高雄高等行政法院判決111年度原訴字第5號原 告 台灣東農產物股份有限公司原 告 兼代 表 人 呂國樹被 告 行政院代 表 人 陳建仁上列當事人間原住民保留地事件，原告不服行政院中華民國111年7月6日院臺訴字第1110179801號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、被告代表人原為蘇貞昌，於訴訟中變更為陳建仁，並據新任代表人具狀聲明承受訴訟，於法核無不合，應予准許。
二、爭訟概要：行政院原住民族委員會(民國103年3月26日改制為原住民族委員會，下稱原民會）為公有土地增劃編原住民保留地審查作業之主辦機關，於96年12月間統一彙整鄉(鎮、市)公所造冊資料後，擬具「原住民使用原住民保留地以外公有土地漏報增編為原住民保留地3年(97年-99年)工作計畫」(第2批)（下稱系爭工作計畫）陳報被告核定，經被告於97年2月18日以院臺建字第0970003562號函(下稱97年2月18日函)復原民會，原則同意，並照內政部意見辦理。被告嗣於104年7月20日以院臺建字第1040037775號函原民會，同意有關「增劃編原住民保留地清冊報院核准補辦增劃編原住民保留地案件」及「已核定增劃編原住民保留地之清冊更正案件」授權調整由原民會代擬代判院稿核定。嗣於109年間，經原民會彙整造冊後，被告以109年5月25日院授原民土字第1090031577號函(下稱109年5月25日函)、109年7月22日院授原民土字第1090043978號函(下稱109年7月22日函)同意補辦增劃編為原住民保留地案，准予依「109年度第2批(3-4月份)補辦增劃編原住民保留地清冊」「109年度第3批(5-6月份)補辦增劃編原住民保留地清冊」核定本辦理。原告不服被告97年2月18日函、109年5月25日函、109年7月22日函，提起訴願，經訴願決定不予受理，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨：原告前手訴外人黃榮華於50年間占用編定為原野荒地之國土(臺東縣○○鎮○○段宜灣小段【下稱宜灣小段】490、489等289筆地號，下稱系爭土地)，墾殖成林地及農牧用地等良地經營，68年間成立富吉農牧公司(下稱富吉公司)經營，原告於74年間自富吉公司善意受讓其農場地上物所有權、經營權，包括農路、農舍、農用水地、農牧用地及林地等範圍，其延續農事之經營，未涉及國土開發之不合法行為。原告於92年間向改制前財政部國有財產局（下稱國產局）臺灣北區辦事處臺東分處（因應中央政府組織改造，財政部於102年1月4日修正財政部處務規程，原國產局臺灣北區辦事處變更為財政部國有財產署【下稱國產署】北區分署【下稱北區分署】，原臺東分處變更為臺東辦事處。財政部復以106年8月14日台財人字第10600643270號令，臺東辦事處由北區分署改隸國產署南區分署【下稱南區分署】，並自000年0月0日生效。則組織改造後，有關臺東辦事處之權利義務移轉南區分署概括承受，下皆以南區分署稱之。）申請讓受開發系爭土地，並於93年11月17日繳納作業費計新臺幣(下同)16萬8,506元。國產局以94年4月1日台財產局管字第0940009780號函表示可續為辦理，系爭土地並於95年間辦理國土現地勘查作業完竣。惟嗣遭預謀竊佔國土集團干擾，原告遭誣指為國土開發，然依民法第765、766、767、768、768條之1、769、770、772、801、802、816條等規定，原告就系爭土地屬有法律上利害關係之人，請復原所有農場內系爭土地，已被利用職權之便，施以委棄該管守地，詐辦給原民會為管轄之變更，再利用人頭將國土分割給人頭瞞混為不法權利人，詐辦為原住民保留地，致其法律上利益受損害等語。
(二)聲明：
1、訴願決定及原處分(被告97年2月18日函、109年5月25日函及109年7月22日函)均撤銷。
2、恢復被不法利用之侵害所有農場本案系爭國土為原狀。
四、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨：原告主張被告97年2月18日函核定宜灣小段489地號土地（13筆）、109年5月25日函核定同段489-28地號等4筆土地及109年7月22日函核定同段489-21地號等8筆土地增劃編為原住民保留地侵害原告之權利乙節，惟行為時上開土地所有權人為中華民國，管理機關為國產署，非屬原告所有，參酌財政部108年9月19日台財法字第10813931320號訴願決定書意旨，原告尚無取得合法使用權源之相關證明，國產署亦無核准原告就系爭國有土地提供開發。就本件觀之，上開土地既非屬原告所有，本件訴訟標的則無侵害原告主觀公法上之權利，原告顯為欠缺訴之利益，自不具本案當事人適格，不符合行政訴訟法第4條之規定。原告迄今均未取得同意開發等合法使用權源，難謂原告之權利或法律上利益因原處分直接受有損害而為法律上之利害關係人，原告提起訴願自不符訴願法第18條規定之利害關係人。則訴願決定為不受理之決定，於法尚無不合。故原告請求撤銷被告97年2月18日函、109年5月25日函及109年7月22日函，因原告非上開行政處分之相對人，亦非行政訴訟法第4條規定之利害關係人，所提行政訴訟，於法不合。
