高雄高等行政法院判決111年度訴字第118號民國112年4月11日辯論終結原 告 楊哲明訴訟代理人 熊家興 律師
李國禎 律師被 告 臺南市政府地政局代 表 人 陳淑美被 告 臺南市政府代 表 人 黃偉哲共 同訴訟代理人 鄭嘉慧 律師上列當事人間土地重劃事件，原告不服臺南市政府中華民國111年1月28日府法濟字第1110181053號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告○○市政府對於原告民國110年5月20日成立「○○市永康區五王○○市○○○區籌備會」之申請，應依本判決之法律見解作成適法之處分。
三、原告其餘之訴駁回。
四、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
壹、程序方面
一、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項及第3項第2款分別定有明文。
二、查原告起訴時僅列○○市政府地政局（下稱地政局）為被告，其訴之聲明為：「先位訴之聲明：確認○○市政府地政局110年8月10○○市地劃字第1100583358號行政處分無效。備位訴之聲明：原行政處分及訴願決定均撤銷。」（見本院卷第11頁）嗣於訴狀送達後，於民國111年8月15日具狀追加○○市政府為先位及備位聲明第2項之被告，並變更其聲明為：「先位訴之聲明：一、確認○○市政府地政局110年8月10○○市地劃字第1100583358號行政處分及訴願決定均無效。二、被告○○市政府應依原告110年5月20日之申請，作成准予成立『○○市永康區五王○○市○○○區籌備會』之行政處分。備位訴之聲明：
一、原行政處分及訴願決定均撤銷。二、被告○○市政府應依原告110年5月20日之申請，作成准予成立『○○市永康區五王○○市○○○區籌備會』之行政處分。」（見本院卷第149頁）經核原告先位及備位聲明第2項均追加請求被告○○市政府應依其申請作成准予成立籌備會之行政處分，性質上屬行政訴訟法第5條之課予義務訴訟。對照原告於收受被告地政局110年8月10○○市地劃字第1100583358號函（下稱原處分）駁回其申請後，曾於110年9月9日以原處分為程序標的向內政部提起訴願並請求被告○○市政府應作成准予成立「○○市永康區五王○○市○○○區」籌備會（下稱籌備會）之行政處分，此觀其訴願書（見訴願卷第105頁）即明，足見其除不服被告地政局所作成駁回其申請之原處分外，亦對○○市政府未依其申請作成准予成立籌備會之行政處分表示不服而對該府提起課予義務訴願，從而，其前揭訴訟標的之請求雖有變更及追加，然其請求之基礎始終如一，依前揭規定，程序上應予准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：
（一）原告於110年5月20日向被告地政局提出申請書檢附○○市土地所有權人申請成立○○市地重劃籌備會審核表（下稱籌備會審核表）、擬辦重劃範圍圖及其在該範圍土地所有權狀影本等相關圖冊文件，申請成立籌備會。被告地政局審查後認有多處須補正事項，乃由被告○○市政府以110年6月11日府地劃字第1100731917號函（下稱110年6月11日函）請原告於文到15日內完成補正並重新檢送。
（二）原告於110年6月25日發函補正文件資料。被告地政局審查後認其並未確實補正，乃由被告○○市政府以110年7月5日府地劃字第1100582610號函（下稱110年7月5日函）請原告依110年6月11日函所列事項補正。原告於110年7月27日再度發函補正文件資料。惟被告地政局認其仍未依審核意見補正且已逾補正期限15日，遂於110年8月10日作成原處分駁回其申請。原告不服，於110年9月9日向內政部提起訴願。內政部於110年9月11日將該訴願移由○○市政府審議。○○市政府於111年1月28日作成訴願駁回決定，原告遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、被告地政局作成原處分欠缺事務權限：⑴觀諸被告地政局分層負責明細表（甲表）記載，「申請成
立或解散籌備會事項」固屬該局承辦業務範圍，然該項事務之核定權乃○○市長，並未將此業務授權地政局長為決定，故被告地政局僅為幕僚作業而非該事務之最終決定機關，自無該事務權限。被告地政局在欠缺事務權限之情形下，以自己名義作成駁回申請之原處分，已有未當；訴願決定亦未查明「申請成立或解散籌備會事項」之核定權限歸屬，與原處分是否經合議制進行，即依最高行政法院103年2月份第1次法官聯席會議決議、被告地政局組織規程規定，駁回訴願，自屬瑕疵。
⑵依○○市市地重劃委員會設置要點（下稱委員會設置要點）
第2點第1款第2目規定，○○市市地重劃委員會之任務有「○○市地重劃籌備會成立之申請案」項目，並未區分程序審查事項或實體審議事項而為處理；簡言之，不論是程序駁回或實體核駁○○市地重劃委員會之任務範圍，不得由被告地政局○○市地重劃委員會之合議，逕行決定駁回。故訴願決定以「本件申請案未於期限內補正相關文件資料，尚未進○○市市地重劃委員會之決議會議，自無以合議制方式進行審議之必要」，○○市地重劃實施辦法第2條、委員會設置要點第2點第1款第2目規定。
⑶獎勵土地所有權人○○市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）
、○○市政府受理○○市地重劃作業要點（下稱自辦重劃作業要點）僅規定被告地政○○市地重劃之業務主管機關，及土地所有權人申請成立○○市地重劃籌備會時應備文件，並無區分程序審查、實體審議之相關規定，更無授權被告地政局得為決行之規定；且依被告地政局組織規程第13條規定，該局分層負責明細表（甲表）係由被告地政局自行擬定，報請被告○○市政府核定，其對規定內容應屬明知。而該分層負責明細表（甲表）規定，從未區分程序審查或實體審議而異其決行權限，概歸第一○○市長方得決行。被告地政局僅以組織法規定，不顧無行為法授權規定，甚至違反自行擬定且經被告○○市政府核定之明文規定，逕以自己名義駁回，明顯欠缺事務權限，依行政程序法第111條第6款規定，應屬無效。
⑷本件公文發文者有被告○○市政府與地政局，發文字號亦有
「府地劃字」（市政府所用）及「南市地劃字」（地政局所用），若被告地政局有權以自己名義駁回本件申請，發文機關怎會出現被告○○市政府與地政局之別？況申請前期之文件審查猶須以被告○○市政府名義發文通知補正，焉可能在較重要之駁回決定，反得由被告地政局自行為之？遑論被告地政局至今未能提出其所謂事務權限分配之明文依據，足認被告地政局作成原處分顯欠缺事務權限。又依○○市市地重劃委員會111年10月7日111年度第3次會議紀錄審議案第2案內容，市地重劃籌備會所提送之文件是否齊備、是否已達成立○○市○○○區籌備會之門檻要件等程序事項，仍應提請該委員會進行審查，而非被告地政局所稱資料核備齊全才送委員會審查，接○○市長核定，若文件不齊備，其有權逕行駁回。若僅有1位土地所有權人提出發起○○市地重劃籌備會之完整申請文件，其面積亦未達最小建築面積，從形式上觀之即可清楚得知。則在此狀況下，依被告○○市政府、地政局前開主張，究應命該發起人補正申請文件，以期形式上符合法規之表面要求？還是應直接送○○市市地重劃委員會進行法規審議？在此情況下，究應行文件審查或法規審議？在前開瑕疵如此明顯狀況下，若認被告地政局仍應送請○○市市地重劃委員會進行法規要件審議，則本件發起人人數及面積均已超出法規最低要求，僅其中1、2份發起人同意書缺乏印章或印鑑證明等微小瑕疵，縱予除去仍無礙於達成人數及面積等最低法定要求，卻反得由被告地政局自行駁回，豈非本末倒置且有輕重失衡之嫌？被告地政局應僅有書面審核及通知補正等權限，縱○○市地重劃籌備會之申請人未能提出完整文件，依法亦應提交○○市長核定後，方能依法駁回，被告地政局實無終局駁回決定之法定事務權限。
