高雄高等行政法院判決111年度訴字第184號
112年3月7日辯論終結原 告 林錦堂被 告 內政部代 表 人 林右昌訴訟代理人 朱 鍊
卓震宇輔助參加人 屏東縣政府代 表 人 周春米訴訟代理人 尤進賢
蘇俊毓林輝景上列當事人間廢止土地徵收事件，原告不服行政院111年4月13日院臺訴字第1110170894號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面被告代表人原為徐國勇，於本件訴訟審理中變更為花敬群，再變更為林右昌，均據其新任代表人具狀聲明承受訴訟，於法並無不合，應予准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：
(一)輔助參加人為辦理佳平溪排水改善工程（下稱系爭工程），報經改制前臺灣省政府以民國82年8月2日82府地二字第166628號函核准徵收屏東縣○○鄉四溝水段349-37地號等50筆土地（含原告之父林阿敏所有重測前四溝水段349-74地號土地，重測後為永慶段842地號，下稱系爭土地），交由輔助參加人以82年8月7日82屏府地權字第117102號公告（公告期間自82年8月9日起至82年9月8日止），並由林阿敏（91年4月27日死亡）於82年9月15日用印領取系爭土地徵收補償費新臺幣377,790元，而於83年3月15日辦理移轉所有權登記完竣。
(二)原告於108年12月23日陳情略以其為林阿敏之繼承人，政府為整治佳平溪與東港溪徵收系爭土地至今無用等語，經被告以108年12月27日台內地字1080081261號函轉輔助參加人查明辦理。嗣輔助參加人以109年2月3日屏府水工字第10900098300號函（下稱109年2月3日函）復原告略以：為改善佳平溪下游段區域因排水不良，致村莊積水與農作物浸災之情事，辦理系爭工程，改善長度約2,094公尺，系爭土地因位於佳平溪銜接東港溪出口處，土地使用編定屬河川區水利用地，且依徵收計畫書所載計畫進度，系爭工程已於81年6月10日完工，是系爭工程已依徵收計畫實行使用，尚無法撤銷、廢止或變更使用分區，系爭土地仍有保留公共使用之需求。又以109年2月26日屏府水工字第10904609700號函（下稱109年2月26日函）復原告略以：系爭工程除作堤防使用外，亦包含出口處雜草清理作業，系爭土地正位於東港溪與佳平溪二河段之匯流口高灘地雜草叢生處，經比對農林航空測量所提供徵收前、後之64年與85年正射影像圖籍，該匯流口處地貌跡象足證系爭工程已完成雜草清理及堤防興建工程，並無系爭土地超徵收且至今無用之情事，再者，原告未具體提出廢止徵收情事變更之時點，若以81年完工日為原因事由發生日，則原告請求權業已因時效完成而消滅。再以109年3月24日屏府水工字第10908905700號函（下稱109年3月24日函）復原告略以：109年2月26日函已將查處情形函復原告，依土地徵收條例第50條第4項規定，倘不服處理結果，應於本文送達之日起30日內向被告請求廢止徵收。
(三)原告於109年4月1日向被告請求廢止土地徵收，經被告110年12月23日台內地字第1100267518號函（下稱原處分）檢附其110年12月15日土地徵收審議小組第234次會議決議復原告略以：系爭工程於80年12月2日開工，81年6月10日完工，計畫目的除作堤防使用，亦包含出口處雜草清理作業，且系爭工程已於徵收前完工，因系爭土地位於東港溪與佳平溪二河段匯流口灘地雜草叢生處，經調閱農林航空測量所80年4月13日（開工前）、81年8月7日（完工後）類比航空攝影像圖比對，該匯流口之地貌明顯變遷、堤頂顯著，足證當年該渠道已沿徵收用地地籍線平順銜接，拓寬渠道並改善清理雜草完竣，顯依計畫完成使用，不符合土地徵收條例第49條第2項第3款規定應廢止徵收之要件，不准予廢止徵收。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，於是提起行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨︰當初整治佳平溪與開協調會說做到哪裡就徵收到哪裡，80年動工81年完工，為什麼81年完工後，82年又再多徵收系爭土地。原告現在只有永慶段841地號土地之5厘多，系爭土地於82年徵收至今均無使用，希望能依土地徵收條例第49條第2項第3款廢止徵收。
