高雄高等行政法院判決111年度訴字第225號民國112年4月13日辯論終結原 告 阮氏水
陳金全葉温柔被 告 嘉義市政府代 表 人 黃敏惠訴訟代理人 林驛被 告 嘉義市地政事務所代 表 人 孫煜勝訴訟代理人 吳秩光上列當事人間提供行政資訊事件，原告不服嘉義市政府中華民國111年6月8日府行法字第1115007085號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：
(一)被告○○市地政事務所代表人原為黃進和，於本件訴訟審理中變更為孫煜勝，業據其新任代表人具狀聲明承受訴訟(本院卷第171至173頁)，於法並無不合，應予准許。
(二)按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項及第2項定有明文。本件原告起訴時訴之聲明原為：「1.被告○○市政府民國（下同）111年6月8日府行法字第1115007085號訴願決定（下稱訴願決定）及被告○○市地政事務所110年11月9日嘉地二字第1100002130號函（下稱原處分）均撤銷。2.被告對於原告110年10月28日申請，應作成准予提供原告土地分割歷史沿革及地籍圖等資料（含標示部異動資料）之行政處分。」（本院卷第11頁）原告另於111年8月19日、於同年9月15日、11月7日具狀追加變更聲明（本院卷第153、187、279頁）。嗣於言詞辯論時將聲明變更並特定為：「1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告對於原告110年10月28日之申請，應作成准予提供原告所有下頭路段353-53、323-54及323-55地號土地原始的土地複丈鑑界原圖、土地複丈分割原圖，及該原圖背後所記載的地籍圖計算面積及面積分析表之行政處分」（本院卷第370頁）。經核原告上開訴之聲明變更與原起訴請求之基礎相同，且被告亦無異議而為本案之言詞辯論，依照前揭規定，於法並無不合，爰予准許。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：原告阮氏水所有○○市○路○段（下稱下路頭段）323-53地號土地、原告葉溫柔所有同段323-54地號土地及原告陳金全所有同段323-55地號土地（重測後分別為○○市○○段1182、1183、1184地號，下稱系爭土地），均位於被告○○市政府110年地籍圖重測辦理範圍。原告於地籍調查時未自行設立界標，復於110年8月31日到場協助指界，不同意協助指界之結果，另行指界拒絕認章，發生界址爭議，並對重測成果聲明異議。原告於110年10月28日檢具陳情書，向被告○○市地政事務所請求依政府資訊公開法，提供系爭土地原始分割始末相關沿革之登記面積、地籍圖計算面積及面積分析表，經被告○○市地政事務所以原處分復略以：「……二、按現行政府資訊公開法第18條第1項第3款規定……本所土地複丈鑑界原圖、土地複丈分割原圖、地籍圖計算面積及面積分析表，均屬行政決定前之擬稿，依上開規定將不予對外印發。」等語。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、下路頭段圖籍經多次分割、重劃及重測，原始圖籍由被告○○市地政事務所保管，原告請求提供原始圖籍以釐清爭議，被告○○市地政事務所卻以內部單位擬稿或準備資料為由拒不提供，應已違反行政程序法第1條及政府資訊公開法第1條規定。
2、由被告○○市地政事務所111年3月23日嘉地二字第1115400098號函送臺灣嘉義地方法院嘉義簡易庭之61年重測地籍調查表及地籍圖可知，被告○○市地政事務所110年12月20日不動產調處會議結論及110年辦理下路頭段323-53、323-54、323-55地號之地籍調查，違反土地法第46條之1至第46條之3執行要點第4點「地籍調查及測量人員得參照舊地籍圖及其他可靠資料」之規定，並未參考61年重測成果（即地籍調查表及地籍圖），明顯違反行政程序法第1條、第36條規定。
3、第二類謄本資料任何人皆得申請，被告○○市地政事務所卻限制謄本資料需土地所有權人方得申請，新設法律所無之限制，違反法律保留原則與行政程序相關規則。又依地籍測量實施規則第199條規定，公告期間任何人得查閱相關公告資料，被告○○市地政事務所卻限制該土地所有權人始得查閱地籍調查表，然若將地籍調查表及相關清冊之個資遮蔽，即未違反相關法律規定。被告○○市地政事務所拒絕原告之請求，已違反法律保留原則與行政程序相關規則，新增法律所無之規定。
