高雄高等行政法院判決
111年度訴字第213號民國111年9月21日辯論終結原 告 蘇仁峰訴訟代理人 江沛其 律師被 告 高雄市政府都市發展局代 表 人 吳文彥訴訟代理人 張哲男
莊清華上列當事人間農業發展條例事件，原告不服高雄市政府中華民國111年4月13日高市府法訴字第11130292900號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：緣原告於民國110年12月17日向被告申請就高雄市○○區○○段1
095、1096、1097、1098、1169、1170、1171、1172、1173及1179地號等10筆土地（下稱系爭土地）出具符合農業發展條例(下稱農發條例)第38條之1第1項規定情形之認定文件，俾其續向稅捐稽徵機關申請免徵遺產稅。案經被告審認結果，以110年12月22日高市都發開字第11035925400號函（下稱原處分）否准，略稱：「主旨：關於查詢本市○○區○○段1095……等10筆土地是否符合農業發展條例第38條之1第1項規定……如說明，請查照。說明：……二、經查旨揭地號土地坐落已發布細部計畫地區，都市計畫書並無規定應實施市地重劃或區段徵收，是以不符合農業發展條例第38條之1第1項第1款或第2款之規定。」等語。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰
⒈系爭土地於56年間屬非都市土地起，即持續供農業目的經營
畜牧場至今，依法屬於農業用地。63年12月30日發布實施路竹都市計畫，將系爭土地列入該都市計畫範圍，並劃為工業區。嗣76年7月路竹都市計畫（第一次通盤檢討）仍維持工業區之使用分區，再經96年3月9日公布之變更路竹都市計畫（第二次通盤檢討），變更為乙種工業用地，可知系爭土地自屬「農業用地」經依法律變更為非農業用地甚明。
⒉農發條例第38條之1第1項第1款明文規定「依法應完成之細部
計畫尚未『完成』」，並非規定「依法應完成之細部計畫尚未『公布』」，「完成」與「公布」兩者概念顯不相同實不容混淆。系爭土地位於高雄市路竹都市計畫範圍，於63年至111年間，歷經22次相關都市計畫及3次細部計畫中，未曾針對系爭土地為實質細部計畫之規劃，計劃道路及各項公共設施，尚未完成，導致屬乙種工業區之系爭土地，卻無臨接8米寬道路得供指定建築線以興建工業廠房，致事實上無從配合都市計畫規劃之乙種工業區使用，至今仍維持作農業使用，合於農發條例第38條之1第1項第1款規定「依法應完成之細部計畫尚未『完成』，未能准許依變更後計畫用途使用者」之情形。
⒊依建築技術規則建築設計施工編第117條第7款、第118條第 1
項第2款規定，工廠類之作業廠房之樓地板面積之和超過50平方公尺、或總樓地板面積超過70平方公尺者，應臨接寬8公尺以上道路。又參照同規則建築設計施工編第269第1款、第271條第1項規定，工廠設置於都市計畫所劃定工業區者，其供直接生產、儲存或倉庫之作業廠房，單層樓地板面積不得小於150平方公尺，可知都市土地之工業區土地，必須臨接道路寬度達8公尺以上，始得為建築工廠使用。系爭土地位於高雄市○○區○○路0000巷道盡頭，臨接路口之道路寬度未達8公尺，可見細部計畫尚未完成具體之道路規劃，使系爭土地僅得維持原來之農業用途，無法依上開建築技術規則之規定，達成興建廠房實現乙種工業區之土地使用目的，合於農發條例第38條之1第1項第1款「未能准許依變更後計畫用途使用者」之要件。
㈡聲明︰
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應依原告110年12月17日申請，做成認定系爭土地符合農發條例第38條之1第1項第1款之行政處分。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰
⒈系爭土地坐落於高雄市路竹都市計畫範圍內，該都市計畫前