(二)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰系爭工程於80年12月2日開工，81年6月10日完工，計畫目的除作堤防使用，亦包含出口處雜草清理作業，且工程已於徵收前完工。依輔助參加人111年6月9日屏府地權字第11122225300號函說明二查復，系爭土地確實位於堤防工區必要之用地範圍內，其位置亦是佳平溪排水幹線匯入東港溪應辦理雜草清理之處，疑因堤頂設施完成後，堤後坡至徵收界限之範圍間，因未再鋪設水泥或植栽區隔，且與原告所有同段841地號土地毗鄰，兩者間亦無水泥柱、菱形網或其他明顯之界線阻隔，歷經多年後，便造成原告在未經鑑界情形下，誤於公有水利用地上越界種植檳榔樹使用等情事，故並非如其所訴稱至今未使用。又系爭土地現況雖尚未建置水防道路而係遭原告占用種植檳榔樹，惟因所轄堤防及堤防外側之水防道路係視為一體之水利設施，且經調閱農林航空測量所之類比航空攝影像圖比對結果，系爭工程於81年完工後，該匯流口之地貌明顯變遷、堤頂顯著，足證當年該渠道已沿徵收用地地籍線平順銜接，拓寬渠道並改善清理雜草完竣，顯依計畫完成使用，不符合土地徵收條例第49條第2項第3款規定應廢止徵收之要件。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、輔助參加人陳述略以：依系爭土地地籍圖重測調查表所載，西側毗鄰本縣所有重測前四溝水段349-128地號土間A-B經界線，參照舊地圖及其他可靠資料施測；南側毗鄰原告所有重測前四溝水段349-126地號（重測後永慶段841地號）土地間，B界址點於103年7月29日協助指界結果位於建物中無法施測，無法埋設界標，C界址點埋設塑膠樁；東側及北側毗鄰未登記土地間C-D-E-F-A經界線，皆參照舊地籍圖並於同日逕行實地測定界址，D界址點埋設塑膠樁，E及F界址點位於樹叢中，實地無法設立界標；本宗土地經通知後，由土地管理機關輔助參加人指派人員於103年9月16日到場，並同意協助指界結果及於地籍調查表認章在案。另依原告所有永慶段841地號土地地籍圖重測調查表所載：北側毗鄰系爭土地間I-A經界線，A界址點於103年7月29日協助指界結果位於建物中無法施測，無法埋設界標，I界址點逕行實地測定界址，埋設塑膠樁；餘B-C-D-D-E-F-G-H界址點均埋設塑膠樁；毗鄰未登記土地間H-I經界線，參照舊地籍圖並於同日逕行實地測定界址，設立界標；本宗土地經通知後，由原告於103年7月29日到場，並同意協助指界結果及於地籍調查表認章在案。上述2筆土地與毗鄰土地間界址均無爭議，其地籍圖重測結果依土地法第46條之3辦理公告，公告期間亦無人提出異議並據以辦竣土地標示變更登記在案。
五、爭點︰原告就系爭土地之廢止徵收請求權是否已罹於時效而消滅？本件被徵收之系爭土地是否有土地徵收條例第49條第2項第3款規定應廢止徵收之情形？
六、本院的判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所載之事實，已經兩造分別陳明在卷，並有改制前臺灣省政府82年8月2日82府地二字第166628號函（原處分卷第150頁）、輔助參加人徵收計畫書及徵收土地清冊（本院卷第57-62頁）、土地地價補償清冊（本院卷第63-64頁）、82年8月7日82屏府地權字第117102號公告（原處分卷第151頁）、111年9月23日屏府地權字第11158463300號函（本院卷第163頁）、系爭土地查詢資料（本院卷第137頁）、林阿敏除戶戶籍謄本（本院卷第343頁）、原告108年12月23日陳情書（原處分卷第120頁）、輔助參加人109年2月3日函（原處分卷第123-124頁）、109年2月26日函（原處分卷第125-126頁）、109年3月24日函（原處分卷第129頁）、原告109年4月1日申請書（原處分卷第119頁）、原處分及內政部110年12月15日土地徵收審議小組第234次會議決議（本院卷第19-28頁）、訴願決定書（本院卷第31-37頁）附卷可查。
(二)應適用之法令：
1、土地徵收條例
(1)第49條第2項第3款、第4項：「（第2項）已公告徵收之土地，有下列情形之一者，應廢止徵收：……三、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要。……（第4項）前3項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。」
(2)第50條：「（第1項）撤銷或廢止徵收，由需用土地人向中央主管機關申請之。（第2項）已公告徵收之土地有前條第1項或第2項各款情形之一，而需用土地人未申請撤銷或廢止徵收者，原土地所有權人得向該管直轄巿或縣（巿）主管機關請求之。（第3項）該管直轄巿或縣（巿）主管機關收受前項請求後，應會同需用土地人及其他有關機關審查。其合於規定者，由需用土地人依第1項規定申請之；不合規定者，該管直轄巿或縣（巿）主管機關應將處理結果函復原土地所有權人。（第4項）原土地所有權人不服前項處理結果，應於直轄巿或縣（巿）主管機關函復送達之日起30日內向中央主管機關請求撤銷或廢止徵收。其合於規定者，由中央主管機關逕予撤銷或廢止；不合規定者，由中央主管機關將處理結果函復原土地所有權人。原土地所有權人不服處理結果者，依法提起行政救濟。（第5項）已公告徵收之土地有前條第1項或第2項各款情形之一，而需用土地人未申請撤銷或廢止徵收者，由該管直轄市或縣（市）主管機關會同需用土地人及其他有關機關審查後向中央主管機關申請撤銷或廢止徵收。」
