高雄高等行政法院裁定
111年度停字第9號聲 請 人 葉育至即高雄市私立惠安居家長照機構代 理 人 林石猛律師
張羽誠律師相 對 人 高雄市政府衛生局代 表 人 黃志中代 理 人 邱郁芸
陳思宇柯瀞喻上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止相對人中華民國111年7月21日高市衛長字第11137272000號函之執行，本院裁定如下：
主 文
一、聲請駁回。
二、聲請訴訟費用由聲請人負擔。理 由
一、爭訟概要：
(一)緣聲請人與相對人於民國110年5月31日簽訂「高雄市政府衛生局長期照顧十年計畫2.0居家式照顧暨喘息服務契約書」（下稱服務契約），契約效期至111年12月31日止。因高雄市政府勞工局（下稱高市勞工局）分別於110年10月5日及6日對聲請人實施勞動檢查，查得：1、聲請人未支付勞工王育杉（下稱王員）110年5月之工資，有工資未全額給付予勞工之情事，違反勞動基準法第22條第2項規定；2、聲請人未逐日詳實記載王員實際出勤、退勤時間，違反勞動基準法第30條第6項規定；乃依同法第79條第1項第1款及第80條之1規定，以110年12月24日高市勞條字第11040345600號裁處書（下稱110年12月24日裁處書），分別裁處聲請人新臺幣（下同）2萬元共計4萬元罰鍰，並公布處分資料。相對人基於上情認定聲請人違反服務契約第13條第2項第5款第1目關於聲請人所聘人員之勞動條件應符合勞動基準法及相關法規之約定，乃依服務契約第17條第2項第11款規定，以110年12月29日高市衛長字第11044265500號函（下稱110年12月29日函）通知自發文日起至111年3月29日暫停聲請人新案派案3個月。
(二)高市勞工局復於110年11月26日對聲請人實施勞動檢查，查得聲請人所僱勞工楊睿榮（下稱楊員）自110年7月22日起至同年8月29日止連續出勤39日，聲請人未依法使楊員每7日中應有1日例假及1日休息日，違反勞動基準法第36條規定，乃依同法第79條第1項第1款及第80條之1規定，以111年2月16日高市勞條字第11130605400號裁處書（下稱111年2月16日裁處書）裁處聲請人2萬元罰鍰，並公布處分資料。相對人基於上情認定聲請人業經相對人以110年12月29日函通知自發文日起至111年3月29日暫停聲請人新案派案3個月，加計本次依高市勞工局111年2月16日裁處書應予再次暫停新案派案，聲請人累計滿2次停派案，符合服務契約第18條第1項得終止契約規定，審酌聲請人違法情節非屬輕微，乃以111年7月21日高市衛長字第11137272000號函（下稱111年7月21日函）通知自111年8月31日起與聲請人終止特約，並請聲請人於終止契約日前完成轉案。
(三)聲請人因認相對人111年7月21日函為行政處分且顯有違誤，乃以111年8月3日訴願暨停止執行申請書提起訴願，並依訴願法第93條第2項規定申請相對人111年7月21日函於行政爭訟確定前停止執行。因迄未獲回應，乃依行政訴訟法第116條第3項規定，向本院聲請裁定相對人111年7月21日函於行政爭訟確定前，應停止執行。
二、聲請人聲請意旨略謂：
(一)相對人111年7月21日函之執行，將對於聲請人之財產權與信譽造成難於回復之損害，且有急迫情事：111年7月21日函載明自111年8月31日起與聲請人終止特約，請聲請人於終止契約日前完成轉案，終止特約日期及轉案期限即將屆至，顯然具有急迫情事；又本件如不及時停止執行，將導致聲請人無法經由服務契約申報相關費用或補助，受有難以回復之損害；況且，聲請人長照個案尚有約百案，相對人要求8月31日前完成轉案，期程過於緊迫而有其難度。再者，商譽係屬人格權，本質上非如財產權受侵害時可以完全藉由金錢賠償加以填補損害，縱使聲請人嗣後行政救濟勝訴，亦無法完全回復商譽；且服務對象轉案後，終將因聲請人長照信譽受損，無意再回到聲請人機構接受服務。
(二)本件停止執行對公益無重大影響：適用公益原則，必須從具體事件中各方利益之比較及其交互影響，加以探討，求其平衡完整而無所偏廢。由於公益概念非常抽象，因此，必須於每一具體個案，詳細探究所涉及之公益為何。況且，公益與私益並非全然對立之命題，保障私益亦屬維護公益之一部分。本件倘匆促執行終止服務契約，要求聲請人將服務對象轉案，除導致聲請人無法經由服務契約申報相關費用或補助，受有難以回復之損害外，更影響服務對象及家屬權益甚鉅，耗費社會資源，反有害於公益。倘裁定同意停止執行，並俟本案行政救濟確定後，再決定是否繼續執行，應有助於服務對象權益之維護，亦即本件停止執行對公益不僅無負面影響，反而有助於公益之維護。
(三)聲請人不服相對人111年7月21日函，提起訴願，在法律上並非顯無理由：相對人係適用服務契約第18條第1項第2款終止服務契約，惟本件聲請人並未經相對人暫停派案達2次以上。即便聲請人具有暫停派案達2次以上之情形，惟相對人亦非不得對聲請人給予輔導及限期改善之機會，相對人逕以最嚴厲之終止契約，有違行政程序法第7條比例原則、第9條客觀注意義務之要求。又聲請人遭高市勞工局認定違反勞動基準法予以裁罰後，並無再次違反同一規定之情形。從而，相對人適用長期照顧服務法第48條之1終止服務契約，已違反該條之立法理由。
(四)綜上，相對人111年7月21日函既有前揭違法情事，且聲請人行政救濟勝訴之蓋然性甚高，又本件確有急迫情事，相對人111年7月21日函之執行將造成聲請人難於回復之重大損害，且停止執行非但於公益無重大影響，反係維護公益之必要措施，故相對人111年7月21日函於行政爭訟終結確定前，應停止執行等語。
三、相對人則以：