⑸細觀最高行政法院107年度判字第181號判決理由，可知被
告地政局作成該案行政處分前，已上簽○○市政府並經○○市長職務代理人○○市長林欽榮作成核定，並不違背該局分層負責明細表（甲表）規定，方有該案結論。與本件原處分未經簽請○○市長核定，而由被告地政局逕行駁回之情形完全不同，自難等同視之。被告○○市政府、地政局無視相關案情始末，刻意片段擷取前開判決理由而為有利於己之主張，自無足採。又依被告○○市政府、地政局所提出110年8月18日地政局行政處分討論會議紀錄附表第12項記載，獎勵重劃辦法第8條所定關於申請成立○○市地重劃籌備會之行政處分，現況採「府文」名義發出，經討論後仍維持「府文」名義，此等結論與被告地政局分層負責明細表（甲表）規定完全相符，並無授權被告地政局得自行核定，並以自己名義為行政處分之權限。故其抗辯有權以自己名義駁回原告等土地所有權人所提出成立籌備會之申請，明顯錯誤。至前開會議紀錄所稱「細節性事項」應係指「准許或駁回申請」等終局決定以外之細節性事項（如通知補正），方得由被告地政局自行為之。○○市地重劃相關法規，與被告地政局、○○市政府自行擬定、核定被告地政局分層負責明細表（甲表）規定，被告地政局僅於組織法○○市地重劃相關業務之主管機關，職司「審核」權限，並無任何行為法上授權得自為准許或駁回○○市地重劃籌備會之「核定」權責。被告地政局以程序審查、細節事項等文字，自行解釋擴張本身權限，難認有理由。
2、原處分違反法律保留原則，且訴願決定理由矛盾：⑴獎勵重劃辦法第8條規定申請○○市地重劃籌備會，就發起者
之身分與資格，僅須提出所有權狀影本及國民身分證影本，無須提出同意書。然自辦重劃作業要點違反中央主管機關內政部所頒訂獎勵重劃辦法規定，額外要求發起人應另檢附同意書，顯已逾越母法規定而生限制人民權利之效果。被告地政局據此駁回本件申請，難認適法。又該辦法第8條第1項僅規定申請○○市地重劃應備文件，關於文件不齊之處理方式，並無得予駁回申請之明文，且遍覽○○市地重劃之母法平均地權條例，及市地重劃實施辦法、獎勵重劃辦法、○○市政府受理申請成立○○市地重劃籌備會審查基準等規定，均無「應於文到15日內完成補正，逾期未補正或未依審核意見補正者，應以駁回」之明文，被告○○市政府受理籌備會審核表中亦無相關規定。則該審核表「註二」顯已超出上開法令本文規定，且對外產生限制或剝奪人民權益之法律上效果，違反法律保留原則。故被告地政局依該審核表「註二」駁回原告之申請，顯屬違法。訴願決定不僅未予糾正，反認本件申請案應以獎勵重劃辦法第8條第1項予以駁回，更屬不當。
⑵獎勵重劃辦法係依平均地權條例第58條第2項授權而訂，性
質上屬法規命令，自不得違反授權母法規定。而平均地權條例第58條之立法目的為「獎勵土地所有權人自行組織重劃會○○市地重劃」，授權行政機關訂定之內容限於「重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項」，平均地權條例中○○市地重劃之條文，無任何○○市地重劃籌備會成立之相關規定。故獎勵重劃辦法第8條第3項之規定內容，限制、剝奪人民成立○○市地重劃籌備會之權利，與母法獎勵土地所有權人之立法目的明顯不符，超出授權母法規定及立法目的，已有違法之嫌；被告地政局再據以否准原告之申請案，更不法侵害原告及其他發起人依平均地權條例所享有之法律上權利，自難認合法。
⑶訴願決定先認該作業要點第4點附件1審核表註二規定，僅
係執行獎勵重劃辦法所為技術性及細節性之規定，並無違反法律保留原則，訴願人所為主張，無所憑採。又認「○○市政府受理○○市地重劃作業要點，內容係就○○市土地所有權人自行○○市地重劃作業之申請及執行所為之規定，屬上級機關協助下級機關關於機關內部業務處理方式之一般性規定，非直接對外發生法規範效力。原處分機關以該作業要點第4點附件1『○○市土地所有權人申請成立○○市地重劃籌備會審核表』之註二規定駁回本件申請案雖有未合……爰認原處分所憑理由雖屬不當，但駁回結果並無二致，故原處分仍應予維持」則自辦重劃作業要點第4點附件1審核表註二是否對外發生法規範效力？原處分依該作業要點第4點附件1審核表註二駁回原告申請案，是否合法？訴願決定理由明顯前後矛盾，應予撤銷。
3、被告地政局應依職權調查證據，其駁回申請違反比例原則、誠信原則與法定注意義務：
⑴獎勵重劃辦法第8條第1項僅規定申請○○市地重劃應備文件
，並無文件不齊得予駁回申請之明文；且原處分所載「資料填寫錯誤：陳雪娥；修改處加蓋印章：鄭羽芠」之瑕疵，依內政部97年10月24日內授中辦地字第0970724416號函釋（下稱97年10月24日函釋），被告地政局可透過戶役政系統或地政資訊系統，直接通知陳雪娥、鄭羽芠親自到場確認同意書之真偽，或將其等資料剔除後，進行獎勵重劃辦法第8條第2項之審查，再據為准駁之決定。然被告地政局對此有利於原告及其他發起人之事項，卻視而不見，更未依職權調查證據，當屬違法。
⑵原告於被告地政局作成處分前所檢具之資料，已符合獎勵
重劃辦法第8條第2項關於人數與面積之規定，縱剔除如原處分所載陳雪娥、鄭羽芠部分，人數與面積仍超出該辦法第8條第2項規定而屬合法，前開輕微瑕疵顯對申請案之合法性不生影響；此觀○○市市地重劃委員會111年10月7日111年度第3次會議紀錄審議案第2案之決議內容可知。而市地重劃乃被告地政局之事務職掌範圍，其卻仍在明知相關規定之情形下，逕行駁回申請案，不僅與獎勵重劃辦法第8條第2項之立法意旨不符，更損害扣除陳雪娥、鄭羽芠後其餘34位發起人（含原告）之權益，而違反行政程序法第7條之比例原則，蓋其內容並非對人民權益損害最少者，其採用方法與所欲達成之目的間亦顯失均衡，自難認合法。原處分未注意及此，竟率行駁回原告之申請案，徒增時間耗費，致損及重劃區內土地所有權人之私益，與○○市之都市開發、經濟發展等公益事項，故原處分違背誠信原則與法定注意義務，難認合法。
⑶自辦重劃作業要點要求檢附同意書之來由為獎勵重劃辦法
第25條、第26條之1規定，然依該辦法規範體系觀之，該辦法第25條、第26條之1是適用在籌備會送審重劃計畫書時所應檢附之文件，與本件僅係申請成立籌備會不同，當不應比附援引。況發起人陳雪娥、鄭羽芠既已提出同意書及印鑑證明，其參與○○市地重劃籌備會之意願，與同意書之真實性，自屬無疑。被告地政局率以「資料填寫錯誤：陳雪娥；修改處加蓋印章：鄭羽芠」之輕微瑕疵為由，駁回本件申請案，不僅違反獎勵重劃辦法第25條、第26條之1規範精神，更不符比例原則而有刻意刁難之虞。
