疫地點，以及故意不返回系爭檢疫處所。此外，被上訴人基於檢疫人員提供之資訊，於滯留桃園國際機場期間，乃積極聯絡相關人員，直到其母匯款給防疫旅館後，隨即入住該防疫旅館，並未有行蹤不明而提高社區傳播風險之虞，因而綜合上開事證，肯認被上訴人未能返回系爭檢疫處所既無主觀可歸責性，亦未增加社區傳播之風險，並未該當違反檢疫措施之處罰要件，以此核認上訴人裁處罰鍰10萬元有所違誤，予以撤銷。經核，原判決業已敘明其認定事實之依據及得心證之理由，並指駁上訴人之主張何以不足採之理由，核與卷內證據證資料相符，亦無悖於經驗法則或論理法則，依前揭規定及說明，並無不合。
(三)本院經核原判決駁回上訴人之訴結論並無違誤，茲就上訴理由再予補充論述如下：
1、上訴意旨雖以被上訴人應先以疾管署對其命於戶籍地實施居家檢疫處分（前處分）合法性為之爭執，並應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之行政法院審查，上訴人之原處分受上開前處分之構成要件效力所及，且依疾管署111年4月27日函，主張工作指引第四類適用對象應由疾管署認定，原判決反於疾管署109年10月13日函之認定，有判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形等語。然查，依原審調查認定之前揭事實，被上訴人雖於109年7月15日入境時之居家檢疫通知書上填報系爭檢疫處所，但其填載之緣由是經檢疫人員明確告知事後可以變更檢疫處所之資訊後，方填報系爭檢疫處所為居家檢疫地點，故其本意仍然保留填報後變更檢疫處所之可能，此節亦為檢疫人員所明知（原判決第10至11頁），無從認為居家檢疫處分之規制效力及於「被上訴人應在系爭檢疫處所進行居家檢疫」。居家檢疫之地點既然於本件保留事後變更之可能，則該處分即通知書上由被上訴人填報之系爭檢疫處所，自然不存在構成要件效力。上訴人誤認居家檢疫處分所載系爭檢疫處所有構成要件效力，進而以被上訴人「未依規定返回居家檢疫地點」裁處罰鍰，自有認事用法之錯誤，原判決撤銷原處分核無違誤。
2、至於疾管署109年10月13日函僅是就被上訴人在入境時有填報系爭檢疫處所為說明，並初步查證認為：依指揮中心公布自109年3月19日起，所有入境者需居家檢疫，均應完成「入境檢疫系統」申報，包含來台居家檢疫場所（住宅或親友住所、防疫旅館），被上訴人非屬工作指引之適用對象，故依規定入境時不提供集中檢疫場所等情（原審卷二第125至126頁），該函僅是就當時初步查證及形式上觀察被上訴人有填報系爭檢疫處所之情形，認為被上訴人非屬工作指引（即集中檢疫）之適用對象，並未充分考慮本件在填報系爭檢疫處所時及之後的脈絡；原審則是就本件事實為更詳盡之後續調查，並通盤考量卷附證據資料所為認定，二者不存在扞格。況且，以傳染病防治法第71條規定為基礎，於指揮中心成立期間，行政部門將依傳染病防治法第58條第1項第4款作成居家檢疫處分及特別條例第15條第2項之裁罰權限，劃分由中央主管機關及地方主管機關辦理，於事務管轄之權限劃分上尚有依據，本院予以尊重（至於高雄市政府依傳染病防治法、高雄市政府組織自治條例及自主組織權，將權限劃歸所屬上訴人辦理，於本件無任何爭議）。上訴人既然有適用特別條例第15條第2項之裁罰權限，自應就處罰構成要件事實進行完整而全面的職權調查，並對當事人有利不利情形一律注意（行政程序法第36條）。如前所述，上訴人誤認居家檢疫處分所載系爭檢疫處所有構成要件效力，即屬調查不夠完整；疾管署109年10月13日函僅是就其初步查證結果所為事實上說明，非行政處分，不拘束上訴人；依前述中央與地方之權限劃分，上訴人有自主依法裁罰之權限，該函自不具有行政權內部之指令作用，充其量該函只是上訴人適用特別條例第15條第2項規定調查所得證據資料的一部分，還不夠全面。上訴人仍應依職權調查、綜合全案事證及顧慮個案事實狀況據以正確適用法律，上訴意旨，容有誤會。又依疾管署111年4月27日函說明二記載：「查旨揭工作指引適用對象第四類『經地方政府協調後仍無居家隔離/居家檢疫處所者』，係經地方政府查證及協調後仍無居家隔離／居家檢疫處所，申請入住集中檢疫所，並由地方政府開立第四類人員之『嚴重特殊傳染性肺炎集中檢疫通知書及提審權利告知』。」（原審卷一第211頁），可見工作指引所定第四類適用對象，地方政府仍有查證及協調之權限，並據以向疾管署各區區管中心申請集中檢疫等事宜，並無上訴意旨所稱要先由疾管署交由地方政府查證或應由疾管署認定之情形，且核其所述，無非係重述其在原審提出而為原判決所不採之陳詞，或執其主觀之法律見解，就原審所為證據取捨及事實認定職權之行使再為爭執，據此指摘違背法令，自無可採。
五、綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決認事用法核無違誤，並無判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。上訴意旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、結論：上訴無理由。中 華 民 國 112 年 3 月 9 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 林 彥 君
法官 黃 堯 讚法官 黃 奕 超以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 112 年 3 月 9 日
書記官 楊 曜 嘉