於63年12月30日發布實施時，其使用分區即經劃定為工業區，後76年都市計畫第一次通盤檢討時，其使用分區仍維持為工業區。96年3月9日公告發布實施之「變更路竹都市計畫（第二次通盤檢討案）」，其使用分區變更為乙種工業區，其後107年11月22日公告發布實施之「變更路竹都市計畫（第三次通盤檢討）（第一階段）」及109年11月10日公告發布實施之「變更路竹都市計畫（第三次通盤檢討）（第三階段）案」，其使用分區均維持為乙種工業區，迄今未變更，故系爭土地自所屬都市計畫發布實施迄今，其使用分區從未經劃定為屬「農業用地」，並無農發條例第38條之1第1項規定之適用。
⒉路竹都市計畫先前發布實施多次局部之細部計畫，嗣高雄縣
市合併後，高雄市政府於107年11月22日公告實施變更路竹都市計畫細部計畫（土地使用分區管制要點）通盤檢討案，將包括系爭土地在內之全區土地，均列入公告實施細部計畫範圍，且都市計畫書並未規定應實施市地重劃或區段徵收，故系爭土地自不符合於農發條例第38條之1條第1項第1款「依法應完成之細部計畫尚未完成」之要件，亦不合於同條項第2款「已發布細部計畫地區，都市計畫書規定應實施市地重劃或區段徵收」之要件。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、本案爭點︰系爭土地是否符合農發條例第38條之1第1項第1款要件？被告以其不符上開規定要件，以原處分否准原告之申請，是否適法？
五、本院的判斷︰㈠前提事實︰
⒈如爭訟概要欄所載等情，業經兩造分別陳述在卷，並有申請
書(第509頁)、原處分(第485頁)、訴願決定書(第25頁)附本院卷1為證，可信為真實。
⒉原告於110年12月17日提出申請書，向被告申請就系爭土地出
具符合農發條例第38條之1第1項規定之認定文件，未指明以農發條例第38條之1第1項第1款或第2款規定為法律依據。嗣於起訴時，表明係以農發條例第38條之1第1項第1款規定為依據，並於起訴狀記載如上述訴之聲明，此為本件審判範圍。
㈡應適用的法令︰
⒈農發條例：
⑴第3條第10款：「本條例用辭定義如下：……十、農業用地：指
非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：㈠供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。㈡供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。……。」⑵第38條之1第1項：「農業用地經依法律變更為非農業用地，
不論其為何時變更，經都市計畫主管機關認定符合下列各款情形之一，並取得農業主管機關核發該土地作農業使用證明書者，得分別檢具由都市計畫及農業主管機關所出具文件，向主管稽徵機關申請適用第37條第1項、第38條第1項或第2項規定，不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅或田賦：
一、依法應完成之細部計畫尚未完成，未能准許依變更後計畫用途使用者。二、已發布細部計畫地區，都市計畫書規定應實施市地重劃或區段徵收，於公告實施市地重劃或區段徵收計畫前，未依變更後之計畫用途申請建築使用者。」⒉都市計畫法：
⑴第17條：「（第1項）第15條第1項第9款所定之實施進度，應
就其計畫地區範圍預計之發展趨勢及地方財力，訂定分區發展優先次序。第1期發展地區應於主要計畫發布實施後，最多2年完成細部計畫；並於細部計畫發布後，最多5年完成公共設施。其他地區應於第一期發展地區開始進行後，次第訂定細部計畫建設之。（第2項）未發布細部計畫地區，應限制其建築使用及變更地形。但主要計畫發布已逾2年以上，而能確定建築線或主要公共設施已照主要計畫興建完成者，得依有關建築法令之規定，由主管建築機關指定建築線，核發建築執照。」⑵第23條第5項：「細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實
施，應分別依第17條第1項、第18條、第19條及第21條規定辦理。」㈢依農發條例第38條之1第1項規定之文義，復參酌其立法理由