4、被告○○市政府、地政局於歷次函覆一再強調「臺端等36人○○市地重劃之地區屬○○市政府預計111年辦理之『永康○○市○○○區重劃範圍』，係○○市政府擬定開發計畫之重大建設」，此與「逾越15天期限」之駁回理由毫無關聯性。原告已依法代表地主先行籌備發起○○市地重劃，被告○○市政府才欲辦理○○市地重劃，並藉行政程序拖延○○市地重劃，足見被告地政局駁回申請之真實理由應為被告○○市政府欲辦理○○市地重劃，不容原告發起成立籌備會，所謂「逾越15天期限」純屬藉口，故原處分違反行政法上之不當聯結禁止原則而欠缺合法性。
5、被告地政局僅提出○○市市長簽准○○市地重劃開辦之文稿，對平均地權條例第56條之程序或是否已取得半數土地所有權人之同意均隻字未提，更未提出相關證明文件，其稱原告可另案提出申請成立籌備會，益證其辯稱相同重劃範圍已開始○○市地重劃，無法核准○○市地重劃，均屬虛妄。又依被告地政局所製作110至113年度中程施政計畫，其辦理○○市土地開發，推○○市發展（業務成果面向）之規劃內容，並無本件○○市地重劃，顯見在被告地政局原本之中程施政計畫，並無任何優先性、重要性或急迫性；遲至原告等人提出籌備會申請，被告地政局始將永康區○○市地重劃案列入111至114年度之中程施政計畫；○○市境內至少有上百○○市地重劃案，已延宕數十年仍未能完成者並不在少數，其中經濟規模大於永康區○○市地重劃案者，亦多而有之，卻從未見被告地政局積極辦理或列入施政計畫。被告地政局突於110年間將永康區○○市地重劃案列入中程施政計畫，並以文件不備為由駁回原告等人所提出成立籌備會之申請案，程序上及實體上均難認合法。又○○市地重劃與○○市地重劃間雖存在競爭關係，卻無排斥關係，此觀被告○○市政府110年8月2日新聞稿及○○市市地重劃委員會111年10月7日111年度第3次會議紀錄中有○○市北區賢北（二）○○市地重劃區重劃會與公辦○○市地重劃同時併存之實例，最終須看何方能取得土地所有權人及其面積過半數以上之同意，再決定實施公辦或○○市地重劃，而非○○市地重劃當然優先於○○市地重劃。又何謂「重大建設」，依○○市政府現有之法律規範，並無定義性規定，亦未提出任何判斷標準可資遵循。而依國家發展委員會109年3月5日修正公布之政府公共建設計畫先期作業實施要點第2條，○○市政府欲進行之○○市地重劃，其經費未達10億元，亦非經行政院函核示、行政院會議、行政院年度計畫及預算審核會議核定，或屬國家重大政策、國家重要綱要計畫，自難認屬重大建設。原告提出○○市政府110年8月2日新聞稿之用意，在於反駁被告○○市政府、地政局所為「依獎勵重劃辦法第8條第3項第3款之規定，經政府擬定開發計畫或有重大建設者，即應不予核准○○市地重劃」之抗辯，而與申請文件是否完備無關，兩者不容混淆。蓋若如被告○○市政府、地政局所為抗辯，○○市北區賢北（二）○○市地重劃區重劃會與公辦○○市地重劃現實上同時併存，不論其成因為何，被告○○市政府大可援引獎勵重劃辦法第8條第3項第3款規定，直接不予核准○○市地重劃，又何須函請賢北（二）○○市地重劃籌備會應於109年7月6日前向申請核准成立重劃會？又怎會於110年2月18日核定准予成立重劃會，並於本件訴訟繫屬中之111年12月6日公告核定重劃範圍？故被告○○市政府辯稱已開始○○市地重劃，即不應核准○○市地重劃，於法無據。
6、籌備會審核表註二所定之15天期限並非強制規定，更非不得事後補正，參酌行政程序法第114條容許行政處分得予事後補正之立法精神，於行政處分確定前，申請人對於應補正事項已完成補正者，行政機關即應繼續辦理申請案，而不應拒絕受理。原告向被告地政局申請發起成立籌備會，縱有原處分所載「資料填寫錯誤：陳雪娥；修改處加蓋印章：鄭羽芠」等處尚待補正，然此等輕微瑕疵，並非不得於事後加以補正；況原告於訴願決定前，已辦理補正完成，並遞送至被告地政局收文，應補正事項既已於原處分確定前獲得補正；被告地政局自應繼續審查申請案是否符合相關法定要件，再另為准駁決定。原告提起訴願請求撤銷原處分，應屬有理由。又本件申請案既非實體上不合法而遭駁回，程序上之輕微瑕疵，復已於原處分確定前獲得補正，被告地政局亦認原告可檢附相同資料，另案再行申請，則被告地政局實應直接延續舊案辦理，無須駁回舊案再另起新案，徒增行政程序延宕、重複及資源浪費，造成人民之困擾，益彰原處分應屬不當且違法。而原告向被告○○市政府申請成立籌備會，卻遭無事務權限之被告地政局駁回申請，致原告之權利受損，故請求確認原駁回行政處分無效，或依法撤銷原處分後，自得另請求主管機關即被告○○市政府作成准予成立籌備會之行政處分，而無庸讓系爭申請案反覆來回於漫長之行政程序，更可避免被告○○市政府因欲○○市地重劃而不當阻撓、駁回原告依法提出之申請案。
（二）聲明︰
1、先位訴之聲明：⑴確認原處分及訴願決定均無效。
⑵被告○○市政府應依原告110年5月20日之申請，作成准予成立籌備會之行政處分。
2、備位訴之聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告○○市政府應依原告110年5月20日之申請，作成准予成
立籌備會之行政處分。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、原告主張被告地政局作成原處分欠缺事務權限，先位聲明請求確認原處分無效，並無理由：
⑴市地重劃固為被告○○市政府之權限，然依○○市政府組織自
治條例第11條第1項第10款、第2項、被告地政局組織規程第3條第6款及自辦重劃作業要點第1點、第2點、第4點暨附件1註2規定，已基於自主組織權將督導及審核土地所有權人○○市地重劃等事項權限歸由被告地○○市地重劃科掌理，其中自辦重劃作業要點亦將逾期未補正和未依審核意見補正之駁回權限歸由被告地政局行使，故被告地政局駁回原告申請成立籌備會，自有組織法上依據，並非無事務權限。最高行政法院107年度判字第578號、第181號判決之基本事實與本案並不相同，該2判決之申請人係已備齊全部申請成立籌備會所需之文件資料，故前揭判決審酌是否依規定層層送審○○市長核定，然本案原告迄駁回申請前均未依規定補正相關資料，自不得比附援引。而分層負責明細表（甲表）上「成立」或「解散」籌備會事項之決行權責固規定自第四層至第一層分層審核，由股長、科長主任、局長分別審核後，送交第○○市長為核定；然獎勵重劃辦法第8條明確規定申請成立籌備會之申請書有依法應備齊之文件，再配合自辦重劃作業要點第1點、第4點規定暨附件1註2規定，可知被告○○市政府已將審核權限分層規定，若申請書所附資料不完備而逾期未補正和未依審核意見補正者，已權限劃分由被告地政局為程序上駁回，若申請書所應附文件均齊備者，則被告地政局應擬具審核意見後層層送審，才會有第○○市長之核定。而本案並非已符合成立或解散籌備會之情形，應依分層負責明細表（甲表）規定之○○市地重劃第17項「其他○○市地重劃事項」，決行權責為「第四層股長審核，第三層科長主任核定」亦無須送請第○○市長核定。原告歷經2次函請補正仍未能完成補正，被告地政局依自辦重劃作業要點之事務權限予以駁回，並無違誤，毋庸○○市長核定。
⑵原告另稱依委員會設置要點未見區分程序審查事項或實體
審議事項，惟配合自辦重劃作業要點第1點和第4點規定附件1註2規定可知，已有區分程序審查與實體審議。被告○○市政府之權限劃分上，將督導及審核土地所有權人○○市地重劃等事項權限歸由被告地政局掌理，依自辦重劃作業要點亦已將逾期未補正和未依審核意見補正之駁回權限歸由被告地政局掌管，原告歷經2次函請補正仍未能完成補正，被告地政局依事務權限駁回，程序上尚無法○○市地重劃委員會審議階段，自無以合議制方式審議之必要。
