高雄高等行政法院判決高等行政訴訟庭第三庭111年度訴更一字第34號民國112年9月14日辯論終結原 告 有限責任高雄市凱旋計程車運輸合作社
（原名：有限責任高雄市亞太計程車運輸合作社）代 表 人 吳建楚被 告 高雄市政府交通局代 表 人 張淑娟訴訟代理人 郭敏慧 律師上列當事人間公路法事件，原告不服高雄市政府中華民國109年7月31日高市府法訴字第10930768700號、第10930768800號訴願決定，合併提起行政訴訟，經本院109年度訴字第354號判決後，原告不服，提起上訴，經最高行政法院110年度上字第678號判決廢棄，發回本院更為審理，判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序事項：
一、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項及第3項第2款分別定有明文。查原告起訴時之聲明原為：「訴願決定1、2（即高雄市政府民國109年7月31日高市府法訴字第00000000000號、第10930768800號訴願決定）及原處分（即被告108年2月13日高市交運監字第00000000000號函、108年4月30日高市交運監字第00000000000號函，分別下稱被告108年2月13日函、108年4月30日函）關於註銷牌照缺額部分均撤銷，並求為判決原告可以由新社員遞補原處分之牌照缺額。」（原審卷1第11頁）嗣於112年9月14日言詞辯論期日變更聲明為：「訴願決定(高雄市政府109年7月31日高市府法訴字第00000000000號、第10930768800號訴願決定)及原處分(被告108年2月13日函、108年4月30日函)關於註銷牌照缺額部分均撤銷。」被告已陳明其對於上開訴之變更並無意見（本院卷第382頁）。本院認原告上開訴之變更、追加，請求基礎事實同一，核無礙於訴訟終結及當事人之防禦，尚屬適當，依上述規定，自應准許。
二、原告於108年間雖係依有關計程車管理之相關法規函報被告同意備查入社新社員謝素秋、陳正明遞補出社社員葉耀信、柳嘉華牌照缺額，本屬依法之申請案；但被告以遞補期限已逾社員廢照及註銷牌照之日起10年為由，以108年2月13日函、108年4月30日函分別逕行註銷葉耀信、柳嘉華之牌照缺額，並告以無法再被遞補（原審卷1第107、113頁），故原處分即上開2函之規制作用實在於「逕行註銷牌照缺額」。且謝素秋、陳正明早已歷經多次入出社、遞補他人牌照缺額（本院卷第393頁），如原告再聲明命被告准許當年入社之新社員謝素秋、陳正明分別遞補出社社員葉耀信、柳嘉華牌照缺額，對原告而言已無實益，現實上也不可行，原告所欲者乃恢復有牌照缺額可供遞補之狀態（本院卷第346頁），故本件訴訟類型以撤銷訴訟方式，將原處分即上開2函「逕行註銷牌照缺額」之效力撤銷，回復至有牌照缺額可供遞補之狀態，即可符合原告訴求，而非課予義務訴訟，附此敘明。
貳、實體事項：
一、爭訟概要:
(一)原告以合作社組織經營計程車客運服務業，其於107年12月24日召開第7屆第41次理事會，會中決議同意謝素秋等5人申請入社，並分別遞補出社社員葉耀信等5人牌照缺額之議案，於108年1月24日分別報請高雄市政府社會局及被告備查。
前開決議同意入社部分經社會局同意備查在案，然被告就遞補牌照缺額審查結果，就入社新社員謝素秋遞補出社社員葉耀信牌照缺額部分，因葉耀信於入社期間戶籍遷出合併改制前之高雄市，已不具高雄市汽車運輸業經營資格，且其汽車運輸業營業執照、計程車牌照業經高雄市監理處於96年8月30日逕行廢止及註銷，乃作成108年2月13日函（下稱原處分1）略以：被遞補之出社社員葉耀信於96年間，因計程車駕駛人執業登記證已被高雄市政府警察局廢止處分在案，其汽車運輸業營業執照已由原管轄機關高雄市監理處於96年9月18日（被告嗣於訴願期間更正為96年8月30日）依法逕行廢止，依高雄市計程車運輸合作社設置管理自治條例（下稱高雄市計程車合作社自治條例）第5條第1項（原處分1漏載第1項）第2款、行為時高雄市計程車運輸合作社社員牌照遞補審查作業要點（下稱91年牌照遞補要點）第4點規定，葉耀信牌照缺額遞補期限為106年9月17日（被告嗣於訴願期間更正為106年8月29日），該牌照缺額已逾期未遞補而逕行註銷，無法再被遞補。原告不服原處分1關於逕行註銷葉耀信之牌照缺額部分，提起訴願，經高雄市政府109年7月31日高市府法訴字第10930768700號訴願決定駁回。
