高雄高等行政法院判決111年度簡上字第56號上 訴 人 高雄市政府衛生局代 表 人 黃志中訴訟代理人 邱郁芸被 上訴 人 林英賢
鄭麗蓉上列當事人間傳染病防治法事件，上訴人對中華民國111年9月21日臺灣高雄地方法院110年度簡字第107號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。事實及理由
一、○○市政府為防範嚴重特殊傳染性肺炎疫情蔓延，於民國110年5月19日上午公布「外出或於公共場域、室内空間未戴口罩者將立即開罰」之防疫措施(下稱系爭防疫措施)，並於當日下午2時至3時召開之○○市嚴重特殊傳染性肺炎第1級流行疫情指揮中心第79次應變會議(下稱○○市第79次應變會議)。
會議紀錄拾、主席綜合指示事項略稱「二、戴口罩、保持社交距離才能大幅度降低病毒的社區傳播，本府各局處發現外出或於公共場域、室内空間未戴口罩者，請依權責範圍逕予開罰。三、因應全國進入3級警戒，○○市即日起宣布4項防疫加嚴措施：(一)非必要不要出門，若出門務必佩戴口罩。」等語。嗣○○市政府派員於110年5月19日20時17分許在○○市苓雅區中山二路497號建物前(下稱系爭地點)稽查發現，被上訴人林英賢、鄭麗蓉(下稱被上訴人等2人)外出未佩戴口罩，有規避系爭防疫措施之情事，乃當場予以舉發，並給予其陳述意見之機會，惟被上訴人等2人未提出意見陳述。經上訴人審酌調查事實證據後，核認被上訴人等2人違反傳染病防治法(下稱傳防法)第36條規定之事證明確，爰依同法第70條第1項第2款規定，於110年6月21日分別開○○市衛疾字第11035769600、11035769700號裁處書(下合稱原處分)，裁處被上訴人等2人各新臺幣(下同)3,000元罰鍰。被上訴人等2人不服，提起訴願，遭決定駁回，循序提起行政訴訟。案經臺灣高雄地方法院(下稱原審法院)以110年度簡字第107號行政訴訟判決(下稱原判決)將訴願決定及原處分均撤銷。被上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯及聲明、原審判決理由，均引用原審判決書所載。
三、本件上訴意旨略以：
(一)按就行政處分之無效，指行政處分具有一定之瑕疵而自始不生效力之謂。我國行政程序法仿照德國立法例，採取「重大明顯理論」，行政程序法第111條設有規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。至於行政程序法第111條第6款規定：「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或欠缺事務權限者」，其所謂「欠缺事務權限」，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，尚屬得撤銷而非無效。
(二)本件原審撤銷訴願決定及原處分之理由，無非認○○市政府於110年5月19日14時7分、14時26分，透過○○市政府新聞局、衛生局網○○市長記者會發布之系爭防疫措施違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限，而屬無效之一般處分。惟查:
1、本件○○市政府於110年5月19日14時7分、14時26分，透過○○市政府新聞局、衛生局網○○市長記者會發布之系爭防疫措施性質為具存續力及拘束力之一般處分，並非當然無效:
⑴本件高雄市政府於110年5月19日14時7分、14時26分，透過○○
市政府新聞局、衛生局網站及市長記者會發布之系爭防疫措施，其相對人為確定或可得確定之高雄市轄區範圍內民眾，為具備一般性特徵而得確定其範圍之人所為之處分，屬行政程序法第92條第2項所稱之一般處分無疑。
⑵行政程序法第111條第6款規定：「未經授權而違背法規有關