⑶各地方政府得因自主組織權決定內部執行機關，公文即有
以府或局名義發文，並於公文末尾載明實際決行者，例如被告○○市政府110年6月11日函、110年7月5日函文末尾即記載「本案依分層負責規定授權主管科長決行」，可知係由被告地政局主管科長決行。然因事務繁雜，究應以府或局名義發文，各地方政府作法不一，該函文是否合法則視該決行者是否有權決定，最高行政法院107年度判字第181號判決亦稱縱有府文或局文未明確之情況，雖難謂全無瑕疵，然仍非屬行政程序法第111條第6款之缺乏事務權限。
況本案並非應以府文發文卻用局文發文之情況，更無所謂缺乏事務權限。且為落實訴願制度核心價值，被告○○市政府曾於110年6月15日召開第414次各局處協調會議，請各機關對外作成行政處分以「局」及「局長」名義發文，勿再以府文發出，因此110年8月18日被告地政局召開行政處分討論會議，決議關於細節性事項以局文行之。原告主張本院110年度訴字第176號判決亦認定須由○○市政府名義發文，然該判決之籌備會情形與本案情形不同，該案之籌備會申請文件均已完備，才會有後續層層審核之程序。而本案自原告申請成立籌備會後，被告地政局於110年6月11日發文請原告補正相關事項，原告迄至110年7月27日第2次補正仍有所欠缺，故依自辦重劃作業要點規定駁回，二案情況不同，無法比附援引。
⑷原告稱○○市市地重劃委員會111年度第3次會議第2案之情況
與本案亦不相同，該次會議第2案稱因有最小建築面積之限制，而請該籌備會再釐清有無達到成立籌備會10分之3門檻，乃是在審議實質上是否符合法規要件，而被告地政局僅審視申請文件形式上是否齊備，至於文件齊備後，文件內發起人之面積是否符合最小建築面積規定、送交之發起人人數是否足夠10分之3等實質要件，依委員會設置要點第1點、第2點規定，係由○○市市地重劃委員會審議，該次會議第2案係請該籌備會釐清有無達到籌備會10分之3門檻，而非請該籌備會補正印章或印鑑證明。
2、自辦重劃作業要點為行政程序法第159條第1項規定之行政規則，係經○○市政府109年5月15日府地劃字第1090574246A號令發布生效。縱認自辦重劃作業要點規定應於15日內補正是否違反法律保留原則而有疑義，然仍無礙該要點為機關內職權運作之規定，被告○○市政府依自辦重劃作業要點將逾期未補正和未依規定補正資料之駁回權限歸由被告地政局掌管，而原告110年5月20日申請成立籌備會之文件多所疏漏，被告110年6月11日函請原告補正載明限期於文到15日內完成補正並重新檢送，逾期未補正或未依審核意見補正者，予以駁回；原告110年6月25日提出補正資料卻仍未確實補正，故被告復以110年7月5日函請原告確實依110年6月11日函補正，然原告於110年7月27日永康五王籌字第110072701號補正函（下稱110年7月27日補正函）提出資料仍未能完成補正；申言之，縱無15日之規定，被告函請原告補正資料時均已告知未確實補正之效果，原告猶兩度未能補正必要資料，且原告申請時檢附之自辦重劃作業要點第4條附件1籌備會審核表上亦已明列文件未補正之駁回規定，原告未依規定補正，被告為駁回之行政處分並無任何違反法律保留或違誤之處。又自辦重劃作業要點規定係執行獎勵重劃辦法所為技術性及細節性之規定，故自辦重劃作業要點為確認土地所有權人係同意，而要求檢附土地所有權人同意書，並無違反法律保留原則。原告所援引之內政部97年10月24日函釋亦需要由土地所有權人出具同意書，且為確認○○市○○○區土地所有權人參與重劃之真意，並防止同意書遭偽造，要求擇一採取確保同意書真實性之方式，足證自辦重劃作業要點規定並未逾越母法。
3、獎勵重劃辦法第8條第1項及自辦重劃作業要點第3點規定，申請核准成立籌備會之申請書有應載事項及資料，且原告申請書既將陳雪娥、鄭羽芠2人計入發起人人數，並檢附該2人同意書及印鑑證明表示同意參與重劃，辦理程序中亦未撤回該2人同意書退出籌備會，則原告自應依規定補正該2人之身分證明文件及印章，被告豈可逕自忽略該2人資料，被告亦無法律依據可自由決定刪減申請人所附文件內容。原告所提內政部97年10月24日函釋內容並非要求主管機關須聯繫土地所有權人到場，而是土地所有權人親自到場表明同意時，主管機關也認定為同意參與重劃，且該函釋也未稱主管機關可逕剔除任何資料。自辦重劃作業要點第3點亦規定土地所有權人可親自至主管機關確認同意書，則原告於受被告地政局通知應補正時，亦可選擇採取聯繫土地所有權人親至被告地政局表示意見之方式。原告不採此方式，卻又無法正確補正必要資料，則被告地政局依規定駁回申請，並無違誤。
4、原告主張被告地政局駁回申請之真實理由應係被告○○市政府欲○○市地重劃與事實不符。被告函文多次命原告補正必要資料，係因原告兩次補正均未能補正完成，被告地政局始為駁回處分，此參原處分說明二即明。函文中提及預計辦理永康○○市地重劃乙節，僅係就政府機關正進行之相關預算規劃為提醒告知，並非駁回理由，況原處分僅是程序上駁回，俟原告完備文件後可再行申請，並無損原告申請成立籌備會之權益，故原告主張原處分有違不當聯結禁止原則，並不可採。
5、本件重劃範圍已有○○市地重劃，無法核准原告成立籌備會：
⑴○○市地重劃屬於獎勵重劃辦法第8條第3項第3款所定「經政
府擬定開發計畫或有重大建設」之情形，本院110年度訴字第176號判決即認定同一重劃範圍內已有○○市地重劃案而土地所有權人欲申請核准成立○○市地重劃籌備會時，因屬已有獎勵重劃辦法第8條第3項規定之「經政府擬定開發計畫或有重大建設」，故駁回土地所有權人之訴。被告目前辦理公辦永康○○市地重劃案，已進行之程序包含107年6月「變更永康六甲○○市計畫（細部計畫）(第一次通盤檢討）案」變更內容綜理表編號第3案（變更「文中一」學校用地為住宅區）重劃可行性評估報告書；108年1月29日內政○○市計畫委員會第939次會議，審議通過公共設施保留地解編○○市地重劃方式開發；110年1月18○○市長趙卿惠簽准○○市地重劃；被告地政局110年3月間完成○○市政府111年度重要施政計畫先期作業（整體）計畫書（計畫名稱：○○市永康區○○市地重劃）；被告地政局110年3、4月間列入111年度施政計畫及中程施政計畫（111年度至114年度）；需用金額列入111年度○○市實施平均地權基金附屬單位預算（涉及開發工程之長期投資明細表）；110年間進行現地勘查、工程規劃等支出工程委託專案管理費新臺幣（下同）375,000元；111年6月16日○○市市地重劃委員會審議通過○○市地重劃範圍核定案。相關新聞均有報導，被告地政局官網○○市地重劃訊息亦可見○○市永康區○○市地重劃。○○市地重劃之範圍位在「永康六甲○○市計畫」東側，整體開發範圍包括原「文中一」學校用地、「細公（兒）三」鄰里公園兼兒童遊樂場用地、「細兒四」兒童遊樂場用地、「停三」停車場用地。該重劃案○○市長簽准以○○市地重劃方式辦理，並已列入施政計畫中，編列預算（重劃總費用需求248,616,000元），逐年進行各項規劃，係屬被告○○市政府已擬定開發計畫或有重大建設，依獎勵重劃辦法第8條第3項規定，無法再核准原告之籌備會申請。
⑵被告○○市政府110年8月2日新聞稿所提及之○○市賢北（二）
