高雄高等行政法院判決111年度訴字第288號民國112年6月1日辯論終結原 告 鄭月玲被 告 屏東縣政府代 表 人 周春米訴訟代理人 溫國弘
洪宗棋上列當事人間土地使用編定事件，原告不服內政部中華民國111年6月27日台內訴字第1110420405號訴願決定，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面被告代表人原為潘孟安，於本件訴訟中變更為周春米，並據其新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：原告就其所有○○縣○○鄉○○段(下稱八壽段)337地號土地(重劃前為新北勢段127號，下稱系爭土地）上坐落之門牌○○縣○○鄉○○村○○巷000號建物(下稱系爭建物)，提出民國110年4月22日申請書及相關資料，經○○縣潮州地政事務所(下稱潮州地政)向被告申請將系爭土地由一般農業區農牧用地更正編定為同區甲種建築用地。潮州地政於110年7月6日至現場辦理會勘，並據以函報被告。被告審認系爭建物部分確屬○○縣64年10月6日○○市土地公告編定前已存在建物，惟因系爭建物無房屋稅籍資料，遂依行政院農業委員會林務局農林航空測量所(下稱航測所)64年7月22日航照圖(下稱64年7月22日航照圖)認定系爭建物部分為舊有合法建物(即附圖編號D所示部分)。並以110年8月13日屏府地用字第11027347000號函(下稱原處分)通知原告於文到15日內，依上開舊有合法建物面積加計應留設法定空地面積向潮州地政申辦複丈分割，據以更正編定。嗣後，潮州地政以110年9月29日屏潮地四字第11030770100號函檢陳土地複丈(分割)成果圖予被告，該複丈(分割)結果舊有合法建物面積為34.65平方公尺，加計應留設法定空地後，合計為57.75平方公尺，經被告以110年10月13日屏府地用字第11048677800號函復潮州地政，同意辦理分割及編定異動。潮州地政於110年11月1日辦竣分割增加同段377-1地號土地，就該增編377-1地號(面積57.75平方公尺)更正編定為同區甲種建築用地。原告不服原處分，提起訴願，經決定駁回後，提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、64年以前之建物更正，因64年才制定建築法規作為建物合法之依據，而系爭建物係在法規訂立之前所興建，故該時建物應視為合法建物。本件不可因無法取得稅捐單位之證明逕認定其面積大小依據，被告應本於○○縣民而從寬認定，方為合法。
2、內政部105年8月8日內授中辦地字第1051306434號函釋已有修正，被告卻未從寬認定，並忽視事實依據(即航照圖、戶籍門牌、台電裝表供電函)，不依據航測所照片圖之現況認定，顯不合理，且考慮如依目前建築法規並不容易，明明依建物現今實況要認定現物合法為合理指示，被告之認定仍太過嚴苛，必須為最原始之房屋，修繕部分都不算。
3、當初系爭建物設籍有2戶人家，有數人居住，加上四鄰耆老之證明，當初系爭土地屬平埔族之聚集地，至少有1組族人居住，其舊有建物至少可分為原告所提圖示之分布；而從現有建物之舊有基礎，至少可證明在64年之前即已建立，建築師從基樁可證明其皆屬同一年代之基礎無誤。
(二)聲明︰
1、原處分及訴願決定除認定合法房屋得更正編定為甲種建築用地（57.75平方公尺）以外部分應撤銷。
2、被告應依原告110年4月22日之申請，就坐落系爭土地如附圖編號A、B、C、F所示部分作成准予更正編定為甲種建築用地之行政處分。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰原告告雖有戶籍謄本及供電證明得為合法房屋證文件，然非一經提出，即應准予按航照圖上所有建物面積更正編定，被告仍須善盡查證其正確性及證明力。是以，儘管原告同時提出64年7月22日航照圖佐證編定管制前該土地尚有其他建物存在，惟依内政部93年11年9月内授中辦地字第0930726144號函所釋：「……其餘所列『門牌編釘證明』、『地形圖 、航照圖或政府機關測繪地圖』，尚不宜採納作為更正編定合法建物認定之證明文件，地方政府僅可受理作為佐證資料」，故原告檢附之航照圖，尚難佐以作為編定前合法建物之認定證明文件，被告乃採建管單位等於110年7月6日現場會勘就共同認定屬編定管制前建物且得判視確供住家使用之部分噴漆(即附圖編號D所示部分），應為無誤。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點：原告主張系爭土地如附圖編號A、B、C、F所示部分，是否符合更正編定為甲種建築用地之舊有合法房屋要件？