專屬管轄之規定或欠缺事務權限者」，其所謂「欠缺事務權限」當係指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，尚屬得撤銷而非無效。可知行政處分違反土地管轄或事務管轄，其法律效力並非當然無效，依行政程序法第110條第3項規定，行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。⑶退步言，中央流行疫情指揮中心指揮官固於110年5月19日當
時並未授權各地方政府可以自行決定民眾外出未佩戴口罩之處罰要件，惟指揮官亦於110年5月19日記者會中表示尊重地方政府，由此以觀，自難謂○○市政府原先欠缺管轄權的瑕疵尚未補正。況縱有瑕疵，系爭防疫措施其外觀亦難謂「在某程度上猶如刻在額頭上般」之明顯，參諸最高行政法院109年度上字第720號裁定及最高法院102年度台上字第3464號判決意旨，原審之認定，容有誤解。更何況對於傳防法第37條第1項第6款概括規定之解釋，依最高行政法院94年度判字第77號判決意旨，既係以類似例示規定(第37條第1款至第5款)之意旨，作為其解釋之根據，則第37條第1項第6款有關「其他各級地方政府公告之防疫措施」，即應僅限於類似於管制有關集會活動、出入特定場所及其容納人數及特定區域之交通，限制或禁止傳染病或疑似傳染病之病人搭乘大眾運輸工具或出入特定場所等防疫措施，而不包含外出應一律戴口罩之部分。故上訴人採行之防疫措施自不受第37條第3項之限制。再者，縱使中央疫情指揮中心成立，上訴人仍得依傳防法第2條及第36條等規定，為第37條以外之其他防疫措施，難謂上訴人無事務管轄權。
2、原審對於傳防法第7條規定解讀與傳防法體系設計有所矛盾:原審論述依據傳防法第8條第1項，認定嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）列為第5類法定傳染病，其流行疫情、疫區之認定以及發布與解除，依傳防法第8條規定均屬衛生福利部(註：除條文內文外，下稱衛福部)之權限，而衛福部依傳防法第7條規定，應實施各項有效防疫措施。衛福部對於外出未全程佩戴口罩民眾之裁罰要件具有決策權限，而地方主管機關就其餘防疫政策之決定及防疫措施並無事務管轄權。惟查，傳防法第7條規定:「主管機關應實施各項調查及有效預防措施，以防止傳染病發生；傳染病已發生或流行時，應儘速控制，防止其蔓延。」該條文搭配同法第2條對於「主管機關」之解釋，定義仍包含衛福部、○○○○○○縣市政府，此參照傳防法第7條之條文修正歷史解釋自明。蓋防範疫情並非中央專屬事項，地方政府常為疫情發生之第一線因應執行單位，必須做出緊急之控制措施，防止疫情蔓延。
3、原審對於傳防法第17條、第37條第3項、第52條至第55條規定，關於「指揮官」地位、功能闡述前後扞格：
⑴依據傳防法設計之立法體系，其第17條、第37條第3項、第52
條至第55條規定，比照「災害防救法」設計，特別用指定人員擔任「指揮官」，統一指揮、督導及協調各防疫工作，而不是交由「主管機關」發動主導之方式，目的在於強調防疫的即時性及機動性，避免以機關形式指揮拖累交辦下達時程，故指揮官具有最高指示權限，原審認為指揮官之指示一定要以書面委辦事項方式處理，等於弱化指揮官的法定地位，違反立法者意志，且參照傳防法相關條文文字或實際中央之執行說明，並未明文強制規定「指揮官對於地方主管機關之防疫指示」，必須透由書面下達才算合法的指揮督導。
⑵準此，原審引用傳防法第5條規定，其法條用語為「中央主管
