高雄高等行政法院裁定111年度全字第30號聲 請 人 葉育至即高雄市私立惠安居家長照機構代 理 人 林石猛 律師
張羽誠 律師相 對 人 高雄市政府衛生局代 表 人 黃志中上列當事人間聲請假處分事件，本院裁定如下：
主 文
一、聲請駁回。
二、聲請訴訟費用由聲請人負擔。理 由
一、事實概要：聲請人與相對人於民國（下同）110年5月31日簽訂「高雄市政府衛生局長期照顧十年計畫2.0居家式照顧暨喘息服務契約書」(下稱系爭契約)，契約效期至111年12月31日止。於110年10月至11月間，聲請人經高雄市政府勞工局（下稱勞工局）勞動檢查後，認違反勞動基準法規定而遭裁罰2次。相對人以聲請人於1年內經勞工局裁罰2次，顯未遵循相關勞動法令，審酌其違法情節非屬輕微為由，依長期照顧服務法第48條之1及系爭契約第18條第1項規定，作成111年7月21日高市衛長字第11137272000號函（下稱111年7月21日函）通知聲請人，自111年8月31日起終止特約，並於終止契約日前完成轉案；復於111年8月29日以高市衛長字第11138927900號函同意調整系爭契約終止日期至111年10月31日。另相對人發現聲請人於110年8月至111年7月間有不實申報服務費用之情形，核認違反直轄市、縣（市）政府辦理長期照顧特約及費用支付作業要點（下稱系爭作業要點）第8點第1項第4款及系爭契約第17條第2項第9款規定，且情節非屬輕微，乃以111年9月20日高市衛長字第11139661101號函（下稱111年9月20日函）通知聲請人，自111年10月31日起終止系爭契約、限期完成轉案，及於111年10月20日先行函覆個案轉案名冊，並自111年10月份支付費用審核系統核減追償新臺幣(下同)149,408元之違約金。聲請人對相對人111年7月21日函、111年9月20日函不服，提起行政訴訟，現於本院訴訟繫屬中（本院111年度訴字第396號），並依行政訴訟法第298條第2項規定聲請本件定暫時狀態之處分。
二、聲請人聲請意旨略以：
(一)聲請意旨：
1、聲請人與相對人就系爭契約是否經合法終止之公法上法律關係已發生爭執：
依系爭契約記載「雙方同意依行政程序法及相關法規訂定本契約」，可知系爭契約係屬行政契約。相對人以111年7月21日函、111年9月20日函為終止系爭契約之意思表示，然聲請人認其並非適法、合乎契約之終止意思表示，並提出行政訴訟，顯見雙方對於「屬於行政契約之服務契約是否經合法終止」之公法上法律關係發生爭執，聲請人自得依行政訴訟法第298條第2項規定，聲請定暫時狀態處分。
2、相對人終止系爭契約，對聲請人之財產權與信譽造成難於回復之重大損害，且有急迫情事：
(1)相對人111年9月20日函所載之終止契約日期及轉案期限（即111年10月31日）已屆，顯具急迫情事。聲請人經營長照業務，主要案件來源即為系爭契約之派案，現有行政人員5名(月薪制)，先前暫停派案已導致聲請人營運不穩定、信譽受影響，及多名員工陸續離職，倘終止系爭契約，將使聲請人頓失主要收入來源，且無法支付月薪制員工之薪水，影響員工生計甚鉅。
(2)再者，所謂信譽，乃須長期經營且為極其脆弱者，一旦遭毀即易產生烙印、偏見，並遭致不信任。因此不僅民法第18條、第195條設有保護規範，更於刑法第27章設有妨害名譽及信用罪章，以維護此法益。又商譽係屬人格權，本質上非如財產權受侵害時可以完全藉由金錢賠償加以填補損害。基上，縱使聲請人嗣後獲勝訴判決，亦無法完全回復商譽，而服務對象轉案後，終將因聲請人信譽受損，無意再回到聲請人機構接受服務。是以，縱使得以金錢補償，依社會一般觀念，仍無法填補聲請人所受損害，故聲請人所受之損害確屬難以回復之重大損害，而有定暫時狀態處分之必要。
(3)本件終止契約日期及轉案期限已屆至，顯然具備急迫情事，並將造成聲請人難以回復之重大損害，基於鈞院101年度停字第4號裁定將「急迫性」與「難以回復損害之有無」之兩要件作一體判斷之意旨，自應認為本件具有急迫性。
3、本件確有定暫時狀態防免損害或危險的必要性：