(二)原告另於108年4月22日召開第7屆第46次理事會，會中決議同意陳正明等5人申請入社，並遞補出社社員柳嘉華等5人牌照缺額之議案，遂於108年4月23日分別報請高雄市政府社會局及被告備查。前開決議同意入社部分經社會局同意備查在案，然被告就遞補牌照缺額審查結果，就入社新社員陳正明遞補出社社員柳嘉華牌照缺額部分，因柳嘉華之計程車牌照已於96年11月5日辦理一般報廢（無需執行註銷），遂作成108年4月30日函（下稱原處分2，與原處分1下合稱原處分）略以：被遞補之出社社員柳嘉華因計程車駕駛人執業登記證已被高雄市政府警察局廢止處分在案，其汽車運輸業營業執照已由原管轄機關高雄市監理處於98年1月16日（被告嗣於訴願期間更正為98年1月23日）依法逕行廢止，依高雄市計程車合作社自治條例第5條第1項（原處分2漏載第1項）第2款、91年牌照遞補要點第4點規定，柳嘉華牌照缺額遞補期限為108年1月15日（被告嗣於訴願期間更正為108年1月22日），該牌照缺額已逾期未遞補而逕行註銷，無法再被遞補。原告不服原處分2關於逕行註銷柳嘉華之牌照缺額部分，提起訴願，經高雄市政府109年7月31日高市府法訴字第10930768800號訴願決定駁回。
(三)原告仍不服，合併提起行政訴訟，經本院（下稱原審）109年度訴字第354號判決（下稱原判決）駁回。原告不服，提起上訴，經最高行政法院110年度上字第678號判決（下稱發回判決）廢棄，發回本院更為審理。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、縣市合併前原管轄機關高雄市監理處99年1月20日高市監三字第0000000000號函（下稱99年1月20日函）係辦理葉耀信等社員出社案申請備查之函文，並載明：「說明：四、本次申請出社社員……葉耀信……96年8月3日（註：應為30日）經廢止汽車運輸業營業執照在案；其缺額得遞補新社員，期限至本件發文之日起10年內為之，逾期逕行註銷其缺額。」等語；而高雄市監理處11月3日高市監三字第0000000000號函（下稱99年11月3日函）為辦理柳嘉華社員出社案申請備查之函文，並載明：「說明：二、本次出社社員柳嘉華君停業中，原領牌、執照已辦理報廢登記，所領汽車運輸業營業執照業於98年1月23日經本處廢止；其缺額得遞補新社員，期限至本件發文之日起10年內為之，逾期逕行註銷其缺額。」等語，即本件爭執事項牌照缺額之遞補期限所為認定。上述函文縱非行政處分(假設非自認，容後詳述)，仍明白認定缺額遞補期限分別為109年1月19日及同年11月2日，則依發回判決意旨，信賴基礎只要是行政行為，未必是行政處分，仍有信賴保護原則之成立。
2、原告信賴高雄市監理處99年1月20日函、99年11月3日函所載期限，於108年1月24日及同年4月22日始遞補該2缺額，竟遭現管轄機關即被告於同年2月13日、4月30日重新認定業已過期而無法遞補，原告並因無法補正，將被永久註銷車額。然上述函文認定之期限明確，且此類牌照遞補對原告乃時常發生，本可以即將到期之缺額先為遞補，不用等到108年才遞補，足見原告確因信賴該等函文意思表示之效力而為具體信賴行為，亦無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形，應有信賴保護原則之適用。
3、高雄市監理處99年1月20日函、99年11月3日函是行政處分：上開函文係依據牌照遞補要點有關遞補時效期限起算時點所作成，亦即此「核備」係屬缺額遞補時效期限起算時點，具規制效力，此觀該等函文第二段結論「期限至本件發文之日起10年內為之」，而非送達日即明，自屬行政處分無疑。
4、行政程序法第50條規定，與行政訴訟法第196條「撤銷不法之處分而恢復原狀」，兩者為不同概念。參諸最高行政法院92年度判字第270號判決意旨，可知行政程序法第50條回復原狀之規定乃係指已具備申請要件者而言。本件原告請求撤銷原處分之目的，係確認葉耀信及柳嘉華缺額牌照均未過期而可遞補。
(二)聲明︰訴願決定及原處分關於註銷牌照缺額部分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、高雄市監理站99年1月20日函、99年11月3日函所為遞補時點記載，不具有法效性而非行政處分，非屬信賴基礎，當無信賴保護原則之適用：
(1)原告前以99年1月20日亞太計合字第099003號函、99年11月1日亞太計合字第099032號函，分別將沈玉堂等17人及柳嘉華1人等經原告社務會議通過同意出社乙情，連同名冊一併報請公路主管機關予以備查。由於高雄市監理處99年1月20日函、99年11月3日函並非為原告向被告申請遞補牌照缺額事項所為之准駁，對於遞補牌照缺額申請期限之認定並未發生法律效果。此一備查程序之目的，僅係為使被告得以知悉原告合作社社員生有異動情形，俾便事後於必要時得採行其他監督方法之行政管理措施，核與社員是否發生出社之法律效果無涉，未直接發生法律效果。則依最高行政法院103年9月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，上開2函非屬行政處分，發回判決亦肯認被告前開主張尚非無據。
