高雄高等行政法院判決高等行政訴訟庭第三庭111年度訴更一字第27號民國113年8月1日辯論終結原 告 呂宜峰訴訟代理人 張羽誠 律師
林司涵 律師鄭文龍 律師被 告 臺南市政府代 表 人 黃偉哲訴訟代理人 許雅芬 律師
蔡宜君 律師王文廷 律師上列當事人間建築執照事件，原告提起行政訴訟，經本院中華民國109年9月22日107年度訴字第329號判決駁回，原告不服提起上訴，經最高行政法院109年度上字第1121號判決廢棄發回更審，本院更為判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面原告於原判決訴之聲明為「1.先位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。2.備位聲明：確認原處分所形成之公法上法律關係不成立。」嗣於本件審理中，復為訴之追加及變更，最後於民國112年8月29日準備程序時，變更訴之聲明為「1.先位聲明：訴願決定、原處分(關於廢止如附表所示編號㈠㈡㈣㈥㈦㈧之建築執照【下稱建照】及使用執照【下稱使照】部分)均撤銷。2.備位聲明：確認原處分(關於廢止如附表所示編號㈠㈡㈣㈥㈦㈧之建照及使照部分)違法。」(本院卷1第499-500頁)經被告對先位聲明無異議而為本案之言詞辯論(被告不同意變更備位聲明)，經核無礙於被告訴訟防禦之行使及訴訟終結，且符合行政訴訟法第111條第1、2項規定，應予准許。至備位聲明部分，由本院另以裁定駁回。
貳、實體方面
一、爭訟概要：㈠訴外人林○○前向改制前臺南縣政府(99年12月25日臺南縣市合
併改制為臺南市政府，下均稱被告)申請○○縣○○鎮○○○段(下稱頂山腳段)1596、1608、1612、1613、1614、1615、1616、1617、1622、1625、1626、1628地號及關廟鄉埤子頭段(下稱埤子頭段)759-2、762、764-2、765、766-1、767、772、773、773-6地號等計21筆土地(下就個別土地僅稱地號，並合稱系爭21筆土地)之畜牧設施容許使用，用以飼養蛋雞，經被告92年5月21日府農畜字第0000000000號函(下稱系爭容許使用函)核發容許使用同意文件；另於94年6月間經被告核發大山雞場畜牧場(下稱大山畜牧場)之畜牧場登記證書(農畜牧登字第118911號，下稱登記證，負責人林○○，主要管理人員許○○)，登記場址為1596、1612、1615、1616、1617、1625、1628及762、765、766-1、772地號等11筆土地，於同年8月經申請變更主要管理人員(核准變更為訴外人陳○○)而取得畜牧場登記證書(農畜牧登字第218911號)。又於91年至93年間(詳如附表所示日期)陸續取得同附表所示之建照及使照。
㈡原告分別於103年7月15日及106年6月23日經由法院拍賣程序
取得系爭21筆土地其中11筆土地(即1608、1612、1613、161
4、1615、1616、1617、1622、1625、1626、1628地號)及頂山腳段1637-1、1637-2、1637-3等3筆土地；並取得頂山腳段652、665、668、675、693、694、695、697、698、699、
700、702、703等13筆建號建物(其中包含附表編號㈡、㈥、㈦、㈧所示建物)及頂山腳段664、696、701、704等4筆建號建物(其中包含附表編號㈠㈣所示建物)。至系爭容許使用函範圍即系爭21筆土地之其他10筆土地(即1596、759-2、762、764-2、765、766-1、767、772、773、773-6地號)及埤子頭段7
69、773-22、頂山腳段1597地號等3筆土地，以及其上11筆建物(其中包含附表編號㈢㈤所示建物)則由訴外人張○○、蘇○○、陳○○等3人(下稱張○○等人)共同於103年7月15日經法院拍賣取得。
㈢嗣因張○○等人於106年8月25日向被告提出農業用地作農業設
施容許使用之變更申請書(下稱變更申請書)，申請就其取得之上開10筆土地變更原容許使用及解除使照基地管制並辦理註記登記塗銷事宜，被告乃以106年9月15日府農畜字第0000000000號函(下稱106年9月15日函)廢止系爭容許使用函及登記證號；嗣於106年11月1日以府農畜字第0000000000號函(下稱106年11月1日函)更正誤植之登記證字號。原告以其為被告106年9月15日函之利害關係人，對該函提起訴願，遭決定不受理，乃提起行政訴訟，前經本院另案以107年度訴字第220號判決駁回其訴(原告不服，提起上訴，經最高行政法院109年度上字第649號判決廢棄原判決，發回本院)。嗣經本院以111年度訴更一字第26號判決駁回其訴。
㈣被告以106年9月15日函廢止系爭容許使用函後，繼以系爭容