(1)定暫時狀態防免損害或危險的必要性，應綜合相關因素，整體、概括地進行利益衡量。則於是否為定暫時狀態處分之審查上，應亦將公益納入衡量因素。況且，公益與私益並非全然對立之命題，保障私益亦屬維護公益之一部分。
(2)準此，倘匆促終止系爭契約，要求聲請人將服務對象轉案，除會導致聲請人無法經由系爭契約申報相關費用或補助，受有難以回復之損害外，更影響服務對象及家屬權益甚鉅，耗費社會資源，反有害於公益。倘鈞院准予定暫時狀態處分，應有助於服務對象權益之維護，亦即對公益不僅無負面影響，反而有助於公益之維護。故聲請人聲請定暫時狀態處分，既保障聲請人之私益，同時亦為維護公益，符合依法行政原則。從而，本件定暫時狀態處分，確有必要性。
4、況相對人111年7月21日函、111年9月20日函容有諸多違誤，應不生終止系爭契約之效力，聲請人將來行政救濟勝訴之蓋然性甚高，本件確有定暫時狀態處分之必要性：
(1)關於相對人111年7月21日函：相對人僅就勞工局第1次裁處部分有作成暫停派案之處分，惟聲請人從未接獲相對人就勞工局第2次裁處部分作成暫停派案之通知。倘相對人係對於111年7月21日函同時賦予「暫停派案」及「終止契約」之法律效果，除違反系爭契約第18條第1項第2款之文義及誠信原則外，更有違行政行為明確性原則。退步言之，勞工局第2次之勞動檢查事項實已包含第1次，本應一併裁處，亦即就暫停派案之基礎事實而言應認定為1案。相對人漏未調查上述對聲請人有利事項，逕以形式上勞工局曾作成2次裁罰處分，而作成111年7月21日函之終止契約通知，應違反行政程序法第9條及第36條有利不利一律注意之原則。況且，即便聲請人具有暫停派案達2次以上之情形，相對人亦非不得給予輔導及限期改善機會，相對人逕為最嚴厲終止契約之意思表示，應有違行政程序法第7條比例原則、第9條客觀注意義務之要求。又聲請人遭勞工局認定違反勞動基準法予以裁罰後，並無再次違反同一規定之情形，則相對人111年7月21日函適用長期照顧服務法第48條之1終止系爭契約，已違反該條立法理由所指「對於經處罰仍未依規定辦理之長照特約單位，得以情節重大為由終止契約」之意旨，亦非適法。
(2)關於相對人111年9月20日函：相對人認聲請人構成系爭作業要點第8點第1項第4款規定之「虛報、浮報服務費用」情事，無非係以111年9月20日函之附件為據。惟聲請人實均有於附件所載之服務時間進行服務或派人服務，並無虛報之無中生有或浮報之以少報多情事，至多僅有時間誤載之瑕疵，應允許聲請人更正。退步言之，聲請人主觀上並非故意誤載，僅有過失，誤載情形與所佔比例亦非嚴重，違約情節自非重大，故聲請人應不構成系爭作業要點第8點第1項第4款情事。聲請人於111年9月20日函附件所載服務時間，實均有對各個案進行服務或派員服務，並獲本人或代理人簽章確認，應無「反於真實」而言，至多僅有誤載、誤報之瑕疵，難認有系爭契約第17條第2項「對業務、財務不實陳報」情事，自不生適用系爭契約第18條第1項第2款終止契約之問題，故相對人據此所為終止契約意思表示，難認適法。又聲請人既不構成系爭契約第17條第2項第9款情事，亦不符合系爭契約第11條所定違約金要件，附此敘明。
5、綜上，聲請人與相對人對於系爭契約是否經111年7月21日函、111年9月20日函終止發生爭議，且聲請人行政救濟勝訴之蓋然性甚高，灼然至明。又本件確有急迫情事，為免造成聲請人難於回復之重大損害，且定暫時狀態處分非但於公益無重大影響，反係維護公益之必要措施，爰請速予裁准定暫時狀態處分等語。
(二)聲明：系爭契約於行政救濟程序確定前，應依原定契約效期(至111年12月31日止)繼續履行。
三、相對人陳述意見略以：
