高雄高等行政法院裁定111年度停字第7號聲 請 人 達臻國際有限公司代 表 人 林足代 理 人 葉凱禎律師
曾嘉雯律師陳亮妤律師相 對 人 高雄市政府衛生局代 表 人 黃志中代 理 人 邱郁芸
鄭慧君上列當事人間食品安全衛生管理法事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：
主 文
一、聲請駁回。
二、聲請訴訟費用由聲請人負擔。理 由
一、按「（第1項）原行政處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止。(第2項）原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。（第3項）前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。……（第3項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」分別為訴願法第93條及行政訴訟法第116條第1項、第3項所明定。準此，行政機關之處分或決定，在依法撤銷或變更前，具有執行力，原則上不因提起行政救濟而停止執行，然於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，行政法院得依受處分人或訴願人之聲請，於其針對該處分提起本案行政爭訟終結前裁定停止執行。而所謂「難以回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言；至當事人主觀上難於回復之損害，當非屬該條所指之難於回復之損害。另所謂「急迫情事」，係指原處分或決定已開始執行或即將開始執行，且其急迫情事非因可歸責於聲請人之事由所造成而言。如聲請停止執行未符合上述法定要件之一者，行政法院即應予裁定駁回。
二、聲請意旨略以：
(一)原處分違法理由之概述：
1、相對人於民國111年3月25日查獲聲請人涉嫌貯存逾期食品，且發現過期白米長蟲，認聲請人違反食品安全衛生管理法（下稱食安法）第15條第1項第8款規定，乃依同法第44條第1項第2款及食品安全衛生管理法第44條第1項罰鍰裁罰標準（下稱裁罰標準）第4條第1項附表3規定，以111年3月28日高市衛食字第11133303500號行政裁處書（下稱原處分），裁處聲請人新臺幣（下同）1,080萬元之罰鍰。
2、惟查，聲請人從未因違反食安法遭到主管機關裁罰，亦即本件為第1次受到主管機關認定違反食安法，依據裁罰標準第4條第1項附表3規定，基本罰鍰(A)應以6萬元採計，且依照個案具體違章情節以認定加權倍數，方可謂合法裁罰。然相對人未調查裁罰標準第4條第1項附表3之各項加權事實，即以錯誤之加權事實率然處以聲請人高達1,080萬元之罰鍰，業已構成裁量濫用之違法。再參以行政罰法第26條及第32條規定，聲請人之一行為若同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定，行政機關得否科處相類行政罰，尚應視該行為之刑事追訴或審判程序結果而定。惟查，聲請人違反食安法而涉犯刑事法律部分，現由臺灣橋頭地方檢察署(下稱橋頭地檢署)偵查中，依據上開說明，相對人於刑事司法機關程序尚未終局確定前，行政機關不得逕予裁罰。依此，相對人未詳查裁罰標準第4條第1項附表3所定之各項加權事實，亦未待本件刑事程序終結，即逕以原處分裁處聲請人1,080萬元之罰鍰，認事用法顯有違誤，亦有裁量濫用之違法。
(二)聲請人聲請停止原處分之執行，確有權利保護必要：
1、由最高行政法院94年度裁字第327號裁定及臺北高等行政法院99年度停字第37號裁定意旨可知，倘若訴願機關逾時不予處理，致受處分人無從依停止執行制度受有保護，以及情況急迫，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，聲請人即有權利保護必要而得向行政法院聲請停止執行。
2、經查，聲請人無違法情事存在，相對人即率爾裁處高額罰鍰，是原處分之合法性顯有疑義，已如前述，就此部分聲請人業於111年4月21日提起訴願，同時申請停止執行在案。惟相對人及訴願機關迄今未就聲請人訴願及其停止執行之申請為任何處置，相對人甚至另行函知聲請人應儘速繳納罰鍰，否則將移送法務部行政執行署續為強制執行程序，業已造成聲請人之權利難以確保，聲請人爰依訴願法第93條第2項、第3項及行政訴訟法第116條第3項規定聲請暫時停止原處分之執行，俾以為即時之暫時權利保護，聲請程序應屬合法。
(三)本件確有急迫情事，而原處分之執行將發生難於回復之損害，且停止原處分之執行，對於公益並無重大影響：