(2)又高雄市政府計程車運輸合作社社員牌照遞補審查要點（下稱101年牌照遞補要點，已於110年11月15日廢止）第1點、第3點規定，允許當計程車運輸合作社之社員因自請退社或除名等情形而出缺時，主管機關已將該社員牌照註銷並產生牌照缺額後，合作社得於規定時間內招募或爭取適格駕駛人遞補入社。然而，有關新增社員能否合法遞補入社之相關事宜，例如牌照缺額遞補期限之起迄期間為何、是否有在期限內申請遞補等，均須俟合作社向被告申請遞補牌照缺額，並經被告為准駁之意思表示時，始發生法律效果。是以，高雄市監理處99年1月20日函、99年11月3日函雖分別載有葉耀信及柳嘉華等人因出社而發生牌照缺額遞補之起計日期，然因原告尚未向被告申請遞補缺額，故此部分記載對原告並不發生法律效果，未具法效性，自不屬行政處分。又本件亦未涉及法規變更，依最高行政法院98年度判字第172號判決見解，自無信賴基礎，不適用信賴保護原則。
2、本件不適用於行政程序法第50條回復原狀之規定，縱有適用該條規定，亦已逾越10日之申請期間，不得再為申請，自不生回復原狀之效果：
本件並無任何客觀上之障礙致使原告於原有申請期間內陷於不能提出申請之狀態，僅原告對於申請遞補缺額之期限有所誤認，以為享有更長之申請期限；而實際上，在原告本得提出申請之10年期間內，並未存在客觀不能申請之障礙事由，此與行政程序法第50條規定未符。且被告已分別以101年11月30日高市交運監字第00000000000號函、同年12月5日高市交運監字第00000000000號函，兩度作成內容正確之行政處分，此為原告所明知。由此可見，原告對於行政實務之認識並非期待不可能，自不得免除原告遲延期間之責任，應無回復原狀之適用。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
(一)高雄市監理處99年1月20日函、99年11月3日函關於期限之說明是否為行政處分？
(二)上述高雄市監理處2函若非行政處分，是否有信賴保護原則之適用？
(三)若無信賴保護原則之適用，是否可以適用行政程序法第50條回復原狀之規定？
五、本院之判斷︰
(一)前提事實︰爭訟概要欄所載事實，業經兩造陳明在卷，並有原告108年1月24日亞太計合字第108103號函附107年12月24日原告第7屆第41次理事會議紀錄（原處分卷1第6、7頁）、原告108年1月份社員（入社）月報清冊（原處分卷1第8頁）、被告108年1月24日高市交運監字第00000000000號函（原處分卷1第5頁）、被告108年2月13日函（原審卷1第103至107頁）、高雄市政府109年7月31日高市府法訴字第00000000000號訴願決定書（原審卷1第21至42頁）、原告108年4月23日亞太計合字第108108號函附108年4月22日原告第7屆第46次理事會議紀錄（原處分卷2第4、5頁）、 被告108年4月30日函（原審卷1第109至113頁）、高雄市政府109年7月31日高市府法訴字第00000000000號訴願決定書（原審卷1第45至66頁）、原判決及發回判決（本院卷第15至33頁）附卷可稽，且為兩造所不爭，堪以認定。
(二)應適用之法令︰
1、行政程序法
(1)第50條：「（第1項）因天災或其他不應歸責於申請人之事由，致基於法規之申請不能於法定期間內提出者，得於其原因消滅後10日內，申請回復原狀。如該法定期間少於10日者，於相等之日數內得申請回復原狀。（第2項）申請回復原狀，應同時補行期間內應為之行政程序行為。（第3項）遲誤法定期間已逾一年者，不得申請回復原狀。」
(2)第117條：「「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」
(3)第119條：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」
2、公路法
(1)第39條之1第1項：「計程車牌照應依照縣、市人口及使用道路面積成長比例發放。」
(2)第56條第2項：「計程車客運服務業以合作社組織經營者，其籌設程序、核准籌備與廢止核准核備之要件、社員資格條件、設立最低人數、業務範圍、管理方式及營運應遵守等事項之管理辦法，由交通部會同內政部定之。」
3、汽車運輸業管理規則第94條：「（第1項）凡取得個人經營計程車客運業牌照申領許可者，應在核發牌照或汽車運輸業營業執照前繳驗左列有效之證明文件：一、營業小客車駕駛人執業登記證。二、購車證明或車輛讓渡書。三、投保強制汽車責任保險之保險證。（第2項）參加計程車運輸合作社之社員申領牌照或汽車運輸業營業執照者，同前項規定。」
4、計程車運輸合作社設置管理辦法（下稱計程車合作社管理辦法）
(1)第1條：「本辦法依據公路法 (以下簡稱本法) 第56條第2項規定訂定之。」
(2)第4條：「本辦法所稱計程車運輸合作社，係指依合作社法、公路法、地方制度法暨相關法令規定，由合作社主管機關及公路主管機關視實際需要輔導核准成立，其社員以在核定區域內，以小客車出租載客為營業之運輸合作社。」
(3)第5條：「（第1項）本辦法之合作社主管機關，在中央為內政部；在地方為合作社所在地之直轄市政府或縣（市）政府。（第2項）本辦法之公路主管機關，在直轄市為直轄市政府；直轄市政府以外區域為交通部，由交通部委任交通部公路總局辦理。」