(二)聲明：原告之訴駁回。
五、爭點︰原告提起本件撤銷訴訟是否具當事人適格？又有無權利保護之必要？
六、本院之判斷︰
(一)按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。又行政處分相對人以外之利害關係第三人，認為行政處分違法損害其「權利」或「法律上利益」，固得提出行政爭訟；惟是否為利害關係第三人，依最高行政法院歷來之實務見解，所謂利害關係乃指法律上利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。所稱「法律上利益」，係指法律上值得保護之利益，經濟上、情感上或事實上之利益，並不屬之。而政府機關據以作成行政處分之法律規範，是否致特定人之權利或法律上利益遭受損害，當以該法律規範有無保障該特定人之意旨，以為判斷；若特定人非該法律規範保障之對象，即無賦予對該特定人提起撤銷訴訟，以解除行政處分規制效力之必要，自非提起該撤銷訴訟之適格原告。再行政訴訟之當事人不適格者，為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由，而以判決駁回其訴（最高行政法院101年度裁字第178號裁定意旨參照）。
(二)依公有土地劃編原住民保留地要點第1點規定：「原住民族委員會為輔導原住民取得原居住使用公有土地權利，特訂定本要點。」第2點第11款規定：「本要點實施地區如下：……
（十一）台東縣○○○鎮……。」第3點第1項規定：「原住民於77年2月1日前即已使用其祖先遺留且迄今仍繼續使用之公有土地，檢附相關證明文件，向土地所在地之鄉（鎮、市、區）公所申請劃編為原住民保留地。」第5點規定：「劃編為原住民保留地之土地，應按下列程序陳報行政院核定。（一）國有土地：由原住民族委員會陳報行政院核定。（二）直轄市或縣有土地：由直轄市、縣政府送經各該市、縣議會同意後函報原住民族委員會核轉行政院核定。（三）鄉（鎮、市）有土地：由鄉（鎮、市）送經各該鄉（鎮、市）民代表會同意後層報原住民族委員會核轉行政院核定。」又依公有土地增編原住民保留地處理原則第1點規定：「原住民族委員會為解決原住民所使用公有土地增編為原住民保留地，以安定原住民生計，特訂定本原則。」第2點第2款規定：「本原則實施範圍如下：……（二）25個平地原住民鄉（鎮、市）：包括……臺東縣臺東市、成功鎮……。」第3點第1項規定：「原住民於77年2月1日前即已使用其祖先遺留且迄今仍繼續使用之公有土地，或平地鄉原住民宗教團體於77年2月1日前即使用原住民族遺留且繼續作宗教建築設施使用迄今之公有土地，檢附相關證明文件，向土地所在地之鄉（鎮、市、區）公所申請增編為原住民保留地。」第5點規定：「鄉（鎮、市、區）公所應於完成現地會勘及審查後1個月內，除不符合規定者以書面通知不予受理外，應將符合第三點規定之土地繕造清冊，按土地權屬分別依土地法、國有財產法及相關公產管理法規徵得同意後，層報原住民族委員會轉陳行政院核定。」另按公有土地增劃編原住民保留地審查作業規範第1點、第2點、第3點、第4點第1項、第11點依序規定：「為辦理公有土地增劃編原住民保留地審查需要，訂定本作業規範。」「公有土地增劃編原住民保留地審查作業之辦理機關如下：（一）主辦機關：原住民族委員會（以下簡稱本會）。（二）協辦機關：財政部國有財產署、行政院農業委員會林務局、行政院國軍退除役官兵輔導委員會、內政部營建署城鄉發展分署及其他公產管理機關。（三）執行機關：直轄市或縣政府及鄉（鎮、市、區）公所。」「公有土地增劃編原住民保留地之實施地區如下：（一）公有土地增編為原住民保留地，其實施地區為原住民族地區。（二）公有土地劃編為原住民保留地，其實施地區包括原住民族地區、高雄市六龜區、屏東縣○○鄉及內埔鄉。（三）本會依行政院核定『原住民現使用臺灣糖業股份有限公司土地價購實施計畫』價購臺灣糖業股份有限公司土地。（四）依原住民族特定區域計畫規定得增劃編原住民保留地之土地。」