五、本院之判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，有原告110年4月22日土地更正編定申請書及其附件(原處分卷第10至21頁)、潮州地政110年7月6日會勘紀錄(原處分卷第8至9頁)、原處分、潮州地政110年9月29日屏潮地四字第11030770100號函檢附110年9月15日土地複丈(分割)成果圖(本院卷第87、89頁)、被告110年10月13日屏府地用字第11048677800號函(訴願卷第76頁)、系爭土地110年8月9日之土地建物查詢資料(原處分卷第16至19頁)、八壽段337-1地號土地建物查詢資料(訴願卷第74頁)、原告訴願書(訴願卷第93頁)、原處分(本院卷第69至70頁)及訴願決定(本院卷第35至41頁)等附卷可稽，應堪認定。
(二)應適用法令：
1、區域計畫法第15條第1項:「區域計畫公告實施後，不屬第11條之○○市土地，應由有關○○市或縣(市) 政府，按照○○市土地分區使用計畫，製定○○市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」
2、區域計畫法施行細則第14條:「(第1項)依本法第15條及第15條之1第1項第1款製定○○市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理○○市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由中央主管機關定之。(第2項)前項使用分區具有下列情形之一者，得委辦○○市、縣(市)主管機關核定：一、使用分區之更正。二、為加強資源保育辦理使用分區之劃定或檢討變更。三、面積未達1公頃使用分區之劃定。」
3、製定○○市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知(下稱作業須知):
(1)第8點:「○○市土地各種使用地及其性質：依區域計畫法施行細則第13條規定，各種使用地之分類及其性質如下：(一)甲種建築用地：供山坡地範圍外之農業區內建築使用者。……(五)農牧用地：供農牧生產及其設施使用者。」
(2)第9點第2款第2目之3、第3目:「○○市土地各種使用地之編定原則：國家公園區內土地不辦理使用地之編定，其餘土地依下列原則辦理：(二)現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之：……說明：……2.合於下列情形之一土地，在山坡地範圍外之農業區或特定專用區編為甲種建築用地；在山坡地保育區、森林區、風景區及山坡地範圍之農業區編為丙種建築用地：……(3)於使用編定結果公告前實際已全部(宗)作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實○○市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。3.特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及特定專用區內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。其有第2目之3但書情形者，不得更正編定為各種建築用地。」
(3)第23點:「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照第9點第2款編定原則表及說明辦理更正編定。」
(三)區域計畫法係為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利而制定(同法第1條立法目的參照)。為貫徹○○市土地之使用管制與生態環境保育之公共政策，同法第15條第1項並規定，○○市土地，須按照○○市土地分區使用計畫，製定○○市土地使用分區圖，並編定各種使用地，實施管制。而內政部依區域計畫法施行細則第14條第1項規定，就製定○○市土地使用分區圖及編定各種使用地之作業方式及程序等細節性、技術性事項所訂定之編定作業須知，於第9點第2款第2目之3、第3目所規定，在山坡地範圍外之農業區或特定專用區之土地「於使用編定結果公告前」，實際已全部或部分「作建築使用」者，編為甲種建築用地，係為兼顧人民原有合法權益，而遷就土地使用現狀所為之編定（最高行政法院110年度上字第521號判決意旨參照）。準此，內政部107年1月23日內授中辦地字第1071300969號函釋(下稱內政部107年函釋)意旨略以：「……依內政部歷來相關函釋意旨，辦理更正編定為一般建築用地案件應具備二項要件，即（一）編定前已為合法房屋之證明文件【如水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明、未實施建築管理地區建物完工證明書及其他證明文○○縣（市）政府採認足以明確證明者】；（二）實地勘查確有合法建築物存在（除天災毀損或『建』地目土地外）。至實地建物於編定後難免毀損、坍塌或修（改、新）建等情形，否准其更正編定，未盡合理；考量更正編定係審認該等土地於實施管制前，已有合法房屋存在之事實，其准駁關鍵應為『是否於實施建管前或編定公告前即有合法建物存在，而有編定錯誤之情形』……。」即係透過實地會勘及證明文件，據以證明於公告編定前有合法建物存在之事實，並未改變會勘當時實地須存在建物之要件，經核上開內政部函釋與區域計畫法及編定作業須知第23點規定意旨尚無牴觸，被告自得援為辦理土地使用編定更正案件之依據。