2、102年5月22日修正公布之行政程序法第131條第1項、第2項：「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」（修正前90年1月1日施行之第1項規定：公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。）
(三)本件原告行使被徵收系爭土地之廢止徵收請求權時，已罹於時效消滅：
1、依土地徵收條例第49條第2項第3款及第50條第1項、第2項規定可知，已公告徵收之土地已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用，因有情事變更，致其全部或一部無徵收之必要者，如需用土地人未向徵收主管機關（內政部）申請廢止徵收時，原土地所有權人得向該管直轄市或縣（市）主管機關請求廢止徵收，核其權利性質係法律賦予人民之公法上請求權，自有行政程序法第131條第1項規定之適用，如權利人未於時效期間內行使者，其權利即當然消滅。而關於原土地所有權人以有土地徵收條例第49條第2項第3款規定之事由，行使廢止徵收請求權，其時效起算點為何？由於土地徵收條例並未規定需用土地人或該管直轄巿或縣（巿）主管機關就被徵收土地之後續使用情形，應定期通知原土地所有權人或依法公告，致其無從及時獲知充分資訊，俾判斷是否行使廢止徵收請求權，故應認至遲自請求權人知悉或可得知悉發生情事變更致原徵收土地之全部或一部已無徵收必要之事由時起算。
2、又行政程序法90年1月1日施行前，關於公法上請求權之時效期間，明顯無從適用行政程序法予以規範，惟公法上請求權與私法上請求權在性質上雖容有差異，但二者仍具有共通原理，因此私法上有關一般法理之規定，當可適用於公法關係，且因時效制度與人民權利義務有重大關係，其目的在於尊重既存事實狀態及維持法律秩序安定，與公益至為相關，自應依請求權性質具相容性者，類推適用民法第125條至第127條之規定；若經類推適用民法時效期間規定之結果，迄於行政程序法施行日止，其時效尚未完成，殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定之時效期間為長者，參諸民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項之時效期間規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間之目的，以使法律秩序趨於一致。惟90年1月1日施行之行政程序法第131條第1項規定，關於公法上請求權消滅時效期間，原不區分權利人為人民與否，均為5年，繼於102年5月22日修正請求權人為人民者，其請求權因10年間不行使，而當然罹於時效消滅，義務人無須行使抗辯權，其義務亦同歸於消滅。是以，人民之公法上請求權必須依舊行政程序法第131條規定之5年時效期間，迄該條修正規定於102年5月24日施行時尚未完成，始得自102年5月24日起適用修正規定之10年期間。否則，其請求權既已罹於時效消滅，自無再適用新修正規定展延之餘地。準此以論，人民得行使之公法上請求權發生在90年1月1日行政程序法施行日以前如尚未經過15年者，於行政程序法施行後，迄原告行使請求權時，如其殘餘期間已屆滿5年之時效期間者，該公法上之權利因已歸於消滅，自不能適用102年5月22日新修正行政程序法第131條第1項關於人民請求權時效期間為10年之規定。
3、查系爭土地經改制前臺灣省政府以82年8月2日82府地二字第166628號函核准徵收，交由輔助參加人以82年8月7日82屏府地權字第117102號公告（公告期間自82年8月9日起至82年9月8日止），並於83年3月15日辦理移轉所有權登記完竣。而系爭工程於80年12月2日開工，81年6月10日完工，計畫目的除作堤防使用，亦包含出口處雜草清理作業，且工程已於徵收前完工，已經兩造陳明在卷，並有土地徵收計畫書在卷可稽。而依原告到庭所述：「（問：何時知悉徵收土地根本沒有再使用？）……93年先蓋廟，94年間蓋了農舍要申請執照，他們不准，他們說那是我的土地。」等語（詳見本院卷第304頁準備程序筆錄），可知原告最遲應於94年12月31日即已知悉系爭土地之使用情形（即為公有縣管水利用地）。則原告得依土地徵收條例第49條及第50條向主管機關行使撤銷或廢止徵收請求權，從寬認定最遲應自95年1月1日起算至99年12月31日即已屆滿，原告遲至108年12月23日始提出廢止徵收之請求，明顯已逾請求時效期間至明。