「原住民於中華民國77年2月1日前即使用其祖先遺留且目前仍繼續使用之公有土地，得自公布實施之日起，申請增編或劃編原住民保留地；平地鄉原住民宗教團體於中華民國77年2月1日前即使用原住民族遺留且目前仍繼續作宗教建築設施使用之公有土地，得申請增編原住民保留地。」「辦理公有土地增劃編原住民保留地審查作業程序如下：（一）鄉（鎮、市、區）公所受理申請。（二）鄉（鎮、市、區）公所應於受理2個月內邀集相關單位辦理現地會勘及完成審查作業，並將初審結果通知申請人。（三）鄉（鎮、市、區）公所於完成審查後1個月內，編造審查清冊函送直轄市、縣政府，由直轄市或縣政府於15日內報請各公有土地管理機關表示意見，並以副本函送本會。（四）公有土地管理機關應於接獲直轄市或縣政府函送審查清冊後，以土地使用情形、現況有無足堪認定墾植遺跡、殘存設施、租約、造林台帳、訴訟判決書、占墾紀錄、機關公文檔案、調查清冊、專家學者調查報告、原住民家族保留早年文書等資料，為綜合性判斷，於1個月內表示意見函復本會，必要時得展延15日，並副知直轄市或縣政府，由直轄市或縣政府將公有土地管理機關意見轉知申請人。
（五）公有土地管理機關函復有疑義時，經鄉（鎮、市、區）公所依公有土地管理機關意見及相關文件，審認原住民於77年2月1日前確有使用事實，並確認其實際使用面積，得出具公文書函請公有土地管理機關同意增劃編原住民保留地。
（六）本會每2個月彙整造冊會商公有土地管理機關之中央主管機關，各中央主管機關應於7日內函復，必要時得展延7日。（七）本會代擬代判院稿核定增劃編原住民保留地，並函知直轄市、縣政府辦理下列事項：1.將核定結果通知申請人。2.直轄市、縣政府原住民行政機關（或單位）將核定土地清冊送地政機關（或單位）辦理排除劃入不得私有土地範圍之作業。」綜合上述各點規定可知，公有土地增劃編原住民保留地之審查過程，係先由鄉（鎮、市、區）公所受理申請、辦理現地會勘及初審後，編造審查清冊函送直轄市、縣政府報請各公有土地管理機關表示意見；公有土地管理機關函復有疑義時，經鄉（鎮、市、區）公所依公有土地管理機關意見及相關文件，審認原住民於77年2月1日前確有使用事實，並確認其實際使用面積，得出具公文書函請公有土地管理機關同意增劃編原住民保留地；再由原民會代擬代判院稿核定增劃編原住民保留地，並函知直轄市、縣政府將核定結果通知申請人及由直轄市、縣政府原住民行政機關（或單位）將核定土地清冊送地政機關（或單位）辦理排除劃入不得私有土地範圍之作業。因此，准否增劃編原住民保留地係由被告核定，並由原民會代擬代判院稿核定增劃編原住民保留地。
(三)經查，原民會為辦理公有土地增劃編原住民保留地審查作業，於96年12月間擬具系爭工作計畫陳報被告核定，經被告以97年2月18日函復原民會原則同意，並照內政部意見辦理。
被告嗣以104年7月20日以院臺建字第1040037775號函原民會，同意有關「增劃編原住民保留地清冊報院核准補辦增劃編原住民保留地案件」及「已核定增劃編原住民保留地之清冊更正案件」授權調整由原民會代擬代判院稿核定。嗣於109年間，經原民會彙整造冊後，被告分別以109年5月25日函、109年7月22日函同意補辦增劃編為原住民保留地案，准予依「109年度第2批(3-4月份)補辦增劃編原住民保留地清冊」「109年度第3批(5-6月份)補辦增劃編原住民保留地清冊」核定本辦理等情，有被告97年2月18日函(本院卷第113頁)、109年5月25日函(本院卷第145頁)、109年7月22日函(本院卷第153頁)、系爭工作計畫（本院卷第115-132頁)、系爭工作計畫清冊(本院卷第133-144頁)、109年度第2批(3-4月份)補辦增劃編原住民保留地清冊(本院卷第147-152頁)、109年度第3批(5-6月份)補辦增劃編原住民保留地清冊(本院卷第155-159頁)附卷可稽。本件原告請求撤銷之被告97年2月18日函、109年5月25日函及109年7月22日函，均係被告針對公有土地補辦增劃編原住民保留地所為之核准函文，由上開說明可知，公有土地增劃編原住民保留地係針對原住民於77年2月1日前即使用其祖先遺留且目前仍繼續使用之公有土地，得申請增編或劃編原住民保留地之制度。而系爭土地均為公有土地(所有權人為中華民國，管理機關為國產署)，且原告並非被告97年2月18日函、109年5月25日函及109年7月22日函之相對人，亦非上開3函核准補辦增劃編原住民保留地之申請人等情，為兩造所不爭。