(四)經查，○○縣於64年10月6日辦理○○市土地編定公告，依卷附土地登記簿、土地建物查詢資料可知，系爭土地○○市計畫外土地，原編定為特定農業區農牧用地，89年辦理使用分區調整為一般農業區農牧用地。原告係於103年間以買賣取得系爭土地所有權，嗣於110年4月22日提出申請書，申請將系爭土地更正編定為一般農業區之甲種建築用地（訴願卷第60、67頁），案經被告實地會勘及訴願決定認定：系爭土地於公告編定前已有合法建物（即附圖編號D所示部分建物，其上有○○縣內埔鄉竹圍村412號門牌，訴願卷第102頁），並於75年間開始於周遭範圍整地興建建物，至80年以前陸續完成數幢長條形建築物(用途：牛舍)，其建物形狀、位置、面積等顯然與64年7月22日航照圖所示合法建物不同。另上開公告編定前已存在合法建物現況左右二側雖同為磚造建築物，惟左側部分建物明顯有新設窗戶、大門、鐵皮屋頂及牆壁，屋頂橫樑為鋼架，牆壁低處雖由磚瓦砌成，與中間舊有合法建物為不同時期建成；另現況右側建物屋頂材質外觀為金屬浪板，與中間部分之舊有合法建物屋頂為瓦片不同，牆壁為新設之水泥構造，明顯與中間舊有合法建物牆壁已斑駁脫落之老舊情況亦有不同，且大門材質明顯為近年新設，故左右兩側建物部分建材、結構等明顯與上開公告編定前已存在合法建物不同，難認為64年10月6日土地公告編定前已存在之合法建物等情（原處分卷第8頁、訴願卷第5頁）。經核原處分及訴願決定已參酌卷附土地建物查詢資料、會勘紀錄表、現場照片、64年7月22日、75年4月25日、77年8月21日、80年4月13日、82年3月25日航照圖、65年6月19日戶籍謄本及訴願人申請本案時檢附57年6月24日已裝表供電之用電證明，且已敘明理由詳為認定，與本院至系爭土地履勘情形互核一致（本院卷第107至126頁）。系爭土地如附圖編號E、F所示部分（本院卷第119頁），存在舊有殘磚部分及新設窗戶、大門、鐵皮屋頂及牆壁，屋頂橫樑為鋼架，尚無從認為屬於編定前即供人居住使用之合法房屋。如附圖編號C所示部分，屋頂材質外觀為金屬浪板，與附圖編號D所示舊有合法建物屋頂為瓦片不同，牆壁為新設之水泥構造，且大門材質顯為近年新設（本院卷第118頁）；如附圖編號B所示部分，於80年間用途為牛舍，原告對此亦不爭執（本院卷第188頁）；附圖編號A所示部分亦顯屬新設，依其所占空間來看並無供人起居使用之隔間（本院卷第125頁），以上均無法認定編定前為供人居住使用之合法房屋。故被告依110年7月6日會勘結果認定系爭土地僅系爭建物中間部分（即附圖編號D所示部分建物）為舊有合法房屋，面積為34.65平方公尺，加計應留設法定空地後，合計為57.75平方公尺，應屬有據。
(五)末查，原告雖已盡力蒐集資料，提出62年12月4日航照套疊地籍線圖、57年6月24日已裝表供電之用電證明及系爭建物歷年設籍資料、35年至今土地持有人簡圖等件（本院卷第14
1、183至184、193至199頁），試圖說明其所主張之建物範圍均為舊有合法房屋。然而，從歷年航照圖比對可知，62年、64年間固已可見系爭建物當時之屋頂（本院卷第17、141頁），然系爭土地於75年間開始於系爭建物範圍附近整地，於80年4月前陸續完成數棟長條型建築物（用途為牛舍），比對系爭建物現況與編定前62年、64年間存在之建物形狀、位置、面積等均有不同（訴願卷第30至33頁）。卷附用電證明僅為裝表供電之證明，即使與航照圖、設籍資料合併觀察，至多僅能認為系爭建物應係有人居住，但無從認定系爭建物如附圖編號A、B、C、F所示部分，均為供人居住使用之舊有合法房屋。故綜合本件全部事證資料，被告以系爭建物現況，就附圖編號D所示部分認定為舊有合法建物，揆諸前揭規定及說明，應為無誤。原告主張，尚未使本院達致可信之心證門檻，尚無可採。
六、綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷得更正編定為甲種建築用地以外部分，並請求被告應依其110年4月22日之申請，就系爭土地如附圖編號A、B、C、F所示部分作成准予更正編定為甲種建築用地之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎之事證已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要。
七、結論︰原告之訴無理由。中 華 民 國 112 年 6 月 15 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 林 彥 君
法官 黃 堯 讚法官 黃 奕 超以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 6 月 15 日
書記官 楊 曜 嘉