高雄高等行政法院裁定111年度訴字第130號原 告 阮氏水
陳金全
葉温柔被 告 嘉義市地政事務所代 表 人 王樹穩上列當事人間地籍重測事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文
一、原告之訴及變更之訴均駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。理 由
一、按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」準此，原告之訴有起訴不備要件，而不能補正之情形，行政法院應以裁定駁回之。復按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」可知提起行政撤銷訴訟須以行政處分存在為前提。所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此參照行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項之規定可明。至於行政機關所為單純事實之敘述、理由之說明，並非對人民之請求另有准駁，既不因此而生法律上效果，即非行政處分，人民不得對之提起訴願及行政訴訟（最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例及96年度裁字第2826號裁定意旨參照）。如以非屬行政處分為標的訴請撤銷，即屬起訴不備程序要件，顯非合法且無從補正，應以裁定駁回（最高行政法院51年判字第226號及55年判字第205號判例意旨參照）。
二、次按「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」「（第1項）重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：一、鄰地界址。二、現使用人之指界。三、參照舊地籍圖。四、地方習慣。（第2項）土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2項規定處理之。」「（第1項）土地權利關係人，在前條公告期間內，如有異議，得向該管直轄市或縣（市）地政機關以書面提出，並應附具證明文件。（第2項）因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」為土地法第46條之1、第46條之2及第59條所明定。且依土地法第34條之2規定之授權訂定之直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法第19條規定：「（第1項）當事人依前條試行協議未成立或任何一造經2次通知不到場者，本會或區域性不動產糾紛調處委員會應就有關資料及當事人陳述意見，予以裁處，作成調處結果。（第2項）申請調處之案件，已向登記機關申請登記者，應依調處結果，就申請登記案件為准駁之處分。（第3項）第1項調處結果，應以書面通知當事人。通知書應載明當事人如不服調處結果，除法律另有規定者外，應於接到通知後15日內，以對造人為被告，訴請法院審理，並應於訴請法院審理之日起3日內將訴狀繕本送該管直轄市、縣（市）政府，逾期不起訴或經法院駁回或撤回其訴者，經當事人檢具相關證明文件，以書面陳報該管直轄市、縣（市）政府，依調處結果辦理。」可知，依土地法第59條第2項規定意旨，土地所有權人就重新實施地籍測量如因設立界標或指界發生界址爭議時，應由地政機關予以調處，不服不動產糾紛調處委員會調處結果時，應於收到調處通知後15日內，向司法機關訴請審理，逾期不起訴者，即依原調處結果辦理。而關於確定私權爭議事件係屬民事訴訟範疇，非經普通法院（民事庭）為終局實體判決，無從達到解決紛爭目的，故土地法第59條第2項所謂「向司法機關訴請處理」當係指當事人不服調處內容，向普通法院（民事庭）提起確認經界之訴而言，自不得循由行政爭訟程序救濟（最高行政法院106年度裁字第1871號裁定意旨參照）。
三、又參照司法院釋字第374號解釋明示：「依土地法第46條之1至第46條之3之規定所為地籍圖重測，純為地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確反映於地籍圖，初無增減人民私權之效力。故縱令相鄰土地所有權人於重新實施地籍測量時，均於地政機關通知之期限內到場指界，毫無爭議，地政機關依照規定，已依其共同指定之界址重新實施地籍測量。則於測量結果公告期間內即令土地所有權人以指界錯誤為由，提出異議，測量結果於該公告期間屆滿後即行確定，地政機關應據以辦理土地標示變更登記。惟有爭執之土地所有權人尚得依法提起民事訴訟請求解決，法院應就兩造之爭執，依調查證據之結果予以認定，不得以原先指界有誤，訴請另定界址為顯無理由，為其敗訴之判決。」之意旨，是地籍重測之結果僅係將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確反映於地籍圖，並無增減人民私權之效力。地政機關所為之地籍圖重測，純係基於職權提供土地測量技術上之服務，而該測量成果，其性質屬鑑定行為之一種，為地政機關就系爭土地界址何在所為的專業上意見，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，使其完整正確反映於地籍圖上，並無發生權利義務內容變動之法律上效果，其就此所為之相關表示，既未發生法律效果，應僅係事實之說明，並非行政處分（最高行政法院51年判字第226號判例參照）。