(四)原告雖主張其已在系爭土地上經營農場多年，並於92年間向南區分署申請讓受開發系爭土地，故就系爭土地屬有法律上利害關係之人云云。然查，原告前於93年11月1日向南區分署申請系爭土地其中宜灣小段490-54地號等86筆國有土地籌設開發休閒農場，案經南區分署函請原告繳納作業費16萬8,506元再續辦理。因原告未據繳納，南區分署遂註銷原告申請案。原告於94年11月10日向南區分署請求繼續辦理農場開發案，南區分署乃以94年11月24日台財產北東二字第0940013191號函同意原告繼續籌設開發系爭農場，但須於94年12月15日前繳交系爭土地作業費後再據以續處。嗣南區分署又以95年2月21日台財產北東2字第0950002023號函通知原告，因系爭農場擬開發範圍全部屬國有土地，不符合國有財產法第52條之1第1項第6款規定，或有可續為辦理之情事。復再以95年11月1日台財產北東2字第0950012023號函通知原告註銷申請開發案，並請其檢附銀行帳戶影本辦理退還作業費。原告不服，提起訴願，經財政部以96年5月10日台財訴字第09600125860號訴願決定（下稱96年5月10日訴願決定)不受理。
原告嗣於107年12月21日再向被告申請同意使用系爭土地其中被告經管之宜灣小段489地號等200餘筆國有土地興辦「普賢財團農莊」，經被告以108年1月10日台財產南東3字第10809001440號函知原告無法同意其申請。原告不服，提起申復，經遭駁回。原告仍不服，於108年3月13日又向被告申請續辦宜灣小段490-54地號等200餘筆國有土地開發業務，經被告108年3月22日台財產南東2字第10809020370號函復原告相關申請，已經被告上開108年1月10日函復，不再贅述。原告不服，提起訴願，經財政部以108年8月15日台財法字第10813928000號訴願決定(下稱108年8月15日訴願決定)為訴願不受理。原告對財政部96年5月10日、108年8月15日訴願決定均表不服，合併提起行政訴訟，前經本院108年度訴字第349號判決以原告93-94年間之開發申請案已經駁回確定；原告107年12月21日之申請案若定性為程序重開，與法不合，若定性為新申請案，被告駁回原告申請之處分，亦無不法等由，將原告之訴駁回。故本件原告雖主張其已在系爭土地上經營農場多年，對農場地上物有所有權、經營權云云，惟就系爭土地既無取得合法使用權源，亦未經系爭土地之管理機關國產署核准開發系爭土地，應認原告並非被告97年2月18日函、109年5月25日函及109年7月22日函就核准系爭土地補辦增劃編原住民保留地等處分之利害關係人。是以原告提起本件撤銷訴訟，顯不具當事人適格之要件，亦欠缺權利保護必要。
(五)末按行政處分已執行者，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置，為行政訴訟法第196條第1項所明文。準此，法院於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置之前提，概以該行政處分為違法者為限，倘行政處分並無違法之情事，則該行政處分即無庸撤銷，自無於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置之餘地。查如前所述，原告並非被告97年2月18日函、109年5月25日函及109年7月22日函之利害關係人，顯無權利保護必要，亦欠缺當事人適格要件，其自不得對被告97年2月18日函、109年5月25日函及109年7月22日函提起訴願，訴願決定以其並非利害關係人，而為不受理之決定，於法並無違誤。原告復提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，亦因起訴欠缺權利保護必要及當事人適格要件，在法律上顯無理由，應予駁回。又原告請求撤銷被告97年2月18日函、109年5月25日函及109年7月22日函之訴既遭駁回，其立基於此併請求恢復被不法利用之侵害所有農場本案系爭國土為原狀部分，即為無理由，自應併予駁回。
七、綜上所述，原告就被告97年2月18日函、109年5月25日函及109年7月22日函，不具提起撤銷訴訟之當事人適格，原告訴請撤銷，併請求恢復被不法利用之侵害所有農場本案系爭國土為原狀，核無權利保護之必要。從而，本件原告之請求，依其所訴之事實，在法律上為顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
八、結論︰原告之訴為顯無理由。中 華 民 國 112 年 3 月 29 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 林 彥 君
法官 黃 奕 超法官 廖 建 彥以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 3 月 29 日
書記官 謝 廉 縈