市地重劃案件係該籌備會於103年11月6日成立後，遲不申請核定重劃範圍，因此遭被告地政局認定未積極辦理重劃業務而於105年5月31日解散該籌備會，解散後被告地政局即辦理○○市地重劃，惟其後籌備會提訴願、行政訴訟，於106年9月經本院105年度訴字第582號判決「訴願決定及原處分均撤銷，被告應依原告申請，作成准予同意展延辦理期限十個月之行政處分。」才形成同一重劃區內有○○市地重劃與○○市地重劃併存之特殊情況。況獎勵重劃辦法第8條已就不予核准成立籌備會之情況為規定，故無可能如原告所稱同一重劃區內可公辦自辦併存。
⑶○○市政府各局處編列計畫與預算是滾動式編列，每年編列
下年度預算和活動外，還須編列往後4年之中程施政計畫，故109年編列110年預算與計畫，也編列110至113年度中程施政計畫，110年編列111年預算及111年至114年之中程施政計畫，而○○市永康區○○市地重劃範圍係110年1月18日○○市長趙卿惠簽准○○市地重劃，因此於110年3、4月編列入被告地政局111年度先期作業（整體）計畫書、111年度施政計畫、111年度至114年度中程施政計畫。而原告係110年5月20日始申請成立籌備會，故被告地政局辦理○○市地重劃乃通盤整體發展考量，並非原告所述與民爭利。被告地政局已編列預算和施政計畫，屬獎勵重劃辦法第8條第3項第3點規定之政府擬定開發計畫無誤。參酌政府公共建設計畫先期作業實施要點第1點規定，該要點係規範中央政府之各類公共建設，與本案為地方自治機關之建設不同，故該要點規定無法於本案適用。
6、原告主張其110年8月26日補正相關資料部分，因被告地政局已於110年8月10日以原處分駁回，並於同年月27日將資料退回原告，請其另案申請，並未再審視是否已補正。且行政程序法第114條係指行政處分如係違反程序或方式規定者，限於具備行政程序法第114條第1項所列情形之一者，得予補正；原處分並無違反程序或方式規定之情況，而是原告之申請案歷經多次補正仍未能齊備，與行政程序法第114條情況迥然有別，自無法適用。又依獎勵土地重劃辦法第8條第1項、第3項規定，並非發起人檢附資料送件，被告○○市政府便須核准成立籌備會，尚須審查程序。○○市地重劃實施辦法第2條第2項及委員會設置要點第2點規定，○○市市地重劃委員會之任務包含○○市地重劃籌備會成立之申請案，故原告縱備齊各項申請文件後，並非逕可核准成立籌備會，有關籌備會之申請案，應送請○○市市地重劃委員會以合議制方式審議，被告○○市政府依法無法逕為核准成立籌備會。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
（一）先位聲明部分：原處分是否有行政程序法第111條第6款所定行政處分無效事由？
（二）備位聲明部分：被告地政局是否具有以自己名義駁回原告申請成立籌備會之事務權限？
（三）原告請求判命被告○○市政府應依其110年5月20日之申請，作成准予成立籌備會之行政處分，有無理由？
五、本院之判斷︰
（一）爭訟概要欄所載事實，業經兩造陳明在卷，並有原告110年5月20日永康五王籌字第110052001號申請書（見本院卷第83頁至第84頁）、110年6月25日永康五王籌字第110062501號補正函（見原處分卷第25頁）、110年7月27日補正函（見原處分卷第35頁）、訴願書（見訴願卷第105頁）、被告110年6月11日函（見本院卷第85頁至第86頁）、110年7月5日函（見本院卷第87頁）、原處分（見本院卷第89頁至第90頁）、內政部110年9月11日台內訴字第1100045069號函（見訴願卷第33頁）、訴願決定（見本院卷第91頁至第107頁）等附卷可稽，自堪認定。
（二）應適用之法令：
1、平均地權條例⑴第2條：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在○○市
直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。其有關土地債券之發行事項，中央主管機關為財政部。」⑵第56條：「（第1項）各級主管機關得就下列地區，報經上
級主管機關核准後，○○市地重劃：一、新○○市○區之全部或一部，實施開發建設者。二、○○市○區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要者。三、都市土地開發新社區者。四、經中央主管機關指定限期辦理者。（第2項）依前項規定○○市地重劃時，主管機關應○○市地重劃計畫書，送經上級主管機關核定公告滿30日後實施之。（第3項）在前項公告期間內，重劃地區私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃地區土地總面積半數者，表示反對時，主管機關應予調處，並參酌反對理由，○○市地重劃計畫書，重行報請核定，並依其核定結果公告實施。（第4項）市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」⑶第58條：「（第1項）為促進土地利用，擴大○○市地重劃，
得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。其獎勵事項如左：一、給予低利之重劃貸款。二、免收或減收地籍整理規費及換發權利書狀費用。三、優先興建重劃區及其相關地區之公共設施。四、免徵或減徵地價稅與田賦。五、其他有○○市地重劃之推行事項。（第2項）前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。（第3項）重劃會○○市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」
2、獎勵重劃辦法⑴第1條：「本辦法依平均地權條例（以下簡稱本條例）第58
條第2項規定訂定之。」⑵第2條：「土地所有權人自行○○市地重劃（以下簡稱○○市地
重劃），依本辦法之規定。本辦法未規定者，○○市地重劃實施辦法之規定。」⑶第6條：「○○市地重劃之主要程序如下：一、重劃之發起及
成立籌備會。二、勘選擬辦重劃範圍。三、研擬重劃會章程草案。四、召開重劃會成立大會。五、申請核准成立重劃會。六、申請核定重劃範圍。七、徵求土地所有權人同意。八、重劃計畫書草案之研擬、申請核定及公告，並通知土地所有權人及已知之利害關人。九、測量、調查及地價查估。十、土地改良物或墳墓拆遷補償及工程施工。十
一、計算負擔及分配設計。十二、公告、公開閱覽重劃分配結果及其異議之處理。十三、申請地籍整理。十四、辦理交接及清償。十五、財務結算。十六、撰寫重劃報告。
十七、報請解散重劃會。」⑷第8條第1項至第3項：「（第1項）○○市地重劃，應由擬辦
重劃範圍土地所有權人發起成立籌備會，並由發起人檢附擬辦重劃範圍圖及其於該範圍土地所有權狀影本，向○○市或縣（市）主管機關申請核准成立籌備會；其申請書應載明下列事項：一、擬辦重劃範圍及土地所有權人總數，並檢具地號清冊。二、發起人姓名、住址，並檢附國民身分證影本。如發起人為法人時，應檢具法人登記證明文件及其代表人資格證明文件。三、發起人於擬辦重劃範圍所有土地標示。四、籌備會代表人姓名及聯絡地址。（第2項）前項發起成立籌備會，應以發起人人數逾擬辦重劃範圍土地所有權人總數10分之3，及其於該範圍所有土地面積合計逾該範圍土地總面積10分之3之同意行之。（第3項）第1項申請有下列各款情形之一者，應不予核准：一、擬辦重劃範圍不符合第五條規定。二、非○○市計畫指定整體開發地區，擬辦重劃範圍公有土地管理機關已有具體利用或處分計畫，且報經權責機關核定。但剔除該部分公有土地後，擬辦重劃範圍仍屬完整者，不在此限。三、經政府擬定開發計畫或有重大建設。四、擬辦重劃範圍位○○市計畫檢討變更地區，且涉及擬辦重劃範○○市計畫變更。五、經政府指定以區段徵收方式開發。」