機關及○○市、縣（市）主管機關（以下簡稱地方主管機關）執行本法所定事項權責劃分如下：……二、地方主管機關：辦理中央主管機關指示或委辦事項。」原審既認同衛福部長陳時中兼任指揮中心指揮官，對於衛福部主管之嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）疫情之防治，具有決策事務管轄權限，卻混淆「指揮官」與「中央主管機關」之地位身分不同，指揮官對於地方主管機關下達之指令，未必須透由「中央主管機關」執行，亦非僅能以地方制度法第2條第3款之委辦事項而移轉事務管轄權予各地方政府方式辦理，此為原審適用法規所不察。
4、中央流行疫情指揮中心110年指派之指揮官陳時中對於「未戴口罩立即開罰」之防疫措施尊○○縣市政府裁量，並未撤銷○○市政府頒布之防疫措施：
⑴依據傳防法第2條賦予地方衛生主管機關權責，並基於當時緊
急防疫目的之考量，為○○市民朋友健康與生命安全，業經○○市COVID-19專家小組會議決議，○○市政府嚴重特殊傳染性肺炎流行疫情指揮中心於110年5月19日宣布有鑑於當時背景COVID-19流行疫情以Alpha病毒株為主，傳播力高，感染者重症及致死風險遠高於目前的Omicron BA.2或BA.5變異病毒株，相關流行疫情綜合研判以及對應防疫策略應由專業主管機關為之，以快速阻斷社區傳播鏈、確保民眾健康安全為最重要目的。且據統計常造成極高重症和致死率，並參酌北部社區流行應有擴散之虞，強化NPI（非藥物介入手段）防疫執行策略－強制要求民眾戴口罩，而○○縣市政府也都陸續作為，經查當時○○市、○○市、○○縣、○○市、○○縣、○○縣、○○市、○○市等地方政府也依據傳防法第2條賦予地方主管機關權責，陸續均於5月28日中央規定前以強制戴口罩作為必要的防疫手段，發現民眾未戴口罩即行開罰，否則以當時疫苗覆蓋率尚未普及，且口服抗病毒藥物並未核准輸入之社會背景，將可能面臨社區發生率與致死率升高風險。
⑵又110年5月北部已是本土疫情蔓延、社區傳播，如尚需待○○
市疫情變非常嚴峻後，才進行防範措施，嗣時已緩不濟急。○○市專家會議依據傳防法第2條並基於流行病學特性綜合評估、研判及執行對應防治作為有其必要性。
⑶對○○縣市政府均採取於110年5月28日中央規定前以強制戴口
罩作為必要的防疫手段，亦有裁罰作為，時任中央流行疫情指揮中心指揮官衛福部長陳時中，亦於110年5月19日記者會上表示尊重地方政府做成之防疫措施，顯見上訴人及○○縣市政府所做之強制戴口罩防疫措施並無違反指揮官之整體決策，獲得指揮官授權而維持。換言之，上訴人所為之「未戴口罩立即開罰」處分合法有效且獲中央流行疫情指揮中心指揮官授權默許，如該處分違反中央流行疫情指揮中心指揮官指示，自得發函撤銷，而處分撤銷前不生原審所謂缺乏事務管轄權無效之問題。
5、高雄市政府110年5月19日14時7分、14時26分，透過○○市政府新聞局、衛生局網○○市長記者會發布之系爭防疫措施，對本件原處分具備行政處分之「構成要件效力」：高雄市政府110年5月19日14時7分、14時26分，透過○○市政府新聞局、衛生局網○○市長記者會發布之系爭防疫措施，規定高雄市轄區內之民眾，外出未依規定全程佩戴口罩者，逕予裁處之防疫措施法律性質屬於對人之一般處分；民眾對於該一般處分內容有所不服，得對該處分提起訴願，惟該一般處分撤銷前，係屬有效之處分，對本件系爭原處分具備行政處分之「構成要件效力」。而本件裁處書記載裁罰依據係衛福部裁罰措施暨「本市宣布之防疫措施」，據以作成個案裁罰處分，被上訴人並未對於本市110年5月19日宣布之「未戴口罩立即開罰」防疫措施處分提出訴願爭執，該「未戴口罩立即開罰」防疫措施處分亦未經其他民眾提起行政救濟而繼續有效，「因而該行政處分成為行政訴訟之先決問題時，其非訴訟對象，受訴行政法院並不能審查其合法性。該處分之合法性應由以其為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之。」最高行政法院109年度判字第374號判決意旨參照，本件被上訴人救濟之處分標的係於110年6月21日分別開立之高市衛疾字第11035769600、11035769700號裁處書(上訴人誤載為110年6月21日高市衛疾字第11035784400號裁處書），並非本市110年5月19日宣布之「未戴口罩立即開罰」之防疫措施(即一般處分)，原審未審酌該一般處分之構成要件效力有效存在，逕而認定系爭一般處分無效，顯然有判決不備理由及法規適用不當之違法情形。