「為明確規範都市計畫變更為非農業區土地，於細部計畫尚未完成前，因無法依變更後之計畫用途使用，於移轉之際亦得適用免徵土地增值稅、遺產稅等相關規定，爰將施行細則第14條之1條文移作本條，以達到法規體系一致性，免其產生不公之象，亦維持法律穩定性與實現公平正義」等語，可知立法者為保障人民免於因依法作農業使用之農業用地雖已變更編定為非農業用，然因未完成細部計畫；或已完成細部計畫地區，都市計畫書規定應實施市地重劃或區段徵收，但因政府未辦理市地重劃或區段徵收計畫，致無法依變更後之用地編定使用，而仍從事原來之農業用地使用，卻須被課徵遺產稅之不利益，衡之農發條例第38條規定作農業使用之農業用地免徵遺產稅，即有不公平現象，基於租稅公平原則，而增訂此條規範。又依農發條例第38條之1第1項第1款規定「依法應完成之細部計畫尚未完成」之時間要件，係因都市計畫法第17條第2項規定，在未發布細部計畫地區，應限制其建築使用及變更地形。故在主要計畫發布實施後，細部計畫發布實施前，除有都市計畫法第17條第2項但書所訂「主要計畫發布已逾2年以上，而能確定建築線或主要公共設施已照主要計畫興建完成者」之例外情形而得申請建築外，原則上即受到禁止建築及變更地形之土地使用限制，而無法依變更後之用地編定使用，始得享有此項免徵遺產稅之租稅優惠。是以，依法應完成之細部計畫「已」完成，或細部計畫雖尚未完成，但有都市計畫法第17條第2項但書規定得申請核發建築執照而得依變更後計畫用途使用情形，即不再受此項因都市計畫程序所生之土地使用限制，自此時起，即不符合農發條例第38條之1第1項第1款要件。
㈣又依農發條例第38條之1第1項規定「農業用地經依法律變更
為非農業用地，不論其為何時變更」之文義，參照99年12月8日修正立法理由謂「歷年來財政部函釋……均以民國72 年8月3日後變更為非農用土地方行適用，針對民國72年8月 3日前即變更為非農用土地之所有人顯具不公，故此，明訂『不論其何時變更』」等語，可知凡屬農發條例第3條第10款非都市土地之農業用地，嗣後因實施都市計畫而變更為都市土地之非農業用地者，不論其為何時變更，均符合農發條例第38條之1第1項所稱「農業用地」之要件，被告仍應就其是否符合同條項第1、2款情形予以審查。被告主張系爭土地自實施都市計畫之始，使用分區編定為「工業區」，嗣後變更為「乙種工業區」，自所屬都市計畫發布實施迄今，其使用分區從未經劃定為屬「農業用地」，即無農發條例第38條之1第1項規定之適用云云，核與法律意旨有違，並無可採，惟不影響本判決之結論，先予敘明。
㈤農發條例第38條之1第1項第1款所稱「依法應完成之細部計畫尚未完成」之要件，係指「細部計畫尚未發布實施」：
⒈依都市計畫法第23條第5項規定「細部計畫之擬定、審議、公
開展覽及發布實施，應分別依第17條第1項、第18條、第19條及第21條規定辦理」之文義解釋，可知細部計畫之核定實施程序，須經多個階段之行政程序始告完成，包括擬定、審議、公開展覽及發布實施，係以「發布實施」為其最後階段之行政程序，則細部計畫之「完成」，應與細部計畫之「發布實施」相同意義。
⒉再者，依都市計畫法第17條第2項本文規定「未發布細部計畫
地區，應限制其建築使用及變更地形」之文義反面解釋，可知於「發布實施」細部計畫之地區，此項土地使用限制之效力即告解消，亦即因細部計畫之「完成」而發生解消效力。故農發條例第38條之1第1項第1款所稱「細部計畫尚未完成」，應係指「細部計畫尚未發布實施」而言。觀之內政部91年2月26日內授營都字第0910003735號函、94年1月25日內授營都字第0940081340號函附會議結論，均釋明94年6月10日修正前農發條例施行細則第2條第2項（於94年6月10日修正改列同施行細則第14條之1規定、於99年12月8日移作農業發展條例第38條之1第1項規定條文）有關「在依法應完成之細部計畫尚未完成，無法依變更後之用地使用」乙詞，係指因細部計畫「尚未發布實施」，致使該地區土地無法依變更後之使用分區別申請建築使用而言，亦有相同意旨之解釋可供參考。
㈥系爭土地之細部計畫已於107年11月22日發布實施而完成：