許使用函既經廢止，則其核發附表所示之建照及使照之基礎事實變更，如不廢止將危害公益為由，乃依行政程序法第123條第4款規定，以106年10月19日府工管二字第0000000000號函(下稱原處分)廢止附表所示之建照及使照(下稱系爭執照)，並自發文日生效。原告不服，循序提起行政訴訟，前經本院107年度訴字第329號判決(下稱原判決)駁回後，原告不服，提起上訴，經最高行政法院109年度上字第1121號判決：「原判決關於駁回上訴人請求撤銷被上訴人廢止原判決附表編號 ㈠㈡㈣㈥㈦㈧所示建造執照及使照部分之原處分及訴願決定暨該部分訴訟費用均廢棄，發回高雄高等行政法院。其餘上訴駁回。」將原判決廢棄，發回本院更為審理。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰
1.被告106年9月15日函違反正當行政程序、明確性原則、行政自我拘束原則及信賴保護原則：
⑴被告106年9月15日函之送達證書係偽造，故屬尚未生效之行
政處分。大山畜牧場現使用之門牌號碼為「○○市○○區頂山腳53-250號」，而林○○之戶籍地址「○○市○○區○○里0鄰○○○街00巷00號」所在的建物業於104年4月2日因拍定移轉所有權予他人，則仍對之以郵務寄存送達即非合法。又被告106年11月1日函之送達證書上「陳○○」之印文應係偽造，其並非得代林○○收受送達之合法對象。
⑵被告迄至108年5月23日始稱有不屬核定內容之建物，為事後
追補之裁量理由，屬無法補正之瑕疵。且該等建物於林○○取得登記證之際或原告接手大山畜牧場時即已存在，亦非得執為原告或林○○之違法事實。
2.被告106年9月15日函有前揭違法，則被告以該函為基礎作成原處分，依違法性承繼之法理，亦屬違法。
3.原處分違反平等原則、有利不利一體注意原則，並有裁量怠惰之違法：
⑴原告因信賴系爭容許使用同意、畜牧場登記而買受並經營養
雞場，且並無信賴不值得保護之情事，縱認被告106年9月15日函、原處分為合法，因被告廢止之依據係行政程序法第123條第4款，自應依同法第126條規定，對原告因信賴該處分致遭受財產上之損失給予合理補償。
⑵縱認系爭21筆土地上有未依計畫內容使用之情事，被告應受
限期改善之行政慣例拘束，惟被告未先命補正或通知原告限期改善，逕作成廢止大山畜牧場之容許使用同意、畜牧場登記及建照等，違反行政自我拘束原則、平等原則。
⑶被告指為違規事由，僅佔養雞場極小比例之土地，被告率斷
作成被告106年9月15日函、原處分，顯未考量比例原則。證人周○○自承須於取得大山畜牧場相關土地之所有權程序完成後，始得申請變更畜牧場之負責人，於106年9月11日即告知原告應儘速辦理變更，基於誠信原則與禁反言原則，被告不得於原告仍在處理大山畜牧場相關不動產所有權移轉及稅務問題之際，即作成被告106年9月15日函。
4.原處分僅空言不廢止該建照、使照對公益將有危害，有理由不備之嫌。
㈡聲明︰
1.先位聲明：訴願決定、原處分(關於廢止如附表所示編號㈠㈡㈣㈥㈦㈧之建照及使照部分)均撤銷。
2.備位聲明：確認原處分(關於廢止如附表所示編號㈠㈡㈣㈥㈦㈧之建照及使照部分)違法。(此部分由本院另以裁定駁回)。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰
1.依農業發展條例(下稱農發條例)第8條之1第2項、申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法(下稱容許使用辦法)第33條規定，農業用地本當從事農業生產，以農作生產及相關經營為限，被告106年9月15日函亦載明「惟部分用地現作為停車場，未依計畫內容使用，本府依法廢止上開許可」，是原告未依原核准之計畫內容使用，不符農地農用原意，亦影響農業生產，對公益有所危害。依前開辦法取得農業用地作畜牧設施容許使用同意書者，倘因未依計畫內容使用，經原核定機關廢止其農業設施容許使用之許可後，則原據以申請建照之理由即失所附麗。原處分係依被告106年9月15日函廢止系爭容許使用函辦理，當授予利益之合法行政處分符合行政程序法第123條第4款時，被告得依職權為全部或一部之廢止，其根據事實已十分明確，故被告依行政程序法第103條規定不給予陳述意見之機會，並依據106年9月15日函廢止系爭執照，於法有據。
2.原告並非原處分之受送達人，對於被告就原處分之送達方式，應無法律上之地位得主張不合法。
3.本件係因可歸責於受處分人之事由而廢止，並無行政程序法第126條規定之適用。因原處分所載使照核發時所憑之容許使用同意及畜牧登記，既經原核發機關臺南市政府農業局廢止，原處分所憑之合法要件已失所附麗；且違法之農業設施除影響農地使用外，亦有公安、消防、廢氣排放等公害疑慮，對於公共安全之影響甚鉅。是以，原處分廢止使照之原因，既可歸責於受處分人，廢止之原因亦為受處分人所明知，其應無所謂信賴利益之存在。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰㈠原告就原處分是否為法律上利害關係人？㈡被告依行政程序法第123條第4款規定以原處分就如附表所示
系爭執照，廢止與原告具有利害關係之部分建照及使照，是否適法？
五、本院之判斷︰㈠本件爭訟概要欄所載事實，業經兩造陳明在卷，並有系爭容
