高雄高等行政法院判決111年度訴字第205號
民國111年10月26日辯論終結原 告 陳錫有訴訟代理人 陳振榮 律師複 代理 人 黃昱凱 律師被 告 嘉義縣環境保護局代 表 人 張根穆訴訟代理人 陳盈琦
王忠義上列當事人間有關行政執行事務事件，原告不服嘉義縣政府中華民國111年4月8日府授環廢字第1110082721號異議決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、異議決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
一、爭訟概要:緣被告於民國110年4月19日至嘉義縣太保市新埤段812地號土地（下稱系爭土地)稽查，發現原告駕駛動力機具之怪手，於該地作業，現場並有大量碎木材夾雜廢塑料、廢鐵製品等一般事業廢棄物。被告經調查後，以原告未領有廢棄物清除處理許可文件，未依規定清除處理廢棄物，依廢棄物清理法第71條及行政執行法第27條規定，以110年11月25日嘉環廢字第1100034589號函(下稱110年11月25日函)命原告限期於110年12月15日前提送「廢棄物棄置場址清理計畫書」。
嗣原告未就被告110年11月25日函提起行政救濟，亦未於限期內提送清理計畫書，被告爰依行政執行法第29條規定，以111年1月13日嘉環廢字第1110000606號函(下稱原處分)命原告繳納預估之代履行費用新臺幣(下同)1,238萬5,000元。原告不服，聲明異議，經嘉義縣政府以111年4月8日府授環廢字第1110082721號聲明異議決定駁回。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰
⒈被告110年11月25日函固限期原告於110年12月15日前提送「
廢棄物棄置場址清理計畫書」，惟並無依廢棄物清理法第71條第1項限期清除處理之意思，不符行政執行法第29條第1項規定之「本於法令之行政處分，負有行為義務而不為」之要件，自不得依上開規定命原告繳納代履行費用。
⒉碎木材等物品是否屬廢棄物清理法之廢棄物，仍應判斷其是
否存有利用價值以茲為據。即便是無利用價值之堆置物，仍應考量是否對於整體環境及國民健康產生一定程度之危害，方符合廢棄物清理法第1條之立法目的。碎木材等物品顯不會對整體環境及國民健康產生危害，非屬廢棄物。
⒊退步而言，縱認碎木材等物品屬於廢棄物，原告所為是否該
當清除、處理廢棄物，尚有討論之空間。蓋訴外人馬文將於110年4月間，委請訴外人王天助處理系爭土地上堆置之廢棄物。原告則係受王天助臨時聘請之鐘點工，工作內容為受馬文將之指示，至系爭土地協助堆置碎木材等物品，以利馬文將利用騰出之空間，原告並未將碎木材等物品銷毀、分解或載運至其他位置，僅在系爭土地上，將碎木材等物品擺放位置予以調整或堆疊。故原告之行為與清除、處理廢棄物之情形尚屬有間。
⒋原告之角色僅為協助堆疊碎木材等物品，並非受委託清除、
處理廢棄物之人，亦非系爭土地之所有權人或使用人，自非廢棄物清理法第30條與第71條第1項之義務人，並無提出廢棄物棄置場址清理計畫書及繳納代履行費用之義務。
㈡聲明︰異議決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰
⒈被告110年11月25日函說明三載明「請台端依廢清法第71條及
行政執行法第27條規定於旨案期限內(即110年12月15日前)提送上開清理計畫……」，而限期提送清理計畫書，即含有命原告限期處理廢棄物之意思，被告自得依行政執行法第29條
1、2項規定估算委託第三人強制執行廢棄物之費用，作成命原告繳納代履行費用之原處分。
⒉原告於系爭土地現場處理之大量碎木材、廢塑料、廢鐵製品
，係人為加工及拆解破壞之物，顯已符合廢棄物清理法第2條第1項第1款規定「被拋棄者」；又依同條第2款規定「減失原效用、被放棄原效用、不具效用或效用不明者」確屬廢棄物，自無庸考量是否對整體環境及國民健康產生危害。
⒊依行政院環境保護署衛星影像，發現系爭土地原有地貌變更
，疑有非法棄置廢棄物活動，後續由被告及嘉義縣警察局水上分局太保分駐所聯合查察，當場查獲原告於現場正操作怪手處理碎木材、廢塑料、廢鐵製品等廢棄物，構成廢棄物清理法第71條第1項規定處理廢棄物之行為，原告應負行為人責任。