(一)由長期照顧服務法第8條第2項、第4項、第8條之1第1項、長期照顧服務申請及給付辦法第16條第1項、系爭作業要點第9點等規定可知，衛生福利部為簡化長照補助請領流程及篩選合格機構公費長照服務，係委由與各直轄市、縣（市)政府簽訂長照特約之長照機構，先提供服務對象長照服務，再提供服務憑證向各直轄市、縣（市）政府申請該服務對象經核定之補助費用。如該機構不具長照特約關係，即無資格申領長照補助，該長照機構與服務對象間僅成立一般自費之長照服務契約，則服務對象需自行支付未受政府補助之全額服務費用。因是否得接受長照補助攸關民眾選擇機構之權利，長照機構係以公費長照特約單位或自費長照機構之身分提供服務，將使民眾給付服務費用有明顯差異，自須清楚告知，避免民眾權益受損。故相對人請聲請人須於系爭契約終止前，辦理媒合現有服務對象至其他提供公費長照服務之機構（實務簡稱轉案），以利渠等受公費長照權益不中斷，係屬契約終止應完成之附隨義務。
(二)本件相對人於111年7月21日函，已告知聲請人需依規定將服務對象媒合轉至其他可提供公費服務機構，亦以111年9月20日高市衛長字第11139661100號函、同年10月24日高市衛長字第11140707001號函知聲請人，若未依期限協助轉案，將請照顧專員及個案管理師協助轉介。然截至111年10月24日，相對人皆未收到聲請人提供服務對象轉案名冊。為確保民眾權益，相對人於111年10月24日協請照顧專員及個案管理員逐位詢問服務對象之意願，並協助媒合轉銜至高雄市其他可提供公費長照服務或自費長照之機構；如服務對象選擇繼續使用聲請人之長照服務，相對人亦不會強制轉案，僅告知服務對象於111年11月1日後聲請人將轉為自費居家服務，已非可提供公費之長照特約單位。聲請人原有68位公費服務個案，已經相對人於111年10月31日前通知完畢，或有轉至其他公費長照特約單位，或有決定改為使用聲請人提供之自費長照服務。故本案並無因終止系爭契約附隨之媒合轉介流程，發生長照服務個案重大損害或造成急迫危險情事。
四、本院判斷：㈠行政訴訟法第298條第2項規定：「於爭執之公法上法律關係
，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。」依該規定，定暫時狀態之處分，須聲請人與相對人間因公法上法律關係發生爭執，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險，且有必要，始得為之。且依行政訴訟法第302條準用同法第297條關於準用民事訴訟法第526條第1項之規定，假處分請求及原因，應釋明之。因而依行政訴訟法第298條第2項規定聲請作成定暫時狀態之處分，聲請人對爭執之公法上法律關係及定暫時狀態之必要，應為釋明，否則其聲請即難以准許。前者之釋明，乃使法院對聲請事件的事實為概括審查，並自事實及法律觀點判斷，形成本案訴訟勝訴可能性較高之心證。後者之釋明，在使法院形成如不准許聲請人之聲請，有對聲請人發生重大損害或急迫危險之相當可能性之心證，而認有必要加以防止。倘本案訴訟勝訴可能性較高，且有假處分之原因時，應准假處分之聲請。然聲請人在本案訴訟中不可能勝訴，或勝訴機會渺茫，即應駁回假處分之聲請。又如果個案中，有假處分之原因時，因特別原因，譬如必須經過繁瑣的證據調查程序，始得認定與聲請事件相關之本案訴訟勝訴的可能性時，則准許或不准許定暫時狀態之處分，所可能發生的後果之間的利益衡量，便成為重要的考量因素。而依利益衡量原則，判斷有無定暫時狀態處分之必要，應就聲請人因定暫時狀態處分所獲得之利益或防免之損害、相對人因該暫時狀態處分所受之不利益或損害，以及該暫時狀態處分對公共利益可能發生之危害或損害程度等因素綜合認定之（最高行政法院111年度抗字第109、201號裁定意旨參照）。
㈡依行政程序法第110條第1項、第3項規定，行政處分於生效後