(4)第13條：「申請加入計程車運輸合作社為社員應具下列資格：一、設籍組織區域內。二、領有當地有效之營業小客車駕駛人執業登記證或經查證已考取執業登記證尚未領證者。三、持有有效職業駕駛執照者。」
(5)第16條：「（第1項）計程車運輸合作社成立登記後，應於六個月內開始營業，並報請該管合作社主管機關及公路主管機關備查；但因天災、事變或其他不可抗力之事由，得報請該管合作社主管機關會請公路主管機關核准延期，期間以六個月為限，逾期廢止其成立登記證及計程車客運服務業營業執照。（第2項）計程車運輸合作社開業後，應於二個月內辦妥社員車輛一次領牌，如情形特殊未能如期完成時，得報請該管公路主管機關會請合作社主管機關同意後准予延期一次，以二個月為限，逾期廢止其核准未領牌照、成立登記證及計程車客運服務業營業執照。」
(6)第17條：「（第1項）已領有個人經營計程車客運業營業執照申請加入計程車運輸合作社者，合作社應報請該管公路主管機關於其原領行車執照及牌照登記書上，登記合作社名稱，不另發牌照。（第2項）前項社員退出合作社或喪失社員資格時，合作社應報請該管公路主管機關於其原領行車執照及牌照登記書上，登記退社時間，原發牌照不予註銷。」
(7)第18條：「（第1項）未領有汽車運輸業營業執照及牌照之社員，其汽車運輸業營業執照 (格式如附件三) 及牌照之請領，由合作社檢具社員名冊及社員執業登記證，向該管公路主管機關申請。（第2項）前項社員有下列情事之一者，應廢止其汽車運輸業營業執照並註銷其營業車輛牌照：一、有合作社法第13條規定情事之一者（註：該條有關社員之消極資格限制，主管機關考量宜由各合作社審酌其業務特性，於章程中明定，而不於該法明定，故已於100年6月16日刪除）。二、死亡。三、除名。四、喪失本辦法第13條應具備資格之一者。五、自請退社。」
(8)第20條：「計程車運輸合作社新加入社員所需營業之車輛由社員自備，每一社員以一輛為限。公路主管機關應於牌照登記申請書及行車執照登載該社員為車輛產權所有人，並註記所屬合作社名稱。」
(9)第21條：「計程車運輸合作社成立後社員如有入社或退社時，應提理事會通過後，檢附理事會議紀錄連同合作社社員增減月報清冊 (格式如附件四) ，報請該管合作社主管機關及公路主管機關備查。」
5、高雄市計程車合作社自治條例：
(1)第2條：「（第1項）計程車運輸合作社之社員，應具備下列各款資格：一、設籍本市。二、年齡25歲以上。三、持有小型車職業駕駛執照。四、持有營業小客車駕駛人執業登記證。五、社員必須自備車輛，每一社員以1車為限。（第2項）領有小型車以上職業駕駛執照者，於換領小型車職業駕駛執照後，始得申請入社。（第3項）領有身心障礙手冊者，申請加入不受年齡25歲以上之限制。」
(2)第5條第1項：「計程車運輸合作社社員有下列情事之一者，應予出社：一、在執業中有汽車運輸業管理規則第93條第1款至第6款規定之情事者。二、喪失第2條之資格者。三、自請退社。四、除名。五、死亡。六、有第3條之情事者。」
(3)第9條：「計程車運輸合作社申請歇業或解散時，應報請本府社會局會同高雄市監理處核准，並將成立登記證、計程車客運服務業執照、汽車運輸業執照及車輛牌照繳回。」
6、101年牌照遞補要點：
(1)第2點：「本要點所稱計程車運輸合作社，指依合作社法、公路法、計程車運輸合作社設置管理辦法及相關法令規定，由本府社會局核准於本市成立，其社員以小客車出租載客為營業之運輸合作社。」
(2)第3點：「本市各計程車運輸合作社因其社員經本府社會局核備除名或社員自請出社，而產生缺額時，得檢附下列文件向本府交通局請領牌照以遞補該缺額。……。」
(3)第4點：「遞補之新社員資格、入社程序、領照等相關事項，依計程車運輸合作社設置管理辦法及高雄市計程車運輸合作社設置管理自治條例等相關規定辦理。」
(4)第6點：「牌照缺額遞補期限，自本府社會局核備除名或社員自請出社之日起10年內遞補之，逾期未遞補者，由本府交通局逕行註銷之。」
7、91年牌照遞補要點
(1)第2點：「高雄市各計程車運輸合作社之社員，經除名或自請出社時，所屬運輸合作社得提報新增社員准予請領牌照以遞補該除名或出社社員原牌照缺額。但領有個人經營計程車客運業營業執照之社員除名或出社，其牌照缺額不得遞補。」
(2)第4點：「牌照缺額遞補期限，自本府社會局核備除名或社員出社之日起10年內遞補之，逾期逕行註銷。遞補之新社員資格、入社程序、領照等相關事項依計程車運輸合作社設置管理要點及高雄市計程車運輸合作社設置管理自治條例規定辦理。」