許使用函(原審卷1第165-167頁)、106年9月15日函(原審卷1第83-85頁)、大山畜牧場登記證(原審卷3第90頁、原審卷2第135頁)、被告106年11月1日函(原審卷1第377頁)、不動產權利移轉證明書(原審卷2第543-547、549-551頁)、原告之土地登記謄本(原審卷1第283-296、305-309頁、原審卷3第225頁、原審卷4第287、299頁)、張○○等人之土地登記謄本(原審卷4第117-142頁)、系爭建照(原審卷4第327-374頁)、系爭使照(原審卷1第137-146頁)、原處分(原審卷1第147-152頁)等附卷可稽，自堪認定。
㈡應適用之法令：行政程序法第123條：「授予利益之合法行政
處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」㈢原告基於其拍定取得如附表編號㈠㈡㈣㈥㈦㈧所示建物所有權而就原處分相關部分為法律上利害關係人：
1.按行政訴訟法第4條第1項所謂之權利或法律上利益，係指權利主體所感受各式各樣主觀利益中以法規範之力量來加以保障或提供實現手段（權利）的特定範圍利益；而所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之。
2.查原告並非原處分之相對人，此觀原處分（原審卷1第147-152頁）即明。惟原告分別於103年7月15日及106年6月23日經由法院強制執行程序拍定取得原處分所廢止系爭建照、使照中如附表編號㈠㈡㈣㈥㈦㈧所示建物所有權等情，有臺灣臺南地方法院不動產權利移轉證明書（原審卷2第543-547、549-551頁）、前揭建物登記謄本（原審卷1第297-301頁、本院卷5第35頁）在卷可稽，堪認原告於原處分作成時確為如附表編號㈠㈡㈣㈥㈦㈧所示建物之所有權人，而原處分廢止其所有上開建物之建照及使照，勢將限制其建物所有權之行使方式及範圍，依上開說明，在上開範圍內其就原處分自具有法律上之利害關係。是被告抗辯原告並非原處分之相對人，其就原處分應無法律上之地位得主張不合法云云，委無足採。
㈣被告依行政程序法第123條第4款規定以原處分廢止如附表編號㈠、㈡、㈣、㈥、㈦、㈧所示建照及使照，應屬適法：
1.按行政程序法第123條規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」準此，合法授益處分之廢止，具有行政程序法第123條所定情形之一者，即得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止。其中第4款之事實狀況變更，係指「行政處分所依據之事實事後發生變更」，而此所稱之「事實」，指對於行政處分之作成具有法律上或裁量上意義之任何事實。該事實之事後變更可能出自相對人之行為，亦可能出自相對人不能控制之外在因素。一般而言，在事實狀況變更後，不得作成該行政處分或作成該行政處分將有裁量瑕疵時，即為有害公益。
2.查林○○於91年11月提出非都市土地農業用地作畜牧設施容許使用申請書，申請於系爭21筆土地作「畜牧場」之容許使用，嗣經被告以系爭容許使用函核發容許使用同意，並於該函文內載明：「㈤本容許使用不得憑以辦理變更編定及地目，亦不得擅自變更本容許使用事項以外之用途及擴大面積，另不作本容許使用時應恢復原來使用。」「㈧申請作畜牧設施容許使用經核准後，如申請人未能依核准內容使用時，應敘明理由，於核准後3個月內向原核准機關（單位）報准變更（包括變更項目、設施之形式、材質及面積等）；申請人使用內容與核准內容不符合者，原核准機關則撤銷其容許使用，並副知相關機關（單位）依相關規定處理。」等情，此觀系爭容許使用函（原審卷1第165-167頁）即明，堪認被告核發容許使用同意之同時，為達農地使用管制之目的，不但以附款方式課加處分相對人應依核定畜牧設施內容使用，不得擅自變更該容許使用事項以外之用途及擴大面積的行為義務，更明確保留在「申請人使用內容與核准內容不符合」時，行政機關得廢止原授益處分之權限，故該系爭容許使用函性質上核屬附負擔之授益處分且亦已表明保留廢止權之意旨。是原告主張系爭容許使用函同意畜牧設施容許使用並非附負擔之行政處分，而係單純授益處分云云，顯與客觀事實相違，並不可採。
3.林○○於92年5月21日取得系爭容許使用函，被告同意申請使用地點為系爭頂山腳段1596、1608、1612、1613、1614、16
15、1616、1617、1622、1625、1626、1628、埤子頭段759-
2、762、764-2、765、766-1、767、772、773、773-6地號等計21筆土地；另於94年間以其中頂山腳段1596、1612、16