⒋原告於行政爭訟程序中，從未出具勞健保單據，無法證明受僱於訴外人王天助，自屬受託處理廢棄物之業者。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、本案爭點︰被告依行政執行法第29條第2項規定，作成原處分命原告繳納預估之代履行（清理廢棄物）費用1,238萬5,000元，有無違誤？
五、本院的判斷︰㈠前提事實︰
如爭訟概要欄所載等情，業經兩造分別陳述在卷，並有被告稽查紀錄（第5頁）、110年11月25日函（第8頁）附處分卷、原處分（第63頁）、異議決定書（第67頁）附本院卷為證，可信為真實。
㈡應適用之法令：
⒈行政執行法：
⑴第2條：「本法所稱行政執行，指公法上金錢給付義務、行為
或不行為義務之強制執行及即時強制。」⑵第11條第1項：「義務人依法令或本於法令之行政處分或法院
之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處就義務人之財產執行之……」⑶第27條：「(第1項)依法令或本於法令之行政處分，負有行為
或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。（第2項)前項文書，應載明不依限履行時將予強制執行之意旨。」⑷第28條第1項第1款：「前條所稱之間接強制方法如下：一、
代履行。」⑸第29條：「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有行
為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。(第2項)前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」⒉廢棄物清理法：
⑴第5條第1項：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護
局、縣(市)環境保護局及鄉(鎮、市)公所。」⑵第71條第1項：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣
（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行……。」㈢按行政執行係指義務人不履行其公法上義務時，執行機關以
強制手段促使其履行義務，或產生與履行義務相同之事實狀態而言。行政執行既係強制義務人履行公法上義務，則必以義務人因一行政處分（為基礎處分之執行名義）而負有履行一定之公法上義務為前提，並因義務人逾告誡期間而不履行此項義務，始有實施強制執行行為之必要。是以，於行政執行程序中，執行機關就執行方法之選定及實施，自不超出上開基礎處分所課予義務人應履行義務之範圍，亦即不能超出執行名義所賦予之執行力範圍。簡言之，於行政執行程序強制義務人履行義務之內容，應限於基礎處分(即執行名義)所課予義務人應負之公法上義務為限。否則，即屬欠缺執行名義之執行行為，構成違法之執行行為。
㈣依行政執行法第2條、第11條、第27條規定之分類，可知立法
者依義務人本於法令之行政處分所負之公法上義務內容，究係「公法上金錢給付義務」(第2章第11-26條)或「行為或不行為義務」（第3章第27-35條），制定2種不同程序之行政執行制度，包括執行機關、執行程序、執行方法、甚至行政救濟途徑，均有所不同。又綜合行政執行法第27條、第28條、29條規定之意旨，可知義務人依本於法令之行政處分（即基礎處分）所負有之公法上義務，倘性質上屬於行為義務，且可代替履行者，基於已生效行政處分之執行力，執行機關於踐行書面限期履行之告誡程序後，義務人逾期仍不履行時，自可選擇間接強制之代履行方法，亦即依同法第29條第1、2項規定，預估計代履行費用之數額，對義務人作成命繳納代履行費用之行政處分，並委由第三人或指定人員代履行之。又代履行之制度設計目的，係因義務人「負有行為義務而不為」（行政執行法第29條第1項之要件），遂由執行機關代為履行義務人因基礎處分（即執行名義）所負有之行為義務。是以，執行機關依行政執行法第29條第2項規定，命義務人繳納預估代履行費用，自應就履行基礎處分(即執行名義)所課予義務人之行為義務內容所預估之代履行費用為限。倘非基礎處分（即執行名義）所課予之行為義務，義務人並未負有此項行為義務，即不生行政執行法第29條第1項規定「負有行為義務而不為」之情形，則執行機關就此基礎處分（即執行名義）所不及者，預估其履行費用，作成命繳納代履行費用之行政處分，即構成欠缺執行名義之違法執行行為。
㈤經查：
⒈被告係縣 (市) 環境保護局，屬廢棄物清理法第5條第1項規