3、自辦重劃作業要點⑴第1點：「本府為協助土地所有權人自行○○市地重劃（以下
簡稱自辦重劃），並規範自辦重劃作業之申請及執行，特訂定本要點。」⑵第2點：「本要點之主管機關為本府地政局。」⑶第3點第1項：「土地所有權人依獎勵土地所有權人○○市地
重劃辦法（以下簡稱獎勵辦法）第8條規定申請成立籌備會時，應檢附土地所有權人同意書及下列文件之一。但土地所有權人親自至主管機關確認同意書無誤者，不在此限：（一）同意人印鑑證明書。（二）同意書經依公證法及其施行細則等相關規定辦理公證或認證之文件。」⑷第4點：「發起人申請成立籌備會時，應填具附件一自主檢
查欄位，並備齊相關文件送主管機關審核。」
4、市地重劃實施辦法⑴第1條：「本辦法依平均地權條例 (以下簡稱本條例)第56
條第4項訂定之。」⑵第2條：「（第1項）市地重劃由中央、○○市或縣（市）主
管機關辦理。（第2項）前項主管機關為協調○○市地重劃，應遴聘（派）專家學者、重劃區所在地鄉（鎮、市）長及相關機關代表，以合議制方式辦理之。」
5、委員會設置要點⑴第1點：「○○市政府（以下簡稱本府）為有效○○市地重劃業
務，促○○市○區之開發建設，○○市地重劃實施辦法第2條第2項規定，設○○市市地重劃委員會（以下簡稱本會），並訂定本要點。」⑵第2點第1款第2目：「本會任務如下：（一）○○市地重劃下
列事項：……2.○○市地重劃籌備會成立之申請案。」⑶第6點：「（第1項）本會得視需要，不定期召開會議，由
召集人召集並擔任會議主席。召集人因故不能出席時，由召集人指定或出席委員互推一人擔任主席。（第2項）委員應親自出席第1項會議。但第3點第1項第1款至第9款之委員，因故不能親自出席時，得指派同機關之代表出席並代行委員職權。（第3項）第1項會議應有全體委員過半數出席始得開會，決議事項應經出席委員過半數之同意，可否同數時，取決於主席。」
6、地政局組織規程⑴第1條：「本規程依○○市政府組織自治條例第11條第2項規
定訂定之。」⑵第3條第6款：「本局設下列各科、室，分別掌理下列事項
：……六、市地重劃科：市地重劃、督導及審核土地所有權人○○市地重劃及綜理○○市實施平均地權基金事項。」⑶第13條：「本局分層負責明細表分甲表及乙表。甲表由本
局擬訂，報請本府核定；乙表由本局訂定，報請本府備查。」
（三）原處分尚不構成行政程序法第111條第6款所定無效事由：
1、按無效行政處分係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力之行政處分而言。行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」其第1款至第6款列明各種明顯、嚴重瑕疵之情形；第7款所謂「具有重大明顯之瑕疵」則係指行政處分內容存在社會一般人一望即知之瑕疵，堪認該條所稱構成行政處分無效之瑕疵須在某程度上猶如刻在額頭上般明顯之瑕疵始足當之；倘行政處分之瑕疵未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，例如：須經調查證據始得據以判斷，或尚須實質審查始能知悉者，則基於維持法安定性之必要，並不逕認該行政處分無效，僅屬行政處分是否因瑕疵而應予撤銷之範疇，此時即不得以確認訴訟訴請確認該行政處分無效。準此，行政程序法第111條第6款所謂「缺乏事務權限者」，其所欠缺事務管轄權限亦應限縮於重大明顯之情事，諸如違背權力分立等憲法層次之權限劃分基本原則，由議會代替行政機關作成處分行為，或如教育行政機關核發建築執照、由衛生行政機關發給駕駛執照，此類欠缺事務管轄權限之瑕疵如同寫在額頭上，任何人一望即知，已達重大明顯程度，方屬無效；反之，欠缺事務管轄權限之行政處分如未達到重大明顯程度，充其量僅屬得撤銷之行政處分。又行政處分是否具有重大明顯之瑕疵而罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而應係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定。
2、次按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在○○市○○市政府；在縣（市）為縣（市）政府。其有關土地債券之發行事項，中央主管機關為財政部。」「（第1項）為促進土地利用，擴大○○市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。其獎勵事項如左：一、給予低利之重劃貸款。二、免收或減收地籍整理規費及換發權利書狀費用。三、優先興建重劃區及其相關地區之公共設施。四、免徵或減徵地價稅與田賦。五、其他有○○市地重劃之推行事項。（第2項）前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。（第3項）重劃會○○市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」平均地權條例第2條、第58條分別定有明文。而內政部依平均地權條例第58條第2項授權訂定之獎勵重劃辦法第8條第1項規定：「（第1項）○○市地重劃，應由擬辦重劃範圍土地所有權人發起成立籌備會，並由發起人檢附擬辦重劃範圍圖及其於該範圍土地所有權狀影本，向○○市或縣（市）主管機關申請核准成立籌備會……。」對照○○市政府組織自治條例第11條第1項第10款及第2項規定：「（第1項）本府設下列一級機關：……十、地政局。……（第2項）本府所屬一級機關之組織規程另定之。」地政局組織規程第3條第6款規定：「本局設下列各科、室，分別掌理下列事項：……
六、市地重劃科：市地重劃、督導及審核土地所有權人○○市地重劃、綜○○市實施平均地權基金事項。」足見被告○○市政府為○○市地重劃之地方主管機關，被告地政局則為被告○○市政府所屬一級機關，○○市地重劃科掌理轄區內土地所有權人申請○○市地重劃相關事項。參酌依○○市政府地政局分層負責明細表（甲表），被告地政局○○市地重劃科為轄區內土地所有權人○○市地重劃之承辦單位，其固具有受理「土地所有權人申請成立○○市地重劃籌備會」之權限（見本院卷第53頁），然由該分層負責明細表（甲表）三、○○市地重劃中第1項「成立或解散籌備會事項」之決行權責規定係自第四層至第一層分層審核，亦即由股長、科長主任、局長分別審核後，送交第○○市長為核定等情以觀，土地所有權人申請成立或解散○○市地重劃籌備會之相關事項決行權責仍劃歸由第○○市長為核定，市長並未將此類業務授權下層主管決行。