15、1616、1617、1625、1628、埤子頭段762、765、766-1、772地號等11筆土地取得大山畜牧場登記證書。而原告於103年、106年間分別經由法院強制執行程序取得其中11筆土地（頂山腳段1608、1612、1613、1614、1615、1616、1617、1622、1625、1626、1628地號）；該11筆土地之中僅6筆土地（頂山腳段1612、1615、1616、1617、1625、1628地號）屬畜牧場登記證之範圍；至系爭21筆土地之其他10筆土地（即頂山腳段1596、埤子頭段764-2、765、762、766-1、759-2、767、772、773、773-6地號）則另由張○○等人取得所有權等情，業如上述。惟林○○取得系爭容許使用函所同意之面積共計98,394平方公尺；原告取得系爭容許使用21筆土地中之前揭11筆土地面積則僅共計46,640平方公尺等情，此由系爭容許使用函（原審卷1第165頁）及原告之土地登記謄本（原審卷1第283-296、305-310頁、原審卷4第287、299頁）對照即明，足見原告取得前揭土地之總面積僅約佔原有容許使用土地範圍總面積47.4%。而系爭容許使用函核發前揭容許使用同意既係行政機關依畜牧法及非都市土地使用管制規則之規定，就系爭21筆土地為整體範圍所為之許可，原告雖取得系爭21筆土地中之11筆土地，然因其餘10筆土地則已為張○○等人取得，且張○○等人已另案就系爭容許使用函向被告提出變更系爭容許使用之申請（原審卷4第111-114頁），堪認原告顯然已無從再依系爭容許使用函所核定之範圍為繼續使用甚明。
4.按「農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬1層樓之建築者，免申請建築執照。
本條例中華民國92年1月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。」92年2月7日修正增訂農發條例第8條之1第2項定有明文。次按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照○○市○○○區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「本規則依區域計畫法第15條第1項訂定之。」「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。……（第3項）各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」及「使用地類別……
五、農牧用地……容許使用項目：……畜牧設施……附帶條件：本款各目依建築法規規定應申請建築執照者應先向農業機關申請同意使用。」此觀區域計畫法第15條第1項、92年3月26日修正之非都市土地使用管制規則第1條、第6條第1項、第3項及附表一即明。查如附表編號㈠、㈡、㈣、㈥、㈦、㈧所示建照及使照所載之建物及其建築基地均位在系爭容許使用函所同意之土地範圍內，且其用途均為飼養蛋雞之相關畜牧設施等情，此由系爭容許使用函（原審卷1第165頁）及附表編號㈠、㈡、㈣、㈥、㈦、㈧所示建照及使照對照即明，足見林○○申請取得前揭容許使用同意當時即已將如附表編號㈠、㈡、㈣、㈥、㈦、㈧所示建物及其用途均納為其申請該使用計畫之內容，被告亦據林○○該整體使用計畫而為前揭容許使用同意之核發無疑。
且依前揭關於農業土地使用管制之相關規定，如附表編號㈠、㈡、㈣、㈥、㈦、㈧所示建照及使照之合法性均以農業機關所核發之農業設施容許使用為前提，故倘與各該畜牧設施之建照及使照相關之農業機關所核發之農業設施容許使用已經廢止，則各該畜牧設施之建照及使照的合法性前提即亦將隨之喪失。準此，林○○就系爭21筆土地所取得之系爭容許使用函，事後既已因被告之廢止而失其效力，且經本院111年度訴更一字第26號判決確認其廢止處分係屬合法，則如附表編號
㈠、㈡、㈣、㈥、㈦、㈧所示建照及使照之合法性前提即應隨之喪失，自已該當於行政程序法第123條第4款所定「行政處分所依據之事實事後發生變更」之情形。而前揭農業用地之使用管制規定，無非係欲藉由農業機關及建築管理機關各自本於其所掌職權範圍對於農業用地之使用方式及範圍進行審查，並以核發許可及執照之方式加以控管，落實農發條例及相關建築管理法規之立法意旨，故該制度之建立及維護具有相當之公益性。從而，如附表編號㈠、㈡、㈣、㈥、㈦、㈧所示建照及使照之合法性前提既已因被告廢止該容許使用同意而隨之喪失，倘不廢止各該建照及使照，促使所有權人重新申請相關執照，得使主管機關根據最新之事實狀態重新予以審查准駁，而任由各該建物脫離農業土地使用管制之整體控管機制，勢將對前揭制度建立所維繫之公共利益有所危害，故亦該當於行政程序法第123條第4款所定「不廢止該處分對公益將有危害」之情形。故被告抗辯：因原處分所載各該執照所憑之容許使用同意既經廢止，其合法要件已失所附麗，其得依行政程序法第123條第4款廢止等情，即非無據，應屬可採。