定之執行機關。被告以原告未領有廢棄物清除處理許可文件，於系爭土地駕駛怪手，就現場之碎木材、雜塑料、廢鐵製品等廢棄物進行整理作業，有不依規定處理廢棄物之行為，依廢棄物清理法第71條第1項前段規定，作成110年11月25日函通知原告。依該函之主旨欄記載：「本縣太保市新埤段812地號土地非法棄置案，請台端於110年12月15日前提送廢棄物棄置場址清理計畫（格式如附）函報本局核備後同意執行清理，請查照。」說明欄記載：「……三、請台端依廢清法第71條及行政執行法第27條規定於旨案期限內提送上開清理計畫……」等語（原處分卷第8頁），可知依被告110年11月25日函（即基礎處分）所生規制效力，原告僅負有於限期內提送廢棄物清理計畫書之行為義務；亦即被告基於執行機關之地位，本於被告110年11月25日函（基礎處分）之執行名義，亦僅得命原告於限期內履行提送廢棄物清理計畫書之行為義務，執行名義之執行力不及於「命原告於限期內履行清除處理系爭土地上廢棄物之行為義務」，應可確認。
⒉因原告未依被告110年11月25日函意旨於限期內提送廢棄物清
理計畫書，被告認原告有逾期未履行之情形，遂委託展立工程顧問股份有限公司（下稱展立公司）就上開廢棄物代為清除、處理、改善及衍生之必要費用數額為估算，於111年1月13日作成原處分，命原告繳納代履行費用1,238萬5,000元等情，有原處分、展立公司111年1月5日(111)展嘉字第111010502號函附代履行費用估算表（原處分卷第12-13頁）在卷為證。依該代履行費用估算表所載內容，顯係就廢棄物總量（共2,250噸）按每噸處理費、裝車運送費若干元為計算基礎，足認被告依行政執行法第29條第2項所為原處分，並非以原告因被告110年11月25日函（為基礎處分之執行名義）所負有之「限期提送廢棄物清理計畫書之行為義務」為代履行標的，而係以執行名義所不及之「命原告履行處理系爭土地上廢棄物之行為義務」為代履行之標的，據以估算代履行費用，依前述說明，原處分係「欠缺執行名義」之違法執行行為，自應予以撤銷。
㈥被告雖主張依廢棄物清理法第71條第1項前段規定所為被告11
0年11月25日函，限期命原告提送廢棄物清理計畫書，即含有命限期清除處理廢棄物之意，自得依行政執行法第27條、第29條規定命繳納預估清理廢棄物之代履行費用云云。惟查，被告依廢棄物清理法第71條第1項前段作成110年11月25日函命原告「限期提送廢棄物清理計畫書」，係供被告審酌將來命清除處理系爭土地上大量廢棄物時，衡量原告客觀履行能力及主觀履行意願之參考，與命原告「限期清除處理系爭土地上廢棄物」之行政處分，固可認屬多階段行政程序之前後2個不利益程度輕重不同之行政處分，惟兩者係屬執行內容完全不同之二事，故代履行「原告未依限提報廢棄物清理計畫書之行為義務」與「原告未依限清除處理系爭土地上2,250噸廢棄物之行為義務」，亦屬二事，均不容混淆(最高行政法院108年度上字第1067號判決、110年度上字第279號判決意旨參照)。再者，被告110年11月25日函之命履行期限，為110年12月15日前，倘扣除處分書郵寄期間，期間不及20日，衡情被告應僅考量原告提送清理計畫書所需之履行期間，而未及於清理系爭土地上廢棄物之履行期間。此外，被告並未主張或舉證，本院亦查無足以表彰被告就110年11月25日函已向原告闡明或通知擴張為「限期清除處理廢棄物」意旨之往來文書，難認被告已有作成命原告限期清除處理廢棄物之基礎處分存在，原告既不負有此項內容之行為義務，被告自不得依行政執行法第29條第2項規定命原告繳納依此項行為義務所估算之代履行費用。原告此部分主張，並無可採。
㈦綜上所述，被告以原處分命原告繳納代履行費用1,238萬5,00
0元，核係欠缺執行名義之執行行為，於法有違，異議決定未予糾正，亦有違誤，自應併予撤銷。
㈧本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料
，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。
六、結論︰原告之訴為有理由。中 華 民 國 111 年 11 月 16 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 李 協 明
法官 邱 政 強法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 11 月 18 日
書記官 宋 鑠 瑾