1、按最高行政法院95年度裁字第2380號裁定意旨，暫時權利保護之目的，係為避免漫長的訴訟程序，反而破壞了訴訟目的（即未能即時救濟，反而擴大了當事人損害），故將涉訟行政處分執行之利益（行政處分之公益）與暫緩執行之利益（請求救濟當事人之利益）彼此權衡，亦即以「保全之急迫性」與「本案請求勝訴之蓋然率」作為衡量因素。另若損失之填補可以金錢為之，然其金額過鉅時，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應列為「難於回復損害」之範圍。
2、又停止執行對公益是否有「重大影響」，係屬對「當事人」利益與立即執行公益的利益衡量，因為單純自公益之影響程度，無從具體判斷是否「重大影響」，必須與聲請人（即本案相對人）之利益併同考量，且所謂「公共利益」者，並非僅止於行政處分所欲追求之公共利益，尚應同時權衡行政處分之執行所可能危害之公共利益（包括難以回復之公共利益）。唯有原處分所欲追求之公共利益高過原處分所損害之個人權益暨其可能危害之公共利益，始能構成阻卻停止執行之事由（最高行政法院109年度裁字第1119號裁定意旨參照）。
3、如前所述，相對人顯未依法作成原處分，足認本案請求獲得勝訴之蓋然率較高，揆諸上揭實務見解，鈞院審查聲請暫時處分保全急迫性之標準即可降低。且查，聲請人因同一貯存逾期食品之違法行為，聲請人除受有1,080萬元之罰鍰處分外，尚受有停業處分及100萬元之罰鍰（參見相對人111年3月26日高市衛食字第11133235600號函及同年月29日高市衛食字第11133303700號行政裁處書）。是可認聲請人因同一違章行為同時受有停業處分及鉅額罰鍰，對聲請人之營運及財務已生偌大影響，倘若今再命聲請人負擔1,080萬元之罰鍰，其資力無法及時繳清，則其一旦執行，聲請人將受行政執行扣押帳戶，俾使聲請人運行困難，更甚者將致聲請人因資金無法周轉而面臨倒閉等急迫情形。又查，倘若原處分未予停止執行，待本件提起訴願確定或續為行政訴訟，可能已致上列難以回復之損害。又此損害不僅無法以金錢估算，縱日後得以估算返還，因所失金額過鉅，而為免未來國家負擔過多金錢支出或因致日後諸多不必要爭訟，將大量耗費社會資源，即應考量續為執行所造成之損失是否合於公益。再者，原處分僅涉聲請人繳納罰鍰義務，與公眾利益無關，是停止原處分之執行於公益並無重大影響。爰依訴願法第93條第2項、第3項及行政訴訟法第116條第3項聲請暫時停止原處分之執行等語。
三、本院查：
(一)相對人於111年3月25日至高雄市○○區宏毅二路北二巷38號聲請人實際作業地址稽查，查獲聲請人於該址廚房貯存之「白米（30公斤裝）」「佛跳牆」「木鱉果汁」「黑胡椒里肌豬排」「桂冠花生包餡小湯圓」「桂冠芝麻包餡小湯圓」「辻利抹茶包餡小湯圓」「牛奶糖包餡小湯圓」「翡翠」「遠東乳人造奶油」等10項食品逾有效日期；另至聲請人承攬之臺灣電力股份有限公司高雄訓練所（地址：高雄市○○區○○路00號）廚房查獲「白米（30公斤裝）」24包逾有效日期，相對人認聲請人貯存逾有效日期食品之行為，違反食安法第15條第1項第8款規定，遂依同法第44條第1項第2款、第52條第1項第1款及裁罰標準第4條第1項附表3規定，以原處分裁處聲請人1,080萬元罰鍰，上述逾期食品沒入銷毀，並請聲請人於111年4月1日前提銷毀計畫；聲請人就罰鍰部分不服，於111年4月21日提起訴願，並同時申請停止原處分之執行等情，此有原處分、訴願書及聲請停止執行書附卷（第53-57、59-66、91-93頁）可稽。惟按「訴願之決定，自收受訴願書之次日起，應於3個月內為之；必要時，得予延長，並通知訴願人及參加人。延長以1次為限，最長不得逾2個月。」訴願法第85條第1項定有明文。經查，聲請人於111年4月21日依訴願法第93條第2項規定，向訴願機關申請停止執行，迄今僅1月有餘，固未逾訴願機關為准駁之合理期間。然相對人前於111年5月3日以高市衛食字第11134645900號函催促聲請人限於111年5月11日前辦理繳納罰鍰或申請分期罰鍰，倘逾期未繳納，將依法移送法務部行政執行署高雄分署強制執行等語(參本院卷第111頁)，其對聲請人而言，尚難謂無急迫情事。是聲請人以訴願機關於其111年4月21日提起訴願並申請停止執行後迄今未為決定為由，即認本件有急迫性而逕向本院聲請停止執行，尚無不合。