(三)綜上所述，原審以○○市政府於110年5月19日14時7分、14時26分，透過○○市政府新聞局、衛生局網○○市長記者會發布之系爭防疫措施屬無效之一般處分為前提，進而撤銷訴願決定及原處分，該認定容反於最高審判機關眾多裁判先例長期依循之法律見解，自有判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。
四、本院之判斷：
(一)應適用之法令：
1、傳防法：⑴第1條：「為杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延，特制定本法。
」⑵第2條：「本法主管機關：在中央為衛生福利部；在○○市直轄
市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」⑶第3條第1項第5款：「本法所稱傳染病，指下列由中央主管機
關依致死率、發生率及傳播速度等危害風險程度高低分類之疾病：……五、第5類傳染病：指前4款以外，經中央主管機關認定其傳染流行可能對國民健康造成影響，有依本法建立防治對策或準備計畫必要之新興傳染病或症候群。」⑷第5條：「(第1項)中央主管機關及○○市、縣(市)主管機關(以
下簡稱地方主管機關)執行本法所定事項權責劃分如下：一、中央主管機關：(一)訂定傳染病防治政策及計畫，包括預防接種、傳染病預防、流行疫情監視、通報、調查、檢驗、處理、檢疫、演習、分級動員、訓練及儲備防疫藥品、器材、防護裝備等措施。(二)監督、指揮、輔導及考核地方主管機關執行傳染病防治工作有關事項。(三)設立預防接種受害救濟基金等有關事項。(四)執行國際及指定特殊港埠之檢疫事項。(五)辦理傳染病防治有關之國際合作及交流事項。(六)其他中央主管機關認有防疫必要之事項。二、地方主管機關：(一)依據中央主管機關訂定之傳染病防治政策、計畫及轄區特殊防疫需要，擬定執行計畫付諸實施，並報中央主管機關備查。(二)執行轄區各項傳染病防治工作，包括預防接種、傳染病預防、流行疫情監視、通報、調查、檢驗、處理、演習、分級動員、訓練、防疫藥品、器材、防護裝備之儲備及居家隔離民眾之服務等事項。(三)執行轄區及前款第4目以外港埠之檢疫事項。(四)辦理中央主管機關指示或委辦事項。(五)其他應由地方主管機關辦理事項。(第2項)地方主管機關辦理前項第2款事項，必要時，得報請中央主管機關支援。（第3項）各級主管機關執行港埠之檢疫工作，得委託其他機關(構)或團體辦理之。」⑸第7條：「主管機關應實施各項調查及有效預防措施，以防止
傳染病發生；傳染病已發生或流行時，應儘速控制，防止其蔓延。」⑹第8條：「(第1項)傳染病流行疫情、疫區之認定、發布及解
除，由中央主管機關為之；第二2類、第3類傳染病，得由地方主管機關為之，並應同時報請中央主管機關備查。(第2項)中央主管機關應適時發布國際流行疫情或相關警示。」⑺第36條：「民眾於傳染病發生或有發生之虞時，應配合接受
主管機關之檢查、治療、預防接種或其他防疫、檢疫措施。」⑻第37條第1項第6款、第3項：「(第1項)地方主管機關於傳染
病發生或有發生之虞時，應視實際需要，會同有關機關(構)，採行下列措施：……六、其他經各級政府機關公告之防疫措施。……(第3項)第1項地方主管機關應採行之措施，於中央流行疫情指揮中心成立期間，應依指揮官之指示辦理。」⑼第70條第1項第2、3款規定：「有下列情事之一者，處3,000