，即產生規制作用，形成一定之法律關係或創設權利或課予義務，且其效力之發生並非以行政處分發生確定形式確定力為要件。亦即行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。處分機關以外的其他行政機關據以承認，並充作其自身管轄事務之決定的基礎，即具有合法性的外觀。本件聲請人與相對人簽訂系爭契約後，經相對人終止契約，屬於行政契約之公法上法律關係發生爭執，固無疑義(本院111年度停字第9號、最高行政法院111年度抗字第271號裁定參照)。聲請人前經勞工局裁罰2次，有卷附110年12月24日高市勞條字第11040345600號、111年2月16日高市勞條字第11130605400號裁處書可憑，相對人依長期照顧服務法第48條之1及系爭契約第18條第1項規定，審酌聲請人顯未遵循相關勞動法令，其違法情節非屬輕微為由，終止系爭契約；因聲請人並未提出任何證據以釋明上開罰鍰處分有何具無效事由而當然無效，亦未釋明該罰鍰處分規制效力已不存在（罰鍰處分未經撤銷），相對人以111年7月21日函終止系爭契約，外觀上仍符合長期照顧服務法第48條之1及系爭契約第18條第1項規定，聲請人就本案勝訴的可能性已不能為釋明，無法使法院對其聲請事件的事實為概括審查，因此自事實及法律觀點判斷，自無法形成聲請人之本案訴訟勝訴可能性較高之心證。至於系爭契約第18條第1項第2款規定之暫停派案達2次以上，是否得以111年7月21日函本身同時作為第2次暫停派案之依據，或勞工局第2次裁罰是否與第１次裁罰併為1案，則屬於本案審理時契約條款解釋之實體問題；111年9月20日函所認定是否僅有誤載、誤報之瑕疵，而不構成系爭契約第17條第2項「對業務、財務不實陳報」情事，以上均要經詳細調查始能認定，於暫時權利保護程序中尚看不出聲請人就本案勝訴的可能性已為釋明。
㈢審酌聲請人有無行政訴訟法第298條第2項所稱之「防止發生
重大之損害」、「有必要定暫時狀態」，應以系爭契約終止對聲請人是否會造成重大損害為斷。所謂「重大之損害」，應依利益衡量原則，就聲請人因該假處分所獲得之利益或防免之損害，是否逾相對人因該假處分所受之不利益或損害，以及該假處分對公共利益之維護，再斟酌社會經濟等其他主、客觀因素，綜合判斷之；而所稱「急迫之危險」係指危險刻不容緩，無法循行政爭訟程序處理者而言，在一般社會通念上，並非不能以金錢賠償或回復，即難謂有急迫危險或重大損害情事，而有必要聲請為定暫時狀態之處分。聲請人主張未定暫時狀態處分，將造成財產權與信譽、服務對象權益難於回復之重大損害，且有急迫情事云云，然聲請人因相對人終止系爭契約，所產生之法律效果，僅係排除聲請人適用前揭長期照顧十年計畫2.0，或將影響聲請人於長照市場之競爭性，但並非撤銷聲請人從事長照業務之設立資格，亦未有限制聲請人繼續從事長照業務之效果，聲請人仍得本其長照服務繼續營業，尚難認聲請人僅賴系爭契約案源始能維持營運，不能認為聲請人已釋明其有重大損害或急迫之危險。信譽部分亦屬顯然未能釋明。又服務對象之權益非屬聲請人之損害，聲請人據此主張對其造成重大損害，已非可採。況本件終止系爭契約後，依相對人所述已協助媒合轉銜至高雄市其他可提供公費長照服務或自費長照之機構，並無危及服務對象繼續受有長期照顧之公益性。反而如准聲請人本件定暫時狀態處分，將造成相對人難以確保履行系爭契約之服務品質及保障長照人員一定的勞動條件，致未能精進長期照顧之品質，相對人將難以執法，亦與公益有重大違反。
㈣綜上，依聲請人之釋明，無法形成聲請人之本案訴訟勝訴可
能性較高之心證，且聲請人亦未能釋明本件有何欲防止之重大損害，或有何欲避免之急迫危險，而有定暫時狀態之必要。本院審酌聲請人因未准定暫時狀態處分，若本案行政訴訟勝訴所生損害與相對人因定暫時狀態之假處分所受公益損害，綜合衡量比較，本件尚無准予定暫時狀態處分之必要。其聲請定暫時狀態之處分，核與行政訴訟法第298條第2項所定要件不符，應予裁定駁回。至聲請人其餘主張及陳述，核予本件裁定之結果不生影響，爰不逐一論列。
五、結論：聲請無理由。中 華 民 國 111 年 11 月 30 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 林 彥 君
法官 黃 堯 讚法官 黃 奕 超以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 111 年 11 月 30 日
書記官 楊 曜 嘉