5.原告雖主張：被告106年9月15日函之作成事前未經原告陳述意見，且未合法送達林○○，違反正當行政程序，自屬違法云云。惟查，被告係於106年9月19日將106年9月15日函送達於臺南市新化區山腳里頂山腳53號，惟查無此人，有送達證書(本院107年度訴字第220號卷2第187頁)可考，復於106年9月28日將被告106年9月15日函寄存送達臺南市歸仁區大廟里9鄰大廟一街29巷18號，有送達證書(同上卷1第175頁)可佐，惟林○○業於105年5月2日遷戶籍至臺南市永康區永大路3段555巷5弄25號，有戶籍資料(同上卷5第49頁)附卷可憑，且該寄存文件林○○並未實際領取，亦有臺南市警察局歸仁分局112年6月24日南市警歸偵字第1120375489號函(本院111年度訴更一字第26號卷1第543頁)可徵，足證上開寄存送達並未合法。惟被告於112年8月23日向林○○最新戶籍送達，林○○業已收受被告106年9月15日函，有送達證書(同上卷2第75、77頁)在卷可稽，且林○○到庭證述：「這是112年8月23日下午我親簽，並且有收到。」等語明確(本院卷1第509頁)，核該次送達自屬合法。次按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會︰……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」此觀行政程序法第102條、第103條第5款規定甚明。查原告取得土地之總面積僅約佔系爭容許使用土地範圍總面積47.4%，其餘10筆土地則已為張○○等人取得，且張○○等人已另案就系爭容許使用函向被告提出變更使用之申請（原審卷4第111-114頁），無論是林○○或原告均顯已無從再依原來容許使用同意所核定之範圍就系爭21筆土地全部依使用計畫為繼續使用，業如前述，堪認被告依行政程序法第123條第2款、第3款規定作成106年9月15日函廢止系爭容許使用函，其所根據之事實在客觀上已明白足以確認，依前揭行政程序法第103條第5款之規定，被告縱未在106年9月15日函作成前給予處分相對人或利害關係人陳述意見之機會，仍難認106年9月15日函已構成應予撤銷之違法。是原告前開主張，洵不足採。次查，被告於112年8月29日業將原處分交付予林○○，有本院112年8月29日準備程序筆錄(本院卷1第510頁)可稽，核該次送達亦屬合法。次按行政程序法第114條第1項第2款、第3款、第2項前段規定：「（第1項）違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……二、必須記明之理由已於事後記明者。三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。……（第2項）前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之……。」賦予有程序瑕疵之行政處分，在訴願程序終結前，得有補正其瑕疵之機會。蓋程序或方式要求通常之旨，在促進行政實體決定之正確性，原處分機關於訴願程序終結前，業將其理由補充予當事人知悉；而當事人依原處分之理由，在訴願程序終結前，已有向原處分機關陳明其事實或法律上意見之機會，使原處分機關得依當事人陳明之意見，如同行政處分作成前所踐行相關行政程序般，重新審查原處分合法妥當性，俾以決定是否撤銷或變更原處分者，即可認原處分之程序瑕疵已經此補正，排除前因程序瑕疵所致之形式違法性，以促進行政效率。故訴願人依訴願法第56條規定，對於原處分所依據事實或法律上原因，於訴願書中載明其相對應不服之事實或法律上理由，由原處分機關依訴願法第58條第2項規定，如上述補正之要求，重新審查原處分之合法妥當性後，仍不依訴願人之請求撤銷或變更原處分並提出訴願答辯者，即應認原處分前未予當事人陳述意見機會之瑕疵已經補正，訴願管轄機關或行政法院均不得再以原處分曾有程序瑕疵而違法為由，撤銷或變更原處分。經查，原告在訴願程序終結前，已向被告陳明其事實或法律上意見，有原告之訴願書及訴願補充理由狀(原審卷1第247-257、265-268頁)，而被告重新審查原處分之合法妥當性後，仍不依原告之請求撤銷或變更原處分並提出訴願答辯(訴願卷第29-31、124-129頁)，揆諸前揭法條說明，即應認原處分前未予當事人陳述意見機會之瑕疵已經補正，是原告前開主張均不足採。
6.原告另主張：被告怠於輔導其合法化而未選擇對原告侵害最小之方式，又完全看不出被告裁量之理由，其顯有裁量怠惰之違法，且涉及當事人權益重大的處分，未依被告處理相類事件之慣例先通知改正，即率為廢止，被告106年9月15日函違反比例原則及行政自我拘束原則；又系爭容許使用函遭被告106年9月15日函廢止後，連帶使畜牧場登記證被註銷，進一步因原處分導致建物之使照及建照皆面臨廢止進而被拆除之風險；被告106年9月15日函、原處分作成同時未予合理補償，違反行政程序法第126條第1項應予撤銷云云。然：⑴按行政行為採取之方法應有助目的之達成，有多種同樣達成