4、又依土地徵收條例第50條第1項及第3項之規定，可見廢止徵收係採雙軌制，不但需用土地人得向中央主管機關申請之，原土地所有權人於需用土地人未申請時，亦得逕向該管直轄巿或縣（巿）主管機關請求之，如該管機關審查不合規定者，再將處理結果函復原土地所有權人，原土地所有權人不服時，再於30日內向中央主管機關請求廢止徵收。是以，原土地所有權人或其法定繼承人如認其被徵收之土地具有應廢止徵收之情形，於需用土地人未申請時，其廢止徵收請求權即處於可行使之狀態，至於法律明定其應先向直轄巿或縣（巿）主管機關請求之，未獲該管機關審查通過時，再循序向中央主管機關請求，乃就同一廢止請求權之行使程序為特別規定，核與請求權消滅時效之起算無關。易言之，原土地所有權人之廢止徵收請求權如已罹於時效消滅者，自不能因直轄巿或縣（巿）主管機關審查其請求不合規定，即使該請求權發生復活之效果，而得向中央主管機關為請求。
5、再對照101年1月4日修正土地徵收條例第49條第1項及第2項與89年2月2日制定施行之土地徵收條例第49條第1項之規定內容，可知舊法係將現行法第49條第1項及第2項所列情形均規定為撤銷徵收之事由，於行政程序法實施後，為依行政程序法規定「使違法行政處分失其效力者為撤銷，使合法行政處分失其效力者為廢止」之意旨，乃將原第1項第1款前段因作業錯誤及第2款列為新法第1項應辦理撤銷徵收之情形，並增訂第1項第2款但書規定不撤銷徵收之例外情形。而舊法原第1項第1款後段因工程變更設計及第3款至第5款改列為新法第2項應辦理廢止徵收之情形。足見新修正土地徵收條例第49條雖形式上將舊法規定原列為撤銷徵收之事由，正名成為廢止徵收事由，但實質上原土地所有權人請求主管機關廢棄原徵收處分效力之效果並無不同。故原土地所有權人本於上開事由原得依舊法行使撤銷徵收請求權，發生徵收處分廢棄之效果，其請求權已罹於時效消滅後，即無從因土地徵收條例第49條於101年1月4日所為釐正性質之修正，而重新再取得廢止徵收請求權，均附此敘明。
(四)況且，系爭土地並無原告所主張具有土地徵收條例第49條第2項第3款規定之情形，被告不准予廢止，並無違誤：
1、輔助參加人為辦理系爭工程報經改制前臺灣省政府核准徵收系爭土地，系爭工程除興建佳平溪兩岸堤防外，亦包含匯入東港溪之匯流口出口處雜草清理作業，系爭工程完工後，從80年及81年航照圖（詳見本院卷第73-74頁）可見顯著堤頂及匯流口之地貌明顯變遷，完成渠道改善及清理雜草。且系爭土地經徵收迄今仍為公有縣管水利用地，亦位於屏東縣政府「佳平溪排水系統治理計畫-佳平溪排水幹線」治理計畫堤防預定線用地範圍內（佳平一號護岸-左岸0k+000～0k+421），確仍有依治理計畫作為堤後坡、水防道路等防災減災之公用需求，有屏東縣政府109年12月23日屏府地權字第10954341800號函（原處分卷第91-92頁）可查，是被告以系爭土地已依徵收計畫用途完成使用，不准予廢止土地徵收，並無不合。
2、又土地徵收條例第49條第2項第3款情事變更，係指徵收所應具備之基礎事實，於完成徵收後發生變動而言，如公共設施保留地之徵收，因都市計畫變更而改變；或應經目的事業主管機關許可之公共事業興辦，於需用土地徵收後，目的主管機關為許可之撤銷、廢止或改變其許可內容，即屬此所指情事變更。需用土地人如依徵收計畫興辦之事業為被徵收土地之使用，該土地即為興辦事業所需要，而有徵收之必要，原土地所有權人即不得以有土地徵收條例第49條第2項第3款規定情形，依同條例第50條規定請求廢止徵收。系爭土地既已於81年6月10日依徵收計畫完成使用，即為興辦事業所必需，而無土地徵收條例第49條第2項第3款之適用。原告訴稱系爭土地被超徵收，超徵收部分至今未使用一節，委無足取。
七、綜上所述，原告之廢止徵收請求權，於罹於時效消滅後，始提出請求，明顯為法所不許。況且，系爭土地亦無土地徵收條例第49條第2項第3款規定應廢止徵收之情形，則被告不准予廢止徵收，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均於判決結論不生影響，爰不逐一論述。
九、結論：原告之訴為無理由。中 華 民 國 112 年 3 月 28 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 孫 國 禎
法官 曾 宏 揚法官 林 韋 岑以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 3 月 28 日
書記官 周 良 駿