(三)公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，就人民經營計程車客運業予以管制，採行事前許可制。依公路法第56條第2項、汽車運輸業管理規則第91條、第91條之1及第92條等規定，個人欲以駕駛計程車為業，除依汽車運輸業管理規則第92條規定符合優良駕駛，得申請個人經營計程車客運業外，則須受僱於計程車客運業（即交通公司或車行）、自備汽車參與計程車客運經營（即靠行）或為計程車合作社社員。其中計程車合作社，係指依合作社法、公路法、地方制度法暨相關法令規定，由合作社主管機關及公路主管機關視實際需要輔導核准成立，其社員以在核定區域內，以小客車出租載客為營業之運輸合作社（計程車合作社管理辧法第4條參照）。交通主管機關交通部為規範計程車合作社籌設程序、核准籌備與廢止核准核備之要件、社員資格條件等事項，依公路法第56條第2項後段之授權，會同內政部訂有計程車合作社管理辦法，依該辦法第5條、第13條、第20條規定，及高雄市政府為輔導與管理轄區內計程車合作社之申設與運作，依計程車運輸合作社設置管理要點（於84年9月13日頒布，93年9月8日廢止後，交通部另訂定前揭計程車合作社管理辦法）第19點規定制定高雄市計程車合作社自治條例（87年6月26日公布、91年2月25日修正），由該自治條例第2條第1項規定可知計程車客運業得以合作社組織型態經營，而合作社制度之目的係在平等互助之基礎上，共同經營特定事業，以追求社員間經濟之利益與生活之改善（合作社法第1條規定參照）。基此，計程車合作社之會員資格設有一定條件，即應設籍在組織區域內，持有職業駕駛執照，並領有營業小客車駕駛人執業登記證，且其所需營業之計程車由社員自備，每一社員以一輛為限（高雄市轄內計程車合作社尚有年齡之限制），解釋上該等條件需於社員期間始終具備，否則一旦喪失社員資格，因無法提供小客車出租載客之服務，將無法達成前揭計程車合作社經營型態之立法目的。且依計程車合作社管理辦法第4條、第5條、第16條、第21條及高雄市計程車合作社自治條例第9條、101年牌照遞補要點第2點、第3點、第6點、91年牌照遞補要點第4點可知，合作社申設、歇業或解散、社員資格、入出社事項，有管轄權之權責機關為合作社主管機關即社會局；汽車運輸業營業執照及牌照之請領、註銷、遞補事項，有管轄權之權責機關為公路主管機關（原為高雄市監理處，後改為被告）。
(四)另公路法第39條之1第1項規定：「計程車牌照應依照縣、市人口及使用道路面積成長比例發放。」係藉由限量發行牌照政策以抑制計程車無限成長，維繫國內計程車市場之安定性，保障現有執業計程車駕駛員的基本工作權及避免國內交通及社會治安繼續惡化（該條立法理由參照，汽車運輸業管理規則第91條之2第1項亦有相同規定）。又參諸汽車運輸業管理規則第94條規定、計程車合作社管理辦法第17條、第18條、第21條規定及高雄市計程車合作社自治條例第5條第1項規定可知計程車合作社社員應自備營業之車輛，每一社員以一輛為限（一個牌照）。又社員牌照之請領，由計程車合作社檢具社員名冊及社員執業登記證，向該管公路主管機關申請，因此社員遭合作社除名或自請退社者，除非有計程車合作社管理辦法第17條之情形，公路主管機關自應註銷其營業車輛牌照，合作社所屬之牌照即因註銷而喪失，並無合作社社員退社後得申請遞補牌照缺額之相關規定。惟衡諸公路法第39條之1規定之立法目的係藉由限量發行牌照政策，維繫國內計程車市場之安定性，避免該行業之惡性競爭，以縣市為單位管制其牌照數量之上限。而計程車客運服務業者以合作社組織共同經營，計程車合作社基於總量管制需要，在設立時須申報社員數量，用以管制其牌照數量，並有效回收註銷已閒置之舊車牌，並非使計程車合作社保有固定數量之社員牌照。從而，具法規命令性質之計程車合作社管理辦法並無規範合作社社員退社後得申請遞補牌照缺額之相關規定，而建構合作社社員牌照缺額遞補制度，係在放寬計程車牌照之發放，非在限制計程車合作社之財產權、工作權或營業權。賦予計程車合作社合理的牌照遞補利益，其相關事項受法律保留原則規範之密度本較為寬鬆。主管機關依職權訂定前揭牌照遞補要點，雖不若以法律或自治條例加以規範嚴謹，然因原告係依該要點為請求，自得依其規範內容審查是否符合所規定之請求權要件，尚無違反法律保留原則之問題。
(五)按有關牌照缺額遞補規定，改制前高雄市政府為因應公路法第39條之1施行，考量計程車合作社因社員除名、出社，牌照遭註銷，將導致規模縮減、營運困難等結果，為健全合作社發展，維持經營規模，設計給予寬限期由新入社社員遞補出社社員牌照之制度，遂於87年11月20日發布「高雄市計程車運輸合作社社員遞補作業要點」（下稱87年社員遞補作業要點），依其第2點、第4點規定，自87年1月3日起，計程車運輸合作社（下稱計程車合作社）社員出社得遞補新社員，遞補期限自核備社員出社之日起3個月為之，得展延1次，逾期逕行註銷該缺額（見原審卷1第67至68頁）。87年社員遞補作業要點於91年12月12日修正全文並更名為91年牌照遞補要點，於第4點將牌照遞補期限自3個月延長至10年，逾期則逕行註銷牌照缺額（見原審卷1第73頁）。嗣高雄縣、市合併後，復於101年4月11日發布101年牌照遞補要點，於第6點規定計程車牌照缺額遞補期限為10年，逾期未遞補者，由被告逕行註銷之；另第4點規定遞補之新社員資格、入社程序、領照等相關事項，悉依計程車合作社管理辦法、高雄市計程車合作社自治條例規定辦理（87年社員遞補作業要點第4點第2項、91年牌照遞補作業要點第4點後段有相同規定）。