元以上15,000元以下罰鍰；必要時，並得限期令其改善，屆期未改善者，按次處罰之：……二、拒絕、規避或妨礙主管機關依第36條規定所定檢查、治療或其他防疫、檢疫措施。三、拒絕、規避或妨礙各級政府機關依第37條第1項第6款規定所定之防疫措施。」
2、相關公告：⑴衛福部109年1月15日衛授疾字第1090100030號公告略以：「
主旨：公告修正『傳染病分類及第4類與第5類傳染病之防治措施』如附件，並自即日生效。依傳防法第3條、第39條第2項、第44條第1項第3款、第50條第4項規定。公告事項：本次修正係新增『嚴重特殊傳染性肺炎』為第5類傳染病。……。
」⑵110年5月19日宣布全國至5月28日止提升警戒至第3級（衛福
部全球資訊網）。⑶衛福部110年5月16日衛授疾字第1100200449號公告（含附件
：因應COVID-19第2級疫情警戒相關措施及裁罰規定）略以：「主旨：公告嚴重特殊傳染性肺炎(COVID-19)第2級疫情警戒標準及防疫措施裁罰規定。依據：傳防法第37條第1項第1款、第2款及第6款。公告事項：一、對象：於我國境內之全體民眾(含本國及外國之自然人、法人及非法人團體)。
二、期間：自中華民國110年5月11日起……三、本案公告對象除應遵守COVID-19第2級疫情警戒標準及防疫措施裁罰規定(詳如附件)……。」附件：因應COVID-19第2級疫情警戒相關措施及裁罰規定表略以：「防疫措施：高感染傳播風險場域需全程佩戴口罩。法源依據：一、本部、金融監督管理委員會、國軍退除役官兵輔導委員會、交通部、經濟部、教育部、國防部、文化部、內政部於中華民國000年00月0日會銜公告『防治嚴重特殊傳染性肺炎，進入本公告所示高感染傳播風險場域應佩戴口罩，並自中華民國000年00月0日生效』及傳防法第37條第1項第6款。罰則：傳防法第70條第1項規定，處新臺幣3千元以上1萬5千元以下罰鍰。」⑷衛福部110年5月21日衛授疾字第1100200465號公告（含附件
：因應COVID-19第3級疫情警戒相關措施及裁罰規定表1份）略以：「主旨：公告修正『嚴重特殊傳染性肺炎(COVID-19)第3級疫情警戒標準及防疫措施裁罰規定』。依據：一、傳防法第36條。二、傳防法第37條第1項第1款、第2款及第6款。
公告事項：一、對象：於我國境內之全體民眾(含本國及外國之自然人、法人及非法人團體)。二、期間：自中華民國110年5月19日起……三、本案公告對象應遵守COVID-19第3級疫情警戒標準及防疫措施裁罰規定(詳如附件)，……。四、公告對象應遵守附件所列事項，如有違反者，依據傳防法第71條規定，由地方主管機關依附件所列罰則，視違規情節據以裁處。五、不服本處分者，得自本處分送達翌日起30日內，繕具訴願書逕送本部，並由本部函轉行政院提起訴願。……。」附件：因應COVID-19第3級疫情警戒相關措施及裁罰規定表略以：「防疫措施：外出時全程佩戴口罩，配合實聯制。法源依據：一、本部、金融監督管理委員會、國軍退除役官兵輔導委員會、交通部、經濟部、教育部、國防部、文化部、內政部於中華民國000年00月0日會銜公告『防治嚴重特殊傳染性肺炎，進入本公告所示高感染傳播風險場域應佩戴口罩，並自中華民國000年00月0日生效』及傳防法第37條第1項第6款。二、除前項『高感染傳播風險場域』應佩戴口罩外，依傳防法第36條，民眾外出時應全程佩戴口罩，經勸導不聽者，依法裁處。罰則：傳防法第70條第1項規定，處新臺幣3千元以上1萬5千元以下罰鍰。」