四、查原告阮氏水所有嘉義市東區下路頭段323-53地號土地、原告葉溫柔所有同段323-54地號土地、原告陳金全所有同段323-55地號土地(下合稱系爭土地)，位於嘉義市政府辦理民國110年地籍圖重測範圍內。原告於地籍調查時未自行設立界標，嗣於110年8月31日到場協助指界，不同意協助指界之結果，另行指界與毗鄰同段329-9、329-10地號土地發生界址爭議。嘉義市政府遂依土地法第46條之2第2項及第59條第2項規定，於110年12月22日召開不動產糾紛調處委員會予以調處，調處結果：「兩造雙方協調不成立，經委員一致決議，調處結果依照舊地籍圖協助指界結果，即A-B-C-D-E-F-G-H連線界址。」嘉義市政府據以111年1月4日府地籍字第1111600108號函(下稱111年1月4日函)檢送嘉義市政府(地政處)不動產糾紛調處紀錄表（下稱調處紀錄表）予原告，該函說明三載明：「依據現行直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法第19條第3項規定：『……當事人如不服調處結果，……應於接到通知後15日內，以對造人為被告，訴請法院審理，並應於訴請法院審理之日起3日內將訴狀繕本送該管直轄市、縣（市）政府，逾期不起訴或經法院駁回或撤回其訴者，經當事人檢具相關證明文件，以書面陳報該管直轄市、縣（市）政府，依調處結果辦理。』，……」等語。原告不服嘉義市政府111年1月4日函，經嘉義市政府以111年1月12日府地籍字第1111600831號函(下稱111年1月12日函)復原告逕依111年1月4日函說明三及調處紀錄表附註辦理。原告仍不服，遂就嘉義市政府上開2函合併提起訴願，惟於訴願決定作成前之111年1月28日向臺灣嘉義地方法院（下稱嘉義地院）提起行政訴訟，請求撤銷原調處結果，經嘉義地院認非屬應適用簡易訴訟程序之事件，而以111年度簡字第4號行政訴訟裁定移送本院。而於本件審理時，訴願機關內政部於111年3月29日以台內訴字第111001739號作成「訴願不受理」決定，有卷附原告起訴狀（本院卷第17至24頁）、嘉義地院111年度簡字第4號行政訴訟裁定(本院卷第13-15頁)、嘉義市政府111年1月4日函（經本院調取本院111年度訴字第83號案卷第99頁）、調處紀錄表(同上卷第101、103頁)、111年1月12日函(同上卷第115頁)、訴願決定書(同上卷第89-94頁)等件可稽，足堪採信。
五、核諸上開說明，嘉義市政府111年1月4日函檢送調處紀錄表所為之調處結果及111年1月12日函，核其性質應僅是有關事實之說明，並無對原告創設法律效果之意思表示，自非屬行政處分，原告對之提起本件訴訟，請求撤銷，其起訴程序即有未合。訴願決定機關依訴願法第77條第8款規定為訴願不受理之決定，於法核無不合。
六、又按「（第1項）原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正……。（第2項）撤銷訴訟及課予義務訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用第1項規定。」行政訴訟法第107條第1項、第2項分別定有明文。準此，原告於書狀誤列被告機關者，於可補正之情形，固應裁定命補正，使原告之訴為合法，並以適格之被告進行訴訟，立法意旨在免除原告遭駁回後已逾起訴期限，故給予補正機會。然而，若命補正後原告之訴仍為不合法情形，即原告無從補正為合法之訴時，自無庸再依同條第1項予以補正。本件原告所爭執之對象為嘉義市政府111年1月4日函檢送調處紀錄表所為之調處結果，且原告係起訴請求撤銷原調處結果，原告即應以嘉義市政府為被告提起本件訴訟，始屬適法，依行政訴訟法第107條第2項準用第1項規定，本院原應命原告補正。然查，原告對於調處結果，既不得對之提起行政爭訟，已如前述，是縱命原告補正，原告之訴仍為不合法，自無庸再命其補正。
七、末按行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」可知，須人民就其依法申請之案件，行政機關怠為行政處分或為否准之行政處分，且經合法訴願程序，人民始得依上述規定提起課予義務訴訟。而所謂「申請」，乃指原告已向主管機關提出請求之謂，如根本未先向主管機關提出請求，抑或未經訴願前置程序，即逕向行政法院提起課予義務訴訟，行政法院應以起訴不備要件予以駁回。又行政訴訟法第111條第1項、第4項規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第4項）前三項規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者不適用之。……」又所謂訴之追加，係指於起訴後，提起新訴以合併於原有之訴，即於起訴之當事人、訴訟標的及訴之聲明之外，另增加當事人、訴訟標的及訴之聲明之謂。訴之變更或追加，無論係變更或追加之新訴，理論上均為另一獨立之訴，故該變更或追加後之新訴本身所應具備之合法要件，原則亦應具備。因此，行政訴訟法第111條第4項雖僅規定：「於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者」，不許其為訴之變更或追加，惟參諸該條項之立法理由載明：「五、本條僅規定訴之變更或追加之要件。至變更或追加之新訴，乃獨立之訴，應具備訴訟要件，乃屬當然。因此，如變更或追加之新訴，應踐行訴願程序而未踐行、或雖經訴願程序，但已逾起訴期間、或變更、追加之確認行政處分無效訴訟，未向原處分機關請求確認無效等，縱經被告同意變更或追加，亦不因之使變更或追加之訴成為合法。惟為免使人誤以為凡經被告同意或行政法院認為適當而變更或追加之新訴必然成為合法，爰於第4項明示變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者，不適用第1項至第3項之規定」等語。據此可知，解釋上該項規定應可類推適用，如變更或追加之課予義務訴訟或確認訴訟，不具備本身所應具備之合法要件，又無法補正時，仍不應准許為訴之變更或追加，行政法院即應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定就追加之部分以裁定駁回（最高行政法院109年度裁字第306號裁定意旨參照）。查被告110年11月9日嘉地2字第1100002130號函(本院卷第69頁)係對於原告110年10月28日依政府資訊公開法請求被告提供系爭土地分割沿革索引及登記面積等謄本資料所為之回復，其請求行政機關提供資料應提起之正確訴訟類型應為課予義務訴訟，而非撤銷訴訟，顯係對於不同訴訟標的及訴訟類型所為之爭執，又被告110年11月9日嘉地2字第1100002130號函於原告為訴之變更時，仍在嘉義市政府訴願審議委員會審理中，有該市111年5月19日府地籍字第115317188號函(本院卷第109頁)在卷可憑，核與行政訴訟法第111條第3項訴之變更規定不符。故原告所為訴之變更為不合法，不應准許。
八、結論：原告之訴及變更之訴均不合法。中 華 民 國 111 年 6 月 27 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 孫 國 禎
法官 曾 宏 揚法官 廖 建 彥以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 111 年 6 月 27 日
書記官 洪 美 智