依91年牌照遞補要點第2點、第4點及101年牌照遞補要點第3點、第4點、第6點規定，僅於「除名」、「自請出社」2種情形得於10年內遞補之，對於其他原因出社者則無規定。惟當合作社社員喪失資格時，因該社員客觀上已不能合法有效參與合作社共同經營，且社員身分關係已消滅而應予出社，故合作社亦面臨社員減少的狀況，此與社員遭合作社「除名」或「自請出社」之情形完全相同，基於避免合作社因社員減少、規模縮減，致衍生經營管理問題之考量，兩者並無差別處理之必要，故現行之牌照缺額遞補相關要點規範顯有法律漏洞存在。高雄市之計程車合作社社員於喪失計程車合作社管理辦法第13條各款所定之資格時，其營業車輛牌照遭公路主管機關依同辦法第18條第2項第4款規定註銷而產生缺額時，為免過度影響計程車合作社之經營，被告以目的性擴張之解釋方式進行規範漏洞之填補，針對此類情形亦准予為牌照缺額之遞補，對於高雄市之計程車合作社而言亦屬有利，應予尊重，於法並無不合。
(六)91年牌照遞補要點及101年牌照遞補要點明定之遞補情況為社員「遭合作社除名」或「自請出社」2類，其遞補期限為「社會局核備除名或社員自請出社之日起10年內遞補之」。
而高雄市之計程車合作社社員喪失計程車合作社管理辦法第13條各款所定之資格時，其營業車輛牌照遭公路主管機關註銷而產生缺額時，仍有遞補制度之適用，已如前述，惟有關遞補期間自何時起算，因無相關規定規範，仍有疑義。被告於107年12月13日就「喪失資格之社員牌照缺額遞補之起計日，是否就是公路主管機關依計程車合作社管理辦法第18條第2項廢照及註銷牌照之日？或牌照缺額遞補之起計日仍須俟該合作社依上開管理辧法第21條規定完成提報主管機關退社除名程序後才能開始起計?」等疑義函詢交通部（原審卷1第291至292頁），經交通部108年6月10日交路字第1080011807號函復（下稱交通部108年6月10日函釋）明確表示：「說明……二、㈡……合作社填充社員之起算日期應以公路主管機關對社員廢照及註銷牌照之日起算」（原審卷1第159至161頁）。衡諸計程車合作社社員之汽車運輸業營業執照、營業車輛牌照需經廢止及註銷後，始會產生牌照缺額可供遞補，從而被告以計程車合作社管理辦法第18條第2項註銷牌照之日起算原社員牌照缺額遞補期限，尚屬合理正當。況依實務現況，計程車合作社社員實際喪失社員資格之日期通常發生在前，而公路主管機關廢照並註銷牌照之日期在後，採取後者之牌照遞補起算日對人民較為有利。再者，當計程車合作社社員已不具備法定社員資格，客觀上即無法參與共同經營，若以營業執照經廢止或牌照經註銷後即開始起算10年之缺額遞補期間，將能有效促使計程車合作社積極確認該社員是否仍具備法定社員資格、是否仍然持續參與經營，儘快另覓社員以維繫合作社之運作，以避免計程車合作社將此類已無可能參與共同經營之人長期置放於社員名單內，刻意拖延向主管機關報請備查，試圖延長遞補期間之起算時點，則遞補期限將無限延伸，勢必造成公路法明文規定之牌照管制制度形同虛設，明顯違背立法者之原意。故被告對於社員因喪失計程車合作社管理辦法第13條所定資格之一，而遭公路主管機關依同辦法第18條第2項第4款規定註銷牌照，其牌照缺額遞補期限起計日已經交通部108年6月10日函釋，且無違相關法令規定，自得於本件予以適用，經核於法亦無不合。
(七)高雄市監理處99年1月20日函、99年11月3日函關於期限之說明並非行政處分，而是觀念通知
1.按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異（司法院釋字第423號解釋文參照）。法規或行政機關文書上使用「備查」或「核備」，究竟是否對具體事件產生規制作用，形成一定之法律關係、創設權利或課予義務，而成為行政處分，應視個案而定，不拘泥於所用文字。人民向行政機關陳報之事項，如在個案中確屬僅供行政機關事後監督之用，不以之為該事項之效力要件者，則該「備查」用語，並未對受監督事項之效力產生影響，其性質應非行政處分（最高行政法院103年9月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。如前所述，91年牌照遞補要點及101年牌照遞補要點明定之遞補情況為社員「遭合作社除名」或「自請出社」2類，其遞補期限為「社會局核備除名或社員自請出社之日起10年內遞補之」。而高雄市之計程車合作社社員喪失計程車合作社管理辦法第13條各款所定之資格，其營業車輛牌照遭公路主管機關註銷而產生缺額時，仍有遞補制度之適用，遞補期限為「公路主管機關對社員廢照及註銷牌照之日起10年內遞補之」。