(二)上訴人上訴之意旨，主要針對：⑴○○市政府對於傳染病之防疫措施，有無制定裁罰要件之權限？⑵系爭防疫措施是否合法有效？⑶被上訴人等2人於110年5月19日20時17分許外出未配戴口罩，上訴人得否未經勸導，逕依違反傳防法第36條、第70條第1項第2款予以裁罰，是否合法？予以爭執。本院分別說明如下：
1、○○市政府對於傳染病之防疫措施，具有制定裁罰要件之權限。
⑴查原判決撤銷訴願決定及原處分，無非係謂：依據傳防法第8
條第1項規定，認定嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19)列為第5類法定傳染病，其流行疫情、疫區之認定以及發布與解除，均屬衛福部之權限；而衛福部依傳防法第5條、第7條規定，應實施各項有效防疫、檢疫等措施。而○○市政府對於COVID-19之防治，則應依傳防法第5條第1項第2款規定，行使職權。而依該款規定，除辦理中央主管機關指示或委辦事項，及其他應由地方主管機關辦理之事項外，其餘均屬執行事項。中央主管機關衛福部既已發布5月21日公告，規定境內外出民眾未佩戴口罩經勸導不聽者，始予處罰，係依前開傳防法第5條、第7條、第8條行使其事務管轄權，惟○○市政府依傳防法第71條規定及系爭5月21日公告事項四之規定，對於外出不依規定全程佩戴口罩，經勸導不聽之境內民眾雖具有執行裁罰之權限，但並無另定裁罰要件之權限等語。
⑵惟查，依傳防法第7條規定：「主管機關應實施各項調查及有
效預防措施，以防止傳染病發生；傳染病已發生或流行時，應儘速控制，防止其蔓延。」該條文搭配同法第2條：「本法主管機關：在中央為衛生福利部；在○○市直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」對於「主管機關」之解釋，除衛福部外，定義乃包含○○○○○○縣市政府，此參照傳防法第7條之條文修正歷史解釋自明(93年傳防法第6條：各級主管機關應將傳染病之防治列入優先工作。……傳染病已發生或流行時，應儘速控制，防止其蔓延。)可知，中央及地方同為傳防法定義之主管機關。基此，防範疫情並非中央專屬事項，地方政府常為疫情發生之第一線因應執行單位，無法放任疫情於當下擴散而被動等候衛福部之指示，必須做出緊急之控制措施，防止疫情蔓延，同理可知立法者並無因同法第8條法定傳染病，其流行疫情、疫區之認定以及發布與解除為衛福部權限，因此排除○○○○○○縣市政府對於同法第7條之適用。
⑶承如上述，依據傳防法第2條賦予地方衛生主管機關權責，○○
市政府有鑑於當時背景COVID-19流行疫情以Alpha病毒株為主，傳播力高，感染者重症及致死風險遠高於Omicron BA.2或BA.5變異病毒株，何況當時疫苗覆蓋率尚未普及，且口服抗病毒藥物並未核准輸入之社會背景，將可能面臨社區發生率與致死率升高風險。抑且，自110年5月起，北部已是本土疫情蔓延、社區傳播展開，在疫情風險判斷上，極有可能擴散至○○市的狀況下，是○○市政府基於流行病學特性綜合評估、研判及執行對應防治作為，採取以戴口罩、保持社交距離之防疫措施，藉以大幅度降低病毒的社區傳播，在不違反比例原則、誠信原則之情況下，倘輔以裁罰作為其手段，自有其必要性。而此項防疫措施之發布，依上開之說明，○○市政府本身即具有決策事務管轄權限，殊不待由衛福部就上開處罰要件之事務管轄權移轉予○○市後，始得制定發布。是原判決以○○市政府並未就衛福部對於外出未全程佩戴口罩民眾之裁罰要件之具有決策權限事項，經由事務管轄權之移轉，自衛福部取得就上開處罰要件之事務管轄權。則○○市政府所發布之系爭防疫措施即因欠缺事務管轄權而無效等語，自非正確。
2、系爭防疫措施有違反比例原則及誠信原則之違法。⑴○○市政府對於傳染病之防疫措施，固然具有制定裁罰要件之
權限，惟所制定之防疫措施，仍不得違反行政行為應遵守之比例原則、誠信原則及傳防法之相關規定，要不待言。