3、查原告於110年5月20日向被告地政局提出申請書檢附籌備會審核表、擬辦重劃範圍圖及其在該範圍土地所有權狀影本等相關圖冊文件，申請成立籌備會；被告地政局審查後認有多處須補正事項，乃以被告○○市政府110年6月11日函請原告於文到15日內完成補正並重新檢送；原告於110年6月25日發函補正文件資料；被告地政局審查後認其並未確實補正，再以被告○○市政府110年7月5日函請原告依110年6月11日函所列事項補正；原告於110年7月27日再度發函補正文件資料等情，業如前述，足見被告地政局審查後認原告之申請案仍須補正，均以被告○○市政府之名義作成府文通知原告補正。嗣被告地政局認原告110年7月27日補正函仍未依審核意見補正且已逾補正期限15日，則僅簽由被告地政局長決行即以自己名義作成原處分駁回其申請等情，此觀原處分函稿（見原處分卷第31頁至第33頁）即明，足見被告地政局作成原處分否准原告申請成立籌備會未依前揭分層負責明細表（甲表）規定經由股長、科長主任、局長分別審核後，送交第○○市長為核定。惟分層負責制度乃行政機關依其組織法規所定各級單位適當劃分處理公務之決行層次，由首長依該機關及所屬機關、單位職掌而將部分公務授權各層主管決行並由被授權者就其決定負責，性質上為行政機關對其職權決定之授權及內部之分工，並未均能明顯表現於行政處分之外觀。而依前揭○○市政府組織自治條例第11條第1項第10款、第2項、被告組織規程第1條、第3條第5款及前揭分層負責明細表（甲表）規定，被告地政局具有審核土地所有權人○○市地重劃之權責，則自形式上觀察，被告地政局具有受理相關申請案之權限，其命原告補正時係先以被告○○市政府名義作成府文通知原告補正，後改以自己名義作成原處分對外發文，顯見事涉被告○○市政府對其職權決定之授權及內部之分工，自難期社會一般人一望即知其作成原處分是否具有缺乏事務權限之瑕疵。依前揭說明，原處分縱有未經簽請○○市長核定決行之瑕疵，然尚未達到行政程序法第111條第6款所定「缺乏事務權限」之重大明顯程度，至多僅為得撤銷之行政處分而非當然無效。從而，原告主張原處分具有行政程序法第111條第6款之無效事由云云，並未慮及上情，自不可採，故其先位聲明訴請確認原處分無效，為無理由，應予駁回。至原告先位聲明第2項請求被告○○市政府應依其110年5月20日之申請作成准予成立籌備會之行政處分部分，核係請求被告○○市政府為特定內容之行政處分，惟與原處分之規制效力互不相容，自須以原處分失其規制效力為其前提，故在其先位聲明第1項無理由之情形下，此部分請求在先位聲明層次尚無從准許；其在作為備位聲明第2項部分有無理由，則為另一問題。
（四）被告地政局並無以自己名義否准原告申請成立籌備會之事務權限，原處分應予撤銷：
1、被告○○市政府為○○市地重劃之地方主管機關，被告地政局則為○○市政府所屬一級機關，而依○○市政府地政局分層負責明細表（甲表）規定，被告地政局○○市地重劃科為轄區內土地所有權人○○市地重劃之承辦單位，其固有受理「土地所有權人申請成立○○市地重劃籌備會」之權限，然由該分層負責明細表（甲表）三、○○市地重劃中第1項「成立或解散籌備會事項」之決行權責規定係自第四層至第一層分層審核，亦即由股長、科長主任、局長分別審核後，送交第○○市長為核定等情以觀，土地所有權人申請成立或解散○○市地重劃籌備會之相關事項決行權責仍劃歸由第○○市長為核定，市長並未將此類業務授權下層主管決行，此觀○○市政府地政局分層負責明細表（甲表）即明（見本院卷第49頁至第53頁）。而被告地政局就原告成立籌備會之申請未經簽請○○市長核定決行，逕以自己名義作成原處分否准原告成立籌備會之申請，業如前述，足見其決行並未遵循分層負責明細表（甲表）之前揭規定；對照原處分否准原告等土地所有權人申請成立○○市地重劃籌備會之理由，無非係以「資料填寫錯誤：陳雪娥；修改處加蓋印章：鄭羽芠」等發起人資料未補正完成（見本院卷第89頁），然原告成立籌備會之申請是否將因前揭2發起人資料未完成補正即陷於實質上不符合成立籌備會之法定要件，實待經由○○市市地重劃委員會加以審議並考量各項法定因素後作成專業判斷，故被告地政局未經○○市市地重劃委員會審議，逕以自己名義作成原處分否准原告成立籌備會之申請，其在作成程序上非無瑕疵可指。
2、被告固抗辯：其基於自主組織權將督導及審核土地所有權人○○市地重劃等事項權限歸由被告地○○市地重劃科掌理，其中自辦重劃作業要點亦將逾期未補正和未依審核意見補正之駁回權限歸由被告地政局行使，被告地政局作成原處分駁回原告申請成立籌備會，具有組織法上依據，並非無事務權限；分層負責明細表（甲表）上「成立」或「解散」籌備會事項之決行權責規定自第四層至第一層分層審核，由股長、科長主任、局長分別審核後，送交第○○市長為核定；但獎勵重劃辦法第8條明定申請成立籌備會之申請書有依法應備齊之文件，再配合自辦重劃作業要點第1點、第4點規定暨附件1註2規定，可知被告○○市政府已將審核權限分層規定，若申請書所附資料不完備而逾期未補正和未依審核意見補正者，已權限劃分由被告地政局為程序上駁回；原告歷經2次函請補正仍未能完成補正，本案並非已符合成立或解散籌備會之情形，應依分層負責明細表（甲表）規定之○○市地重劃第17項「其他○○市地重劃事項」，決行權責為「第四層股長審核，第三層科長主任核定」，無須送請第○○市長核定；被告地政局依自辦重劃作業要點之事務權限予以駁回，並無違誤云云。然按「○○市地重劃個案係由部分土地所有權人申請主管機關核定成立之籌備會發動，此發動將使重劃範圍（平均地權條例第56條至第60條之1所稱重劃區、重劃地區，及獎勵重劃辦法所稱重劃區、重劃範圍、重劃區範圍等語，本解釋概稱重劃範圍）內之土地所有權人，被迫參與○○市地重劃程序，面臨人民財產權與居住自由被限制之危險。又土地所有權人於○○市地重劃範圍經核定後，因主管機關得公告禁止或限制重劃範圍內土地之移轉及建築改良物之新建等，對其土地及建築改良物之使用、收益、處分權能已造成一定之限制；於執行重劃計畫時，亦應依主管機關核定之重劃計畫內容，負擔公共設施用地、工程費用、重劃費用、貸款利息，並僅於扣除重劃負擔後之其餘土地達最小分配面積標準時才可受土地分配（平均地權條例第59條、第60條、第60條之1、獎勵重劃辦法第2條、市地重劃實施辦法第11條至第13條規定參照），而受有財產權及居住自由之限制。
申請主管機關核定成立籌備會之要件、主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫應遵行之程序，暨申請核准實施重劃計畫合法要件之同意比率規定，均為整體行政程序之一環，須符合憲法要求之正當行政程序，以衡平國家、同意參與重劃者與不同意參與重劃者之權益，始為憲法之所許（本院釋字第488號、第709號解釋參照）。」司法院釋字第739號解釋理由書闡述甚詳，足見平均地權條例及其子法就土地所有權人○○市地重劃之相關規定可能造成限制土地所有權人使用、收益或處分其土地之結果，涉及憲法所保障人民財產權與居住自由之限制，故其程序及實體事項均須嚴謹以對。而憲法上正當法律程序原則之內涵，應視所涉基本權之種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序之成本等因素綜合考量，由立法者制定相應之法定程序，此觀司法院釋字第709號解釋理由書意旨即明。基於前述憲法保障人民財產權之意旨，如以法律限制人民之財產權者，不僅其限制必須基於重要公益與符合比例原則，相關法律並應明文規定係基於何種重要公益而為限制，且如法律規定內容具有高度抽象性與不確定性，因而於個案之解釋與適用上具有高度爭議性，為使行政機關依該法律作成行政行為時，能作成確實符合重要公益、比例原則與法律規定之判斷，法律不僅應設置能正確實現立法意旨之適當組織，以執行此等職務，並應規定可有效保障人民財產權之正當行政程序，使行政機關於作成此類行政行為時無論在程序上及實體上均能有所遵行，始符合憲法保障人民財產權之意旨，而上述憲法上正當法律程序原則之內涵落實在相關行政行為作成時之要求即包含適當組織與正當行政程序。