系爭土地作農業使用，位於63年12月30日發布實施之路竹都市計畫範圍內，其間歷經多次通盤檢討及變更路竹都市計畫，使用分區變更為乙種工業區。又路竹都市計畫於高雄縣市合併前，屬都市計畫法第11條之鄉街計畫範疇，於縣市合併後，因高雄市為直轄市，性質上屬都市計畫法第10條規定之市(鎮)計畫範疇，應將主要計畫與細部計畫分別擬定，高雄市政府另行辦理細部計畫通盤檢討案，於107年11月22日公告發布實施變更路竹都市計畫細部計畫（土地使用分區管制要點）通盤檢討案，將系爭土地列入此次細部計畫範圍內，且於計畫書並無應實施市地重劃或區段徵收為開發方式之記載等情，有系爭土地使用分區證明書(第513頁)、路竹都市計劃說明書(279頁)、路竹都市計畫(第一次通盤檢討書)(第333頁)、高雄縣政府96年3月9日府建都字第0960045888號公告（第487頁）、變更路竹都市計畫(第二次通盤檢討)書(第489頁)、高雄市政府107年11月22日高市府都發規字第10734130303號公告（第493頁）及其變更路竹都市計畫細部計畫（土地使用分區管制要點）通盤檢討案計畫書(第99-156頁)附本院卷1可證。依此事證資料，足認系爭土地之細部計畫業於107年11月22日發布實施，亦即於主要計畫發布之後，依法應完成之細部計畫業已完成。
㈦被告以原處分駁回原告申請，並無違誤：
系爭土地所在之路竹都市計畫已發布實施細部計畫，亦即細部計畫之法定程序已完成，核與農發條例第38條之1第1項第1款規定「依法應完成之細部計畫尚未完成，未能准許依變更後計畫用途使用者」之要件，即有不合。從而，被告以原處分駁回原告之申請，於法並無違誤。
㈧原告雖主張農發條例第38條之1第1項第1款所稱「細部計畫尚
未完成」，應指尚未完成計畫道路等公共設施而言，而非指「尚未發布實施」。又系爭土地未經規劃臨接8公尺寬之道路，依上述建築技術規則建築設計施工編之相關規定，無從申請指定建築線以興建工廠類之作業廠房，事實上無從作為乙種工業區使用，即有「未能准許依變更後計畫用途使用」情形，自屬細部計畫尚未完成云云。惟查：
⒈按都市土地於「公共設施尚未完竣前」，仍作農業用地使用
者，徵收田賦，而不課徵地價稅，係土地稅法第22條第1項第2款稅捐優惠條款明定之要件。農發條例第38條之1第1項規定各款情形，既無「公共設施尚未完竣」之要件，自不能為相同之解釋。原告主張於計劃道路等公共設施尚未完竣前，即屬細部計畫尚未完成，核屬一己之法律見解，核與本院上述理由說明不合，不予採納。
⒉依農發條例第38條之1第1項第1款所指「依法應完成之細部計
畫尚未完成，未能准許依變更後計畫用途使用者」之文義，再參照前述都市計畫法第17條第2項禁止建築及變更地形之意旨說明，可知係針對因都市計劃之規範效力，對細部計畫尚未完成地區發生之土地使用限制，給予租稅優惠之規定，而不及於因建築法規或其他法規範所生之土地使用限制。於細部計畫完成地區，即不受都市計畫法第17條第2項之土地使用限制，土地所有權人自得依相關建築法規申請核發建築執照，並依變更後計畫用途使用，不生「未能准許依變更後計畫用途使用」之問題。至於個別土地因未臨接道路或未臨接8米寬以上道路之個別原因，致無法指定建築線申請一般建築或原告所指之工廠類作業廠房以供使用者，例如畸零地、裏地情形，核屬土地所有權人如何藉由合併建築、整合開發之方法，使之符合相關建築法規以供建築使用之問題，與細部計畫是否已經完成無涉，非屬上述規定「依法應完成之細部計畫尚未完成，未能准許依變更後計畫用途使用者」之情形。原告此部分之主張，尚無可採。
㈨本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料
，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。
六、結論︰原告之訴為無理由。中 華 民 國 111 年 10 月 12 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 李 協 明
法官 邱 政 強法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 10 月 12 日
書記官 宋鑠瑾