⑵按「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助
於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」、「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第7條、第8條分別定有明文。⑶其次，依傳防法第36條規定：「民眾於傳染病發生或有發生
之虞時，應配合接受主管機關之檢查、治療、預防接種或其他防疫、檢疫措施。」同法第37條第1項、第3項則分別規定：「(第1項)地方主管機關於傳染病發生或有發生之虞時，應視實際需要，會同有關機關（構），採行下列措施：一、管制上課、集會、宴會或其他團體活動。二、管制特定場所之出入及容納人數。三、管制特定區域之交通。四、撤離特定場所或區域之人員。五、限制或禁止傳染病或疑似傳染病病人搭乘大眾運輸工具或出入特定場所。六、其他經各級政府機關公告之防疫措施。……(第3項)第1項地方主管機關應採行之措施，於中央流行疫情指揮中心成立期間，應依指揮官之指示辦理。」另按同法第17條第1項規定：「中央主管機關經考量國內、外流行疫情嚴重程度，認有統籌各種資源、設備及整合相關機關（構）人員之必要時，得報請行政院同意成立中央流行疫情指揮中心，並指定人員擔任指揮官，統一指揮、督導及協調各級政府機關、公營事業、後備軍人組織、民間團體執行防疫工作；必要時，得協調國軍支援。」考其立法理由為：「當傳染性疾病之特性，係經由空氣傳染、病原體具高致死率、目前尚無特效藥可治療、欠缺有效接種之疫苗或為某種新感染症而全民均無抗體，且地方主管機關亦無法獨力因應處理時，為強化中央主管機關之實施作為，爰參照『災害防救法』第13條及第29條規定，增訂修正條文第1項，明定中央主管機關報經行政院同意指定指揮官並成立中央疫情指揮中心，辦理指揮、督導及協調任務，以利發揮疫情指揮事權統一之效。」是綜合上開條文體系及目的解釋，可推知傳防法第36條內容係在申明民眾於傳染病發生或有發生之虞時，負有配合接受主管機關之檢查、治療、預防接種或其他防疫、檢疫措施之義務；至於傳防法第37條規範意旨則為授權地方主管機關於傳染病發生或有發生之虞時，得視實際需要，會同有關機關（構）採行相關措施之權限，然地方主管機關所採行之措施，於中央流行疫情指揮中心成立期間，應依指揮官之指示辦理。
⑷又○○市政府於110年5月19日14時7分、14時26分，透過○○市政
府衛生局、新聞局網○○市長記者會發布之系爭防疫措施，規定高雄轄區內之民眾外出未依規定全程佩戴口罩者，逕予裁處，此防疫措施之規範對象為○○市區內之民眾，係屬相對人得特定之範圍，具一般性特徵，且與外出未全程佩戴口罩之具體事件相關連，課外出之○○市區內民眾全程佩戴口罩之作為義務，如有不依規定者，逕行施以一定之裁罰，故系爭防疫措施之法律性質屬於對人之一般處分無訛。
⑸查被上訴人等2人遭舉發違規當時，衛福部尚未公告民眾應於
外出時全程配戴口罩之處分，當時僅有衛福部以110年5月16日衛授疾字第1100200449號公告規範「高感染傳播風險場域須全程配戴口罩」之防疫措施，直至被上訴人等2人遭舉發後，衛福部始於110年5月21日發布「因應COVID-19第3級疫情警戒相關措施及裁罰規定表」所列「外出時應全程配戴口罩及配合實聯制」之公告，並於法源依據欄記載「……二、除前項『高感染傳播風險場域』應配戴口罩外，依傳防法第36條，民眾外出時應全程配戴口罩，經勸導不聽者，依法裁處」等文字。顯見上訴人於110年5月19日公告系爭防疫措施，較中央主管機關衛福部當時合法有效之防疫措施更為嚴格，並未完全符合傳防法第37條第3項所規定「應依指揮官之指示辦理」之要件。
⑹再者，○○市斯時疫情並非屬於全國最為嚴重之區域，亦尚未