被告地政局依○○市政府地政局分層負責明細表（甲表），雖為轄區內土地所有權人○○市地重劃之承辦機關而有受理土地所有權人成立○○市地重劃籌備會申請案之權限，然依該表規定就該事項之決行權責仍應送至第○○市長為核定，足見該分層負責明細表於訂定時已依其事務性質及其重要性分別設定其決行層次，尤其否准土地所有權人申請成立○○市地重劃籌備會，實質上亦屬限制土地所有權人以○○市地重劃方式使用、收益或處分其土地之途徑，對於有意參與○○市地重劃土地所有權人之財產權具有重大影響；而○○市市長並未將土地所有權人成立○○市地重劃籌備會申請案業務之准駁授權下層主管決行。此由分層負責明細表（甲表）三、○○市地重劃中第1項「成立或解散籌備會事項」之決行權責規定自第四層至第一層分層審核，由股長、科長主任、局長分別審核後，送交第○○市長為核定，且該「成立或解散籌備會事項」之規定並未再進一步區別程序事項或實體事項而異其決行權責，蓋無論係以程序事項或實體事項否准土地所有權人申請成立○○市地重劃籌備會，實質上均屬阻斷土地所有權人以○○市地重劃方式使用、收益或處分其土地之途徑，顯非僅屬技術性及細節性事項之決定，其以送交第○○市長為核定決行，實寓有慎重處理人民財產權保障相關事項之意旨。對照○○市地重劃中第17項「其他○○市地重劃事項」之決行權責規定劃屬第四層至第三層分層審核，亦即：由股長審核後，送交第三層科長主任核定，始為授權第三層科長或主任決行（見本院卷第53頁），相對而言，此部分決行層次顯較低，自不適於決行阻斷土地所有權人以○○市地重劃方式使用、收益或處分其土地之途徑的相關事項；此外，自辦重劃作業要點第4點規所稱附件1籌備會審核表固於註記處載明：「註：……二、本表經審核應予補正者，應於文到15日內完成補正，逾期未補正或未依審核意見補正者，應以駁回。」（見本院卷第125頁至第127頁）然該附件1籌備會審核表註2之前揭記載實際上並未明文表示逾期未補正或未依審核意見補正者，即得由被告地政局以自己名義駁回，堪認被告地政局並無法經由前揭自辦重劃作業要點第1點、第4點規定暨附件1註2規定及分層負責明細表取得否准土地所有權人成立○○市地重劃籌備會申請案此等重大事項之權責。況被告地政局於110年8月18日事後召開行政處分討論會議，其作成會議結論亦採「依分層負責表簽報府層決行事項以府文行之」（見本院卷第397頁）之作法，足見依分層負責表應簽報府層決行事項則必須以被告○○市政府名義之府文對外行文，仍係被告○○市政府及地政局在區別發文名義者之標準甚明；再對照原處分所使用之函稿格式以觀（見原處分卷第31頁、第33頁），原處分於被告地政局內部簽核過程中，原來亦是使用府文格式函稿列印，係因被告地政局主任秘書蓋章將該函稿以手寫修改為局文格式，始改以局文對外行文；堪認原處分之作成程序仍非僅係由股長審核後，送交第三層科長或主任即為核定，顯見被告地政局於作成原處分之內部簽核程序中亦非將此申請案之准駁劃屬○○市地重劃中第17項「其他○○市地重劃事項」，且此申請案之准駁所採府文或局文之結果更涉及訴願管轄機關之層級，更認此事項決行權責之劃分具有相當重要性。從而，被告上開抗辯，並未慮及憲法上正當法律程序原則之內涵落實在相關行政行為作成時之要求包含適當組織與正當行政程序，其逕將否准土地所有權人成立○○市地重劃籌備會申請案此等重大事項視為為技術性及細節性事項之決定，自不可採。原告主張被告地政局並無以自己名義否准原告申請成立籌備會之事務權限，原處分應予撤銷，則非無據。被告地政局逕以自己名義作成原處分否准原告成立籌備會之申請，既有上開程序瑕疵，訴願決定未予糾正，亦有未合。故原告備位聲明訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，此部分應予准許，以資適法。
（五）被告○○市政府對原告110年5月20日之成立籌備會申請，應經由○○市市地重劃委員會審議後另為適法之處分：
1、按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第5條第2項定有明文。次按「行政法院對於人民依第5條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，應為下列方式之裁判：……四、原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。」此觀行政訴訟法第200條第4款規定甚明。
2、查被告地政局並無以自己名義否准原告申請成立籌備會之事務權限，其逕行作成原處分否准原告110年5月20日之成立籌備會申請即有違誤，業如前述。而原告請求被告○○市政府應依其110年5月20日之申請作成准予成立籌備會之行政處分部分，核係請求被告○○市政府為特定內容之行政處分，惟關於原告申請成立籌備會之各項要件，事證尚未臻明確，○○市地重劃實施辦法第2條及委員會設置要點第2點第1款第2目規定，○○市地重劃籌備會成立之申請案在程序上必須先經由○○市市地重劃委員會審議並綜合考量各項法定因素後作成專業判斷，始能由被告○○市政府作成准駁之決定。基於權力分立原則，本院亦無從取代主管機關行使其前揭權限，故原告之訴尚未達全部有理由之程度，依前揭行政訴訟法第200條第4款規定，自應命被告○○市政府依本判決之法律見解，遵循法定程序及重為審認後另為適法之處分。
（六）綜上所述，原處分並無原告所主張行政程序法第111條第6款所定無效事由，故原告以先位聲明訴請確認原處分無效，為無理由，應予駁回。惟被告地政局並無以自己名義否准原告申請成立籌備會之事務權限，被告地政局以原處分否准原告110年5月20日之成立籌備會申請即有違誤；訴願決定未予糾正，亦有未合。故原告以備位聲明訴請撤銷原處分及訴願決定，此部分應屬有據。而原告請求被告○○市政府應依其110年5月20日之申請作成准予成立籌備會之行政處分部分，核係請求被告○○市政府為特定內容之行政處分，惟關於原告申請成立籌備會之各項要件，事證尚未臻明確，且在法定程序上必須先經由○○市市地重劃委員會審議並綜合考量各項法定因素後作成專業判斷，始能由被告○○市政府作成准駁之決定；基於權力分立原則，本院無從取代主管機關行使其前揭權限，故原告之訴尚未達全部有理由之程度，爰依行政訴訟法第200條第4款規定，命被告○○市政府遵循前揭法定程序及重為審認後另為適法之處分。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法對判決結果核無影響，自無逐一論述之必要，附此敘明。
七、結論︰原告之訴一部為有理由，一部為無理由。中 華 民 國 112 年 5 月 2 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 孫 國 禎
法官 林 韋 岑法官 曾 宏 揚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 5 月 3 日
書記官 林 幸 怡