目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者，採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，行政程序法第7條定有明文。此即比例原則所派生之適當性原則、必要性原則及相當性原則在實定法上之具體規定；其中適當性原則係指行政行為所採取之方法應有助於目的之達成。次按行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷，此觀行政訴訟法第201條即明。蓋由於國家行政事務日趨複雜且涉專業，為使行政機關能有效率處理行政事務，並尊重行政機關之專業，對於行政機關裁量權之行使，司法機關原則上僅就裁量事項之行政處分作合法性審查。苟行政機關作成此裁量處分時所為之裁量權行使，未違反法令或濫用權限，亦非行政法院所得審究。再按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第6條、第8條分別定有明文。又合法行政處分之作成，除應遵守法律之明文規定外，尚應慮及公法上一般法律原則之適用。行政機關作成行政處分時，對於相同或具同一性之事件，為保障人民之正當合理之信賴，並維持法秩序之安定，應受合法行政先例或行政慣例之拘束，如無實質正當理由，即應為相同之處理，以避免人民遭受不能預見之損害，此即所謂行政自我拘束原則。準此，在具體個案中如具備實質正當理由，行政機關作成行政處分時即非不得作成不同之處理。
⑵查原告取得系爭21筆土地中之前揭11筆土地面積共計46,640
平方公尺，僅約佔系爭21筆土地範圍總面積47.4%，其顯然已無從再依系爭容許使用函所核定之範圍就為繼續使用等情，業如上述。足見其客觀上根本無從再依原有使用計畫範圍而為原有使用之改正可能；故被告除將系爭容許使用函加以廢止，其作成該行政處分確有其客觀事實狀態為據，客觀上亦實無其他方法得以達成其應依原核准之使用計畫管制系爭21筆土地使用之目的。況原告亦自承其已實際經營大山畜牧場將近10年，實難認其無充分之時間足以清查並依法辦理相關容許使用同意之變更程序或主動尋求相關主管機關輔導合法化，以降低其無法依原核定計畫使用而有隨時遭認定違法使用並廢止許可之風險。且被告106年9月15日函僅係廢止林○○原本取得之容許使用同意文件，原處分亦僅係廢止在該容許使用同意範圍內之相關建照及使照而已，均僅屬就相關土地、建物使用管制之書面作業階段，尚未直接涉及實際上執行拆除相關農業畜牧設施之行政行為，蓋使照、建照之合法性係以農業（畜牧）設施容許使用同意書為前提，當農業設施容許使用同意遭廢止時，相關使照必須待原告依其取得之建物及其基地的面積範圍擬具使用計畫重新申請農業設施容許使用以後，並經由建築管理層面重新檢討相關建物面積及設施以後始能重新核發新的使照。而原告就其已取得所有權之土地及建物範圍已依現行法令重新申請而以自己名義取得新的容許使用同意或使照，並取得畜牧場登記證書，有111年11月2日福安牧場新化場畜牧場登記證書(本院卷1第403頁)可佐。依上開說明，即難認被告廢止系爭容許使用函有何違反法令或濫用權限，亦難認有何違反比例原則、行政自我拘束原則或有裁量瑕疵可言。從而，被告據此行政處分所依據之事實事後發生變更，進而廢止如附表編號㈠㈡㈣㈥㈦㈧所示建照及使照，亦難認有何違法。
⑶行政程序法第126條規定：「（第1項）原處分機關依第123條
第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。（第2項）第120條第2項、第3項及第121條第2項之規定，於前項補償準用之。」足見行政程序法第126條第1項係針對授予利益之合法行政處分經行政機關廢止後，如受益人因而遭受財產上之損失且有信賴保護原則之適用，行政機關應給予合理補償所為之規定。而被告106年9月15日函僅係廢止訴外人林○○原本取得之容許使用同意文件，原處分亦僅係廢止在該容許使用同意範圍內之相關建照及使照，均僅屬就相關土地、建物使用管制之書面作業階段，尚未直接涉及實際上執行拆除相關農業畜牧設施之行政行為，實難認為原告已因信賴遭廢止之處分致受有財產上損失。且被告106年9月15日函廢止系爭容許使用函，並非依據行政程序法第123條第4款、第5款之規定，自無同法第126條規定之適用。此外，原告就如附表編號㈠㈡㈣㈥㈦㈧所示建照及使照之法律上地位均係繼受林○○而來，其自無由取得優於林○○之地位，被告106年9月15日函除係因可歸責於林○○之事由以外，亦係因原告在經由法院強制執行程序中未能取得全部範圍之土地及建物以維持原來容許使用同意之使用計畫，此為原告於取得如附表編號㈠㈡㈣㈥㈦㈧所示建物時所已得預見，其自無信賴應受保護之情事，從而，不生行政程序法第126條第1項應給予原告補償之問題。
故原告此部分主張，亦無可採。
7.原告復主張：被告在訴願程序終結前，從未提出系爭容許使用函書為附負擔之行政處分，且有保留廢止權之意旨，其乃臨訟所為，已屬無法補正之瑕疵，其抗辯得隨時作成廢止系爭同意書、登記證等處分，亦違反行政程序法第124條關於2年除斥期間之規定云云。惟：
⑴被告核發系爭容許使用函當時，已於該函文內載明：「㈤本容
許使用不得憑以辦理變更編定及地目，亦不得擅自變更本容許使用事項以外之用途及擴大面積，另不作本容許使用時應恢復原來使用。」「㈧申請作畜牧設施容許使用經核准後，如申請人未能依核准內容使用時，應敘明理由，於核准後3個月內向原核准機關（單位）報准變更（包括變更項目、設施之形式、材質及面積等）；申請人使用內容與核准內容不符合者，原核准機關則撤銷其容許使用，並副知相關機關（單位）依相關規定處理。」等關於該授益處分之負擔及保留廢止權之意旨，業如上述，此為106年9月15日函作成時即已存在之客觀事實，縱被告於訴訟上就上開函文記載內容在法規範上之性質加以說明，僅屬其訴訟上之防禦方法，並未變更該處分之內容及其同一性，更難認為將因此訴訟上之抗辯而構成行政處分之瑕疵。