升級為第3級疫情警戒，上訴人卻在未具體說明究竟有何應發布較中央主管機關有效成立之處分更為嚴格之防疫措施必要性的情況下，驟然發布系爭防疫措施，甚且完全未賦予任何緩衝及宣導期間，一經公告即立刻對社會大眾予以舉發及裁罰，系爭防疫措施顯然並非以採取對人民權益侵害最小手段之方式為之，且對於因工作或其他特殊情況未能立即知悉系爭防疫措施之民眾而言，亦恐有遭受突襲之虞，故系爭防疫措施不僅有違反比例原則，亦同時違反誠實信用原則，而為違法之一般處分。
3、上訴人未經勸導，逕依違反傳防法第36條、第70條第1項第2款規定，對被上訴人等2人予以裁罰，並非合法。
⑴上訴人雖稱本件被上訴人救濟之程序標的係於110年6月21日
分別開立○○市衛疾字第11035769600、11035769700號裁處書，並非○○市110年5月19日宣布之「未戴口罩立即開罰」之防疫措施。而被上訴人等2人並未對於○○市110年5月19日宣布之系爭防疫措施提出訴願爭執而繼續有效，則該防疫措施對本件系爭原處分即具備行政處分之「構成要件效力」。依最高行政法院109年度判字第374號判決意旨，則該系爭防疫措施成為行政訴訟之先決問題時，其非訴訟對象，受訴行政法院並不能審查其合法性等語。
⑵惟查，行政處分之構成要件效力，又稱「要件事實效力」，
本係指有效之行政處分，應為所有之國家機關所尊重，並以之為既存之「構成要件事實」，作為其本身決定之基礎。惟「行政處分之『構成要件效力』，其拘束效力之強度不可一概而論，而應有個案因素之考量。如果前處分之規制決定明顯違法，或客觀上足以判定『前處分機關基於實證環境所形成之偏好或立場，足以影響執法傾向』時，前處分之構成要件效力即會受到削弱」(最高行政法院106年度判字第644號判決意旨參照)。上訴人於110年5月19日公告之系爭防疫措施，在未經撤銷前，客觀上雖具有實質存續力，而衍生該處分之規制效力亦得拘束原處分機關以外之其他國家機關（包括行政機關與法院）之構成要件效力。然系爭防疫措施既為對人之一般處分，依行政程序法第100條第2項規定，該一般處分得以公告或刊登政府公報或新聞紙方式代替送達。而上訴人於系爭防疫措施公告當日，旋即以被上訴人等2人違反系爭防疫措施為由，對被上訴人等2人處以罰鍰處分，則被上訴人等2人顯然未享有相當期間得以對系爭防疫措施尋其任何救濟之機會。易言之，上訴人於發布系爭防疫措施時，並沒有考量到人民沒有即時救濟之特殊情況，是行政法院於審理是否撤銷原處分之過程中，自亦得一併審究系爭防疫措施是否有無效事由或具有其他得撤銷之瑕疵，而作為判決之基礎。從而，系爭防疫措施既有違反比例原則及誠實信用原則之違法，詳如上述，則上訴人逕以被上訴人等2人違反系爭防疫措施為由，以原處分裁處被上訴人2人各3,000元罰鍰，亦屬違法，自應予以撤銷。
五、綜上所述，被上訴人等2人雖於上開時地遭上訴人派員舉發於戶外空間未依規定正確配戴口罩，然上訴人所發布之系爭防疫措施與中央主管機關所發布之防疫措施內容有所歧異，且違反比例原則及誠實信用原則。則上訴人逕以被上訴人等2人違反系爭防疫措施為由，以原處分裁處被上訴人等2人各3,000元罰鍰，其認事用法均有違誤，訴願決定遞予維持，於法亦屬不合。原判決將訴願決定及原處分撤銷，所持理由雖有可議，惟結果仍無二致，應予維持。上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、結論：上訴為無理由。中 華 民 國 112 年 5 月 2 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 李 協 明
法官 孫 奇 芳法官 邱 政 強以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 112 年 5 月 2 日
書記官 黃 玉 幸