且依兩造一致之說明可知，有關計程車合作社社員出入社及遞補牌照缺額之管理，行政流程上原告會同時發函通知高雄市政府社會局及被告，由高雄市政府社會局負責管理合作社社員身分異動；確認有無社員身分後，才會由被告依公路法相關規定處理申請遞補牌照缺額事宜等情（本院卷第384至385頁），核與前揭計程車合作社管理辦法第4條、第5條、第16條、第21條、高雄市計程車合作社自治條例第9條、101年牌照遞補要點第2點、第3點、第6點及91年牌照遞補要點第4點等規範所形塑之權限劃分模式相符。足見就合作社社員出入社之管理，非屬公路主管機關即被告事務管轄權限，而是屬於合作社管理機關即高雄市政府社會局。故原告前以99年1月20日亞太計合字第099003號函及同年11月1日亞太計合字第099032號函，分別將沈玉堂等17人及柳嘉華經原告社務會議通過同意出社等情，連同名冊一併報請高雄市政府社會局及高雄市監理處予以備查。對高雄市監理處而言，其並非合作社主管機關，此一備查程序之目的，僅係為使其知悉原告合作社社員有所異動，俾便事後於必要時得採行與合作社主管機關即社會局勾稽聯繫或其他監督方法之行政管理措施，核與社員是否發生出社之法律效果無涉，並未直接發生法律效果。此與高雄市監理處或被告立於公路主管機關地位，就當事人報請牌照缺額遞補所為「同意備查」之法律性質完全不同；後者之「同意備查」，才是高雄市監理處或被告就其事務管轄所掌「牌照缺額遞補」事項，以行政處分就具體事件對外發生規制作用（即發生同意遞補缺額之效力），二者不可不辨。
2.經查，高雄市監理處99年1月20日函係回覆原告辧理葉耀信等社員出社案申請備查之函文，載明：「主旨：貴社申辦沈玉堂君等17人出社案（詳如名冊），業已備查，請查照。說明：一、依據計程車運輸合作社設置管理辦法、高雄市計程車運輸合作社設置管理自治條例及高雄市計程車運輸合作社社員牌照遞補審查作業要點辧理，並復貴社99年1月20日亞太計合字第099003號函。二、出社社員應向當地警察機關辦理計程車駕駛人執業登記證變更事宜。三、本次申請出社社員沈玉堂君及黃博明君等2人係為個人計程車客運業者，應儘速辦理各項變更簽證手續，以符規定。四、本次申請出社社員……葉耀信君……96年8月3日（應為30日）經廢止汽車運輸業營業執照在案；其缺額得遞補新社員，『期限至本件發文之日起10年內為之』，逾期逕行註銷其缺額。」（副本函知高雄市政府社會局、高雄市政府警察局交通警察大隊、高雄市監理處第三科）等語（原審卷1第223至224頁）。另高雄市監理處99年11月3日函為回覆原告辧理柳嘉華社員出社案申請備查之函文，其載明：「主旨：貴社申辦柳嘉華君出社案，業已備查，請查照。說明：一、依據計程車運輸合作社設置管理辦法、高雄市計程車運輸合作社設置管理自治條例及高雄市計程車運輸合作社社員牌照遞補審查作業要點辧理，並復貴社99年11月1日亞太計合字第099032號函。二、本次出社社員柳嘉華君停業中，原領牌、執照已辧理報廢登記，所領汽車運輸業營業執照業於98年1月23日經本處廢止；其缺額得遞補新社員，『期限至本件發文之日起10年內為之』，逾期逕行註銷其缺額。」（副本函知高雄市政府社會局、高雄市政府警察局交通警察大隊、高雄市監理處第三科）等語（原審卷1第225頁）。由於原告當時發函僅係「申辦合作社社員出社案」，並非向高雄市監理處「申請遞補缺額」；依前揭說明，高雄市監理處作為當時公路主管機關，所為「備查」僅係單純知悉原告合作社社員生有異動情形，並副本函知社會局，俾便事後於必要時得採行與合作社主管機關社會局勾稽聯繫或其他監督方法之行政管理措施，並不對具體事件產生規制作用或形成一定之法律關係，故非屬行政處分，而是觀念通知。高雄市監理處99年1月20日函、99年11月3日函就原告「申辦合作社社員出社案」於主旨處表明備查知悉之意旨後，因原告並未提出其他有關公路法之申請，高雄市監理處作為公路主管機關，只是就計程車管理之相關法規，提醒、告知原告相關行政資訊。上開載明葉耀信及柳嘉華之社員牌照缺額遞補期限「自該等函文發文日起算」乙節，亦包含在高雄市監理處提醒、告知原告相關行政資訊之上下文脈絡內。足見高雄市監理處99年1月20日函、99年11月3日函說明欄之記載未具法效性，自不屬行政處分，而是觀念通知無疑。原告主張上開函文為行政處分等語，尚有誤會，應不可採。
(八)原告對上述高雄市監理處2函文，無信賴保護原則之適用