4、由數學原理及邏輯可知若土地無滅失下，Sl（重測前坻塊總面積）＝S2（重測後坵塊面積），S1（重測前坻塊總面積）＝A1+B1+C1+D1+E1（重測前A，B，C，D，E地號面積），S2（重測後坻塊總面積）＝A2+B2+C2+D2+E2（重測後A，B，C，D，E地號面積）。若因測量錯誤或誤差造成Sl（重測前J：丘塊總面積）＞S2重測後坻塊面積）或者是S1＜S2，將直接影響
A、B、C、D、E地號面積。復若因測量錯誤或誤差造成S1（重測前坻塊總面積）＞S2（重測後坻塊面積），但是A、B、C、D、E其中之地號面積卻增加，邏輯上來說大家面積應該是短少，但卻有部分地號土地面積增加，說明有人土地面積減少更多，若短少超出公差範圍，誰承受其害？
5、若系爭土地分割前後圖籍面積和相同，就不會造成地籍圖重測結果超出公差，請鈞院促請被告○○市地政事務所提供相關佐證資料，證明原分割圖前後面積相等。若原分割地籍圖面積和不相同，就違背當初土地所有權人辦理土地分割原意。
6、原告自行指界與鄰地所有人採協助指界之結果，二者面積差異超出法定公差，被告○○市政府於調處結果提出面積差異分析表，卻拒不提供原始分割舊地籍圖以資佐證，有違行政程序法第36條及第37條規定。
(二)聲明︰
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告對於原告110年10月28日之申請，應作成准予提供原告所有系爭土地原始的土地複丈鑑界原圖、土地複丈分割原圖，及該原圖背後所記載的地籍圖計算面積及面積分析表（下稱系爭資訊）之行政處分。
三、被告○○市政府答辯及聲明：依行政訴訟法第24條規定，本件適格之被告即原處分機關應為○○市地政事務所，○○市政府為訴願機關，於本件不具被告適格等語，並聲明：原告之訴駁回。
四、被告○○市地政事務所答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、土地複丈鑑界原圖及土地複丈分割原圖，係依地籍測量實施規則第204條所列事由提出申請時，經地政事務所出圖製作並內部陳核且保存於地政事務所圖庫備查用之土地複丈原圖，該文件性質屬行政決策前之擬稿。而複丈原圖正面有地籍圖、內外業作業流程痕跡、承辦相關註記、申請原因、承辦及主管核章等等，背面則為土地面積計算表（即為地籍圖計算面積及登記面積分析之表格）、土地複丈地籍調查表及略圖，案件完竣時會核發土地複丈成果圖予申請人或代理人。
2、原告因地籍圖重測界址爭議，所提土地複丈鑑界原圖、土地複丈分割原圖、地籍圖計算面積及面積分析表，依政府資訊公開法第18條及「辦理土地複丈與建物測量補充規定」第18點規定並不予對外印發。另於調處會議時，業經被告○○市政府將相關重測前後面積差異、雙方另行指界線以圖說分析完整向雙方及調處委員說明，且經雙方充分陳述意見，因雙方對界址無法達成協議，經委員充分討論後依規定做成裁處，於法並無違誤。
3、有關原告所提地籍圖及地號分割沿革索引等謄本資料，意即一般地籍圖、分割沿革及登記面積等謄本資料，可攜帶身分證正本及印章逕洽地政事務所謄本櫃臺申請核發，而被告業以原處分回覆請土地所有權人攜帶身分證正本及印章，逕洽被告○○市地政事務所謄本櫃台申請。原告所有之3筆土地於62年圖解重測後並無申請土地分割在案，而原告接獲調處結果後已訴請法院處理在案，尚未完成地籍圖重測程序，併予敘明。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
五、爭點︰原告請求被告依其110年10月28日之申請，作成准予提供系爭資訊之行政處分，是否有據？被告依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定拒絕提供系爭資訊，是否適法？
六、本院之判斷︰
(一)前提事實︰爭訟概要欄所載事實，業經兩造陳明在卷，並有原告110年10月28日陳情書（本院卷第99頁）、原處分（本院卷第101頁）及訴願決定（本院卷第133至145頁）等附卷可稽，堪予認定。
(二)應適用的法令︰
1、政府資訊公開法：
(1)第1條：「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」
(2)第2條：「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」
(3)第3條：「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」