⑵按授益處分之廢止受有法定事由及除斥期間之限制，其中除
斥期間制度本以保障處分相對人，避免其法律地位長期處於不安狀態。行政程序法第124條所定授益處分廢止權之2年除斥期間規定係以發生廢止原因發生後起算，依其文義，自應認為以廢止原因之事實狀態發生直至終結後始起算2年除斥期間。蓋廢止原因之事實狀態若具有延續性，將使除斥期間制度所欲維繫授益處分所形成之既有法律狀態，與廢止授益處分所欲達成之公益目的長期處於相悖之狀態，自非除斥期間制度之本旨。查被告先前據以廢止系爭容許使用函之原因事實迄原處分作成時仍處於持續發生之狀態且均未曾終結，且被告係因張○○等人於106年8月25日提出農業用地作農業設施容許使用之變更申請書申請就其等取得之前揭10筆土地申請變更原容許使用，始得以確知原告已無從再依原來容許使用同意所核定之範圍就系爭21筆土地全部依林○○之原使用計畫為繼續使用，即於106年9月15日作成該廢止處分，依上開說明，被告廢止系爭容許使用函，繼而廢止前揭建照、使照，均難認已逾行政程序法第124條所定之2年除斥期間。故原告此部分主張，並不可採。
8.原告又主張：原告經營、管理該養雞場迄今近10年，持續投入高額之成本與費用，亦無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情事，原告合法持有系爭容許使用函、登記證及建照之信賴利益應予保護，被告106年9月15日函逕予廢止系爭容許使用函、登記證，原處分廢止系爭執照顯然違反信賴保護原則云云。惟：
⑴按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正
當合理之信賴。」行政程序法第8條定有明文。該條前段所規定之「誠實信用原則」係指行政行為應遵循誠實信用原則而為，不應出爾反爾使人民無所適從而言。該條後段所規定「信賴保護原則」，則係指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，嗣後法規或行政處分發生變動，不得使其遭受不能預見之損害。故倘非基於法規或行政處分之變動，則尚無信賴基礎，自不生主張信賴保護原則問題。
⑵查農發條例於92年2月7日即已增訂第8條之1有關農業用地上
興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建照之規定，且授權中央主管機關會商有關機關訂定農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，堪認農業設施容許使用之管制機制已行之有年，此管制架構迄無變動；且被告以系爭容許使用函依畜牧法及非都市土地使用管制規則等相關法令核發容許使用函當時，亦已載明關於該授益處分之負擔及保留廢止權之意旨，業如上述。從而，上開應遵從農業設施容許使用之管制機制的要求及違反管制將遭廢止容許使用同意文件等節均非林○○及原告所不能預見。原告如欲承接林○○所經營之大山畜牧場而繼續投入鉅額資金擴大經營該畜牧場，對於相關土地及建物所受之規制及相關管制規範自應善加查證且確實遵循，原告未在投入鉅額資金擴大經營前，謹慎評估其遵循既有相關法令規定之可能性及其風險，自難認其有何信賴基礎可言，依上開說明，原告顯然無由主張得受信賴保護原則之保障。故原告此部分主張，亦無可採。
9.原告另主張：被告106年9月15日函之文字使用無從使收受處分之相對人或利害關係人知悉有何停車場以外之事由，亦使原告無從知悉該處分作成之基礎何在，且針對被告適用法規是否正確，更無法經由司法審查加以確認，該處分顯有悖於行政行為明確性原則之違法；而原處分另有處分標的地址、建物用途記載錯誤及建物建號記載不備等重大違誤云云。惟：
⑴按行政行為之內容應明確，行政程序法第5條定有明文，此即
明確性原則之具體規定。所謂明確性原則，係指涉及人民權利義務之事項，須有清楚之界限與範圍，使人民可事先預見，以符人民權利保障之要求。次按行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，然為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。
⑵查被告先前係認定系爭21筆土地現況有部分作為停車場，未