(一)相對人111年7月21日函之執行不致發生難於回復之損害或具急迫情事：111年7月21日函執行之結果至多僅造成聲請人於終止特約期間內，向具長照服務給付資格之民眾提供之長照服務，無法向相對人請求給付長照補助費用（民眾亦負擔部分長照費用），聲請人仍可自行開發願意全部自費給付之長照個案，故並未使聲請人不能執行長照業務，聲請人所受屬純粹經濟上損害，非不能事後以金錢補償之，自難謂有難以回復之損害。另有關個案權益部分，失能個案如考量聲請人無法提供公費補助長照服務，亦非不得指定其他特約之居家長照機構，尚無聲請人所稱個案權益受損之情形。至聲請人所陳將使信譽受損乙節，在一般社會通念上，亦非不能以金錢賠償或回復，殊難謂將發生難於回復之損害。
(二)相對人111年7月21日函之合法性並無疑義：長期照顧服務法第32條之2第2項規定「長照特約單位應確保其長照人員之勞動條件符合勞動有關法規。」，違反者依同法第48條之1規定，依違反各該法律規定處罰，經處罰仍未依規定辦理者，得停止派案；情節重大者，並得終止特約。相對人與聲請人所簽定之服務契約第13條第5項第1款規定「有關工資給付、工時、休息、休假、例假日或國定假日等勞動條件，應符合勞動基準法及相關法規規定。」第17條第2項規定「經甲方查獲乙方或乙方所聘用之長照人員有下列情事者，暫停派案3個月，情節重大者，逕予終止契約。……11、違反長照相關法令及居家服務契約規定，情節重大。」第18條第1項規定：「有下列情事之一者，甲方應即終止契約，併於甲方函知1個月內完成轉案。……二、乙方或乙方所聘用之長照人員有前條第2項情事，經甲方暫停派案達2次以上或屬情節重大者。」相對人分別於110年8月23日以高市衛長字第11038689300號函、110年12月29日號函、110年12月30日高市衛長字第11043645501號函及111年6月8日高市衛長字第11135895900號函認定聲請人分別違反勞動基準法、長期照顧服務法及服務契約，並要求應遵守並落實長照相關法令。聲請人違反勞動基準法第22條第2項及第30條第6項規定，經高市勞工局以110年12月24日裁處書處4萬元後，已具違反勞動基準法處罰事跡經相對人依服務契約停派案3個月，復又經高市勞工局認定違反勞動基準法第36條規定，以111年2月16日裁處書處2萬元，均已構成服務契約之停派案事由，對於聲請人多次違反勞動法規及檢視其違法情節，相對人認為情節重大，故與聲請人終止特約，並無不合。
(三)原處分係為維護公共利益，故本件無聲請停止執行之餘地：本件終止特約僅造成聲請人之財產損失，聲請人主張影響服務對象及家屬權益甚鉅，耗費社會資源，反有害於公益，純屬聲請人主觀論斷等語，資為答辯。
四、本院之判斷：
(一)按「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。……（第3項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。……（第5項）停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部份。」行政訴訟法第116條第1項、第3項及第5項分別定有明文。又「原行政處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止。原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」訴願法第93條亦定有明文。故不論依據訴願法第93條第3項或行政訴訟法第116條第3項規定，聲請停止執行，其聲請停止執行之對象均應為行政處分，否則其停止執行之聲請，即不備要件，應予駁回。又所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力之措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為。是當事人對於非行政處分之行政機關函文或契約關係糾紛之爭議事件，殊無適用行政訴訟法第116條第3項規定聲請行政法院裁定停止執行之餘地。
(二)查相對人依長期照顧服務法第32條之1等相關規定，以聲請人為長照特約單位，雙方於110年5月31日簽訂服務契約，性質上屬行政契約，其契約關係之成立，本質上仍屬雙方間意思表示之合致，該服務契約第13條第2項規定：「……二、乙方應辦理下列事項：……（五）依法設置長照人員：……有關工資給付、工時、休息、休假、例假日或國定假日等勞動條件，應符合勞動基準法及相關法規規定。……」第17條第2項規定：「經甲方查獲乙方或乙方所聘用之長照人員有下列情事者，暫停派案3個月，情節重大者，逕予終止契約。……(十一)違反長照相關法令及居家服務契約規定，情節重大。」第18條第1項規定：「有下列情事之一者，甲方應即終止契約，併於甲方函知1個月內完成轉案。……二、乙方或乙方所聘用之長照人員有前條第2項情事，經甲方暫停派案達2次以上或屬情節重大者。」是相對人依據契約內容第18條第1項規定，以111年7月21日函通知聲請人自111年8月31日起終止服務契約，並請聲請人於終止契約日前完成轉案（契約附隨義務），乃為行使契約之權利，其性質係屬終止服務契約之意思表示，並非行政處分，自非得依行政訴訟法第116條第3項裁定停止執行之標的，則聲請人對於上開不得作為聲請停止執行標的之非行政處分，聲請裁定停止執行，即與前述法定聲請停止執行之要件不符，不應准許
五、結論：本件聲請無理由。中 華 民 國 111 年 8 月 31 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 孫 國 禎
法官 曾 宏 揚法官 林 韋 岑以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 111 年 8 月 31 日
書記官 周 良 駿