1.按法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎；行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨（司法院釋字第525號解釋理由意旨參照）。依行政程序法第117條規定，違法行政處分，無論是授益處分或負擔處分，於法定救濟期間經過後，原處分機關或上級機關得依職權為全部或一部之撤銷。但倘⒈撤銷對公益有重大危害，或⒉受益人信賴授予利益之行政處分，其信賴值得保護，並其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益，則不得撤銷之。從而，我國目前普遍承認適用信賴保護之行政行為，包括行政處分、行政法規（含法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更等，至於觀念通知並不在其中。惟當事人對於觀念通知，雖不享有一般性地信賴保護；但如行政機關以觀念通知提供錯誤的行政資訊，該錯誤資訊涉及申請期限時，基於正當行政程序之誡命，視個案情形則有可能適用行政程序法第50條關於回復原狀（Wiedereinsetzung）之規定，以此保護當事人程序上權益即為已足。又行政程序法第50條規定之天災以外其他不應歸責於己之事由，應依客觀標準判斷之，凡以通常人之注意而不能預見或不可避免之事由皆在其列，但若僅是主觀上有所謂不應歸責於己之事由，則不得據之申請回復原狀。若申請人對於法令及行政實務認識非期待不可能時，則不得主張其欠缺法令或行政實務認識，而免除其遲延期間之責（最高行政法院95年度判字第965號、同院97年度判字第20號判決意旨參照）。
2.如前所述，高雄市之計程車合作社社員喪失計程車合作社管理辦法第13條各款所定之資格，其營業車輛牌照遭公路主管機關註銷而產生缺額時，仍有遞補制度之適用，遞補期限為「公路主管機關對社員廢照及註銷牌照之日起10年內遞補之」。高雄市監理處99年1月20日函、99年11月3日函本應正確提醒、告知牌照缺額遞補期限為「社員廢照及註銷牌照之日起10年內」，卻誤載為「本件發文之日起10年內」，而就遞補期限提供錯誤的行政資訊，惟原告並不是只於99年間辦理上開2次合作社社員出社案，而是持續不斷、經常性辦理合作社社員出入社及牌照遞補事宜，此有被告提供原告社員入出社整理表及相關函文、會議紀錄可憑（本院卷第151至156、159至164、193至273頁）；此外，被告於101年11月、12月間，就訴外人江姓、陳姓駕駛所領汽車運輸業營業執照廢止案，均已副本函知原告，有關廢止營業執照、所領牌照已繳回，缺額遞補新社員期限至該廢照案發文之日起10年內為之等情（原審卷1第267、269頁），可認為原告於101年11月、12月間已得知正確之行政資訊（即牌照缺額遞補期限為「社員廢照及註銷牌照之日起10年內」）。故高雄市監理處既已於96年8月30日廢止葉耀信之汽車運輸業營業執照並註銷其計程車牌照、於98年1月23日廢止柳嘉華之汽車運輸業營業執照（至柳嘉華之計程車牌照業已於96年11月5日辦理一般報廢而無須予以註銷，以上見原處分卷1第10頁、原處分卷2第30頁、訴願卷第0144號卷第214頁、原審卷2第60、61、185、187頁）；原告又於101年11月、12月間已得知正確之遞補缺額期限資訊，其主觀上對於遞補牌照相關法令及行政實務實已有認識，且有期待可能性，對高雄市監理處99年1月20日函、99年11月3日函已無信賴可言，自不能於108年間依法申請遞補牌照缺額時，再執高雄市監理處99年上開2函所提供之錯誤資訊來主張信賴保護或適用回復原狀以免除其遲延遞補期間之責。何況高雄市監理處99年上開2函為觀念通知，依前揭說明，本不適用信賴保護，本院自無庸贅論信賴保護之構成要件及信賴是否值得保護。準此，葉耀信及柳嘉華等2人之牌照缺額遞補期限應分別自高雄市監理處於96年8月30日及98年1月23日廢止該2人汽車運輸業營業執照及註銷營業車輛牌照時起算，而分別於106年8月29日及108年1月22日即已屆滿（就葉耀信部分，原告於108年1月24日申請遞補其牌照缺額，遲誤106年8月29日已逾1年，依行政程序法第50條第3項規定，更是不得申請回復原狀）。從而，原告分別於108年1月24日及同年4月23日向被告申請遞補上開缺額時，被告依91年牌照遞補要點第4點規定（101年牌照遞補要點第6點亦有相同規定），以原處分逕行註銷葉耀信及柳嘉華之牌照缺額，並認為無從遞補缺額，於法並無違誤。原告主張高雄市監理處99年1月20日函、99年11月3日函為行政處分、其應有信賴保護適用等語，均無理由。
六、綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎之事證已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要。
七、結論︰原告之訴無理由。中 華 民 國 112 年 9 月 28 日
審判長法官 林 彥 君
法官 黃 堯 讚法官 黃 奕 超以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第49條之1第1項）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第3項、第4項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 (二)非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 9 月 28 日
書記官 楊 曜 嘉