依核定計畫內容使用，乃依行政程序法第123條及容許使用辦法第33條作成被告106年9月15日函廢止系爭容許使用函核定之系爭容許使用函等情，此觀被告106年9月15日函之主旨欄及說明欄即明(原審卷1第83-85頁），足見被告106年9月15日函就其係欲作成廢止處分之主旨記載甚為明確。再者，被告作成所依據之法令亦已加以記載；且被告106年9月15日函之說明欄已詳列林○○於92年5月21日取得系爭容許使用函之21筆地號土地範圍及其於94年6月30日經核定之畜牧場登記所設場址範圍之11筆土地等相關土地範圍等事實，亦已足使人清楚瞭解被告106年9月15日函所涉及人民權利義務之事項的界限與範圍，自難認其此部分記載有何不明確可言。至被告106年9月15日函就系爭容許使用之廢止理由雖僅簡略記載「部分作為停車場，未依核定計畫內容使用」而未逐一列舉現況與計畫內容之出入，然由該記載內容之語意仍非不能使人瞭解該處分係因系爭21筆土地有部分已未依原核定計畫內容使用之理由而作成該廢止處分，亦非無法經由司法加以審查確認；且系爭容許使用所涉及之土地所有權已因前述法院強制執行程序而有大幅變動，難以再依原來核定計畫之內容繼續使用，此為處分相對人及原告所已明知之客觀事實，自不因該處分所記載廢止之理由未臻詳細而使其等無從判斷行政處分是否合法及影響其等提起行政救濟之機會，依上開說明，尚難僅據此記載之方式即認被告106年9月15日函已構成應予撤銷之違法。從而，亦不因此即使原處分構成應予撤銷之違法。
⑶原處分之規制內容係被告認定林○○之前揭容許使用同意業經
被告106年9月15日函廢止，致系爭建照、使照核發之基礎事實變更，被告乃依行政程序法第123條第4款廢止系爭建照及使照等情，此觀原處分之主旨欄及說明欄即明（見原審卷1第147-152頁），足見原處分就其係欲作成廢止處分之主旨記載甚為明確，且就其作成所依據之法令亦已加以記載；原處分之說明欄已詳列起造人均為林○○、如附表所示之建照及使照核發日期及字號，自亦已足使人清楚瞭解原處分所涉及人民權利義務之事項的界限與範圍，自難認原處分之記載不明確。至原告雖指稱原處分編號㈡記載之建照字號，與對應之頂山腳段652建號謄本所記載之建照號碼「(91)南工局造字第311號」不符；原處分編號㈣記載建築地號頂山腳段1628地號，坐落建築物之用途為農業設施（堆肥舍），與對應之頂山腳段668建號建物謄本所記載該建物之主要用途為冷藏室、堆肥室、管理室、機電設備室不同；原處分編號㈥所載之建照字號，與對應之頂山腳段668建號謄本記載之建照號碼「(93)南縣造字第2835、3523號」不符等語。然如附表編號㈠㈡㈣㈥㈦㈧所示建照及使照均為林○○在坐落系爭容許使用函範圍內土地上所起造建物之相關執照，俱有如附表所示各該建照及使照在卷可稽，其執照字號之登載互核一致。且原處分所欲廢止者為建管相關執照，其標的之特定自應以建管機關所掌各該執照所登載事項為準，而非以地政機關登記謄本之其他登記事項欄所載為據，故登記謄本上相關事項記載之詳實與否，均不影響原處分廢止標的之特定及原處分之合法性認定。又原告指稱原處分編號㈢之標的建物地址記載錯誤云云，則因原告非該建物之所有權人，故就該部分欠缺法律上利害關係，自非本院就原處分進行實體合法性之範圍，故原告此部分主張，亦不足作為對其有利之認定。
六、綜上所述，原告雖執前詞主張原處分違法，然其既已無從再依原來容許使用函所核定之範圍，就系爭21筆土地全部依林○○之原使用計畫為繼續使用，被告於廢止容許使用同意之後，再依行政程序法第123條第4款規定作成原處分廢止如附表編號㈠㈡㈣㈥㈦㈧所示建照、使照，即難謂違法。訴願決定就該部分予以維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，均無理由，應予駁回。
七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據資料，經斟酌後對於判決結果均不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
八、結論︰原告之訴為無理由。中 華 民 國 113 年 8 月 29 日
審判長法官 林 彥 君
法官 黃 奕 超法官 廖 建 彥
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 113 年 9 月 4 日
書記官 謝 廉 縈(附表)
編號 建照號碼 使照號碼 ㈠ 92.11.11 (92)南工局造字第2897號 93.4.14 (93)南工局使字第564號 ㈡ ①91.2.27 (91)南工局造字第344號 ②91.4.8 (91)南工局造字第520號 ③91.5.1 (91)南工局造字第640號 91.5.10 (91)南工局使字第405號 ㈢ ①91.4.4 (91)南工局造字第513號 ②91.5.6 (91)南工局造字第659號 ③91.5.21 (91)南工局造字第795號 91.5.24 (91)南工局使字第456號 ㈣ ①91.4.4 (91)南工局造字第514號 ②91.5.1 (91)南工局造字第647號 ③91.5.20 (91)南工局造字第784號 91.5.22 (91)南工局使字第457號 ㈤ 91.2.21 (91)南工局造字第311號 91.4.11 (91)南工局使字第334號 ㈥ ①92.11.7 (92)南工局造字第2835號 ②93.8.19 (93)南工局造字第3523號 93.9.1 (93)南縣使字第1520號 ㈦ ①93.3.10 (93)南工局造字第904號 ②93.6.30 (93)南工局造字第2625號 93.7.5 (93)南縣使字第1123號 ㈧ 94.5.25 (94)南縣(新化)造字第38號 95.5.19 (95)南縣(新化)使字第19號