(二)又聲請人稱其違反食安法而涉犯刑事法律部分，現由橋頭地檢署偵查中，依據行政罰法第26條及第32條規定，一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，於刑事司法機關程序尚未終局確定前，行政機關不得逕予裁罰云云。經查，依行政罰法第32條第1項規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，應將涉及刑事部分移送該管司法機關。」即行政機關若認其本可裁處行政罰之違反行政法上義務行為亦屬犯罪行為，則本於同法第26條第1項前段：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之」揭示之刑罰優先原則，移送該管司法機關管轄，固屬當然。然查，本件相對人係認聲請人將貯存逾有效日期之食品提供社福、學校、訓練等多間機構餐點，違反食安法第15條第1項第8款規定，乃依同法第44條第1項第2款及裁罰標準第4條第1項附表3規定，以原處分書裁處聲請人1,080萬元之罰鍰，此有原處分附卷可佐(本院卷第53-57頁)。又聲請人違法貯存逾期食材之行為，其中貯存「佛跳牆」「木鱉果汁」「黑胡椒里肌豬排」「桂冠花生包餡小湯圓」「桂冠芝麻包餡小湯圓」「辻利抹茶包餡小湯圓」「牛奶糖包餡小湯圓」「翡翠」「遠東乳人造奶油」等逾期產品，數量並非眾多；另查獲貯存逾期白米總重量達7624.5公斤，此部分因尚未供人食用，且上揭逾期食材均未達情節重大足以危害人體健康之程度，非屬刑事訴追之範圍，業經相對人於111年5月31日提出之行政訴訟答辯狀（第8-9頁)陳述明確。準此，聲請人就「貯存逾有效日期之食品」部分，相對人逕依違反食安法第15條第1項第8款及第44條第1項第2款對聲請人裁處罰鍰，係屬單純科處行政罰之範圍，核與應與刑罰之犯罪行為無涉。至於相對人移送聲請人受刑事偵查部分，乃係針對聲請人近年來以逾期食材「加工、製造」予眾多社福機構或公司學校之採購供應情節，該部分因經民眾食用下肚而產生對人體不可逆之健康影響，情節重大可能危害人體健康，故移送橋頭地檢署偵辦，復據相對人陳述明確(參相對人答辯狀第9頁)。亦即，相對人裁處聲請人罰鍰部分與移送刑事偵查部分之基礎事實並非同一，而且兩者應受課責之行為態樣亦非相同，從而聲請人主張原處分有違反行政罰法第26條第1項前段「一事不二罰」或同法第32條第1項「刑事優先原則」之適用。則於刑事司法機關程序尚未終局確定前，行政機關不得逕予裁罰云云，核不足採。
(三)又聲請人另主張相對人未就裁罰標準第4條第1項附表3所定之各項加權事實予以詳查，亦未待本件刑事程序終結，即逕以原處分裁處聲請人1,080萬元之罰鍰，認事用法顯有違誤，且有裁量濫用之違法云云。惟由原處分之形式觀之，其業已載明處分之主旨、事實、理由及其法令依據，經核並無違法情形明顯，不待調查而有一望即知之情形。至聲請人指稱原處分有裁量濫用之違法乙節，亦屬本案訴訟之實體上爭執，有待本案進行證據調查加以審認，尚難僅憑聲請人主張而遽為認定原處分之合法性顯有疑義，自與前揭訴願法第93條第2項「行政處分之合法性顯有疑義」之停止執行要件未合。
(四)聲請人復主張因原處分關於罰鍰之執行，將致其公司帳戶遭受扣押，導致營運困難，更甚者將致其因資金無法周轉而面臨倒閉，造成難以回復之損害云云。惟查，原處分關於裁處聲請人1,080萬元之罰鍰，僅金錢處罰，依一般社會通念，尚非不能依損害賠償之規定以金錢予以賠償。再者，聲請人並未釋明其全數財產狀況，即謂原處分之執行有致其倒閉之虞，亦屬無據。至於行政訴訟確定後，縱令原處分遭撤銷，相對人亦僅係將已收罰鍰返還，至多加計利息、賠償因此所生損害及訴訟費用，並無聲請人所稱「國家將負擔過重金錢支出，且可能衍生出耗費社會資源之不必要爭訟」之情形，是原處分之執行難認造成聲請人難以回復之損害。又本件已不符合行政訴訟法第116條第3項前段之要件，則是否有該當同項但書「於公益有重大影響」之規定，即毋庸論述。
(五)至於聲請人主張其除受有1,080萬元之罰鍰處分外，尚受有停業處分及100萬元之罰鍰，是聲請人因同一違章行為同時受有停業處分及鉅額罰鍰，對聲請人之營運及財務已生偌大影響，更甚者將致聲請人因資金無法周轉而面臨倒閉等急迫情形云云。惟查，相對人違反食安法之行為，雖另有2件因聲請人「規避妨礙調查」，遭相對人依食安法第47條第1項第11款規定，予以罰鍰100萬元及違反同法第15條規定，情節重大，有危害人體健康之虞，遭相對人依同法第44條規定，裁處勒令停業，然上開事件與本件依食安法第44條據以裁罰之貯存逾期食品要件事實，非屬同一違章行為，其裁處援用之法規管制目的明顯不同；且勒令停業部分與罰鍰係屬不同行政罰種類，無重複裁處疑慮。聲請人上開主張，並不足採。
(六)綜上所述，聲請人聲請停止原處分之執行，核與首揭停止 執行之要件不符。從而，本件聲請尚難准許，應予駁回。
四、結論：聲請無理由。中 華 民 國 111 年 6 月 10 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 李 協 明
法官 林 彥 君法官 邱 政 強以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 111 年 6 月 10 日
書記官 黃 玉 幸