(4)第18條：「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。二、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。四、政府機關為實施監督、管理、檢 (調) 查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢 (調) 查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。五、有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料，其公開或提供將影響其公正效率之執行者。六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。七、個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。八、為保存文化資產必須特別管理，而公開或提供有滅失或減損其價值之虞者。九、公營事業機構經營之有關資料，其公開或提供將妨害其經營上之正當利益者。但對公益有必要者，得公開或提供之。（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」
2、土地法第47條：「地籍測量實施之作業方法、程序與土地複丈、建物測量之申請程序及應備文件等事項之規則，由中央地政機關定之。」
3、地籍測量實施規則
(1)第1條：「本規則依土地法第47條規定訂定之。」
(2)第68條：「（第1項）戶地測量得以地面測量或航空攝影測量為之。（第2項）地面測量以數值法為主，並得視實際情形採圖解法為之。（第3項）航空攝影測量以解析法為主，並得視實際情形採類比法為之。」
(3)第73條：「戶地測量採數值法測繪者，其圖根點至界址點之位置誤差不得超過下列限制：一、市地：標準誤差2公分，最大誤差6公分。二、農地：標準誤差7公分，最大誤差20公分。三、山地：標準誤差15公分，最大誤差45公分。」
(4)第74條：「戶地測量採數值法測繪者，其界址點間坐標計算邊長與實測邊長之差不得超過下列限制：一、市地：2 公分＋0.3 公分√S (S 係邊長，以公尺為單位)二、農地：4 公分＋1 公分√S三、山地：8 公分＋2 公分√S。」
(5)第76條：「戶地測量採圖解法測繪者，圖上邊長與實測邊長之差，不得超過下列限制：一、市地：4 公分＋1 公分√S ＋0.02公分 M (S 係邊長，以公尺為單位， M係地籍圖比例尺之分母)二、農地：8 公分＋2 公分√S ＋0.02公分M三、山地：13公分＋4 公分√S ＋0.02公分M。」
(6)第91條：「戶地測量採圖解法者，其已知點不敷需用時，得以平板儀採圖解交會法或圖解導線法，測量補助點。」
(7)第248條：「界址點之水平角，用精於 (含) 20秒讀經緯儀施測之，其採方向觀測法者，應正倒鏡各觀測1次，水平角觀測手簿記至秒止。其採複測法者應觀測2倍角。」
(8)第206條：「登記機關應備下列文件，辦理複丈：一、土地複丈申請書。二、土地複丈收件簿。三、土地複丈定期通知書。四、土地複丈案件補正、駁回通知書。五、土地複丈地籍調查表。六、土地複丈圖。七、土地面積計算表。八、分號管理簿。九、土地複丈成果圖。十、土地複丈結果通知書。十一、他項權利位置圖。十二、法院囑託辦理土地複丈成果圖。十三、其他。」
(9)第215條第1項：「複丈人員於實施複丈前，應先核對申請人、關係人之身分。複丈完竣後，應發給申請人土地複丈成果圖或他項權利位置圖。」
4、辦理土地複丈與建物測量補充規定第18點：「土地複丈分割原圖不得對外印發，但因訴訟需要，當事人得請求法院逕向該管地政事務所調閱。」
(三)關於被告○○市政府部分：按行政訴訟法第24條第1款規定：「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。」原告不服被告○○市地政事務所之原處分，向被告○○市政府提起訴願，被告○○市政府則作成訴願駁回的決定，依上開行政訴訟法第24條第1款規定，以原處分機關即○○市地政事務所為被告即為已足，並無對被告○○市政府提起訴訟之必要，原告經本院闡明後（本院卷第260、332、370至371頁），仍列被告○○市政府提起訴訟，其當事人不適格，此部分請求顯無理由，應予駁回。
(四)關於被告○○市地政事務所部分：
1.上開地籍測量實施規則乃依土地法第47條規定授權制定，為授權命令，亦無牴觸母法之規範意旨，與法律保留原則核屬無違，應可援用。其次，政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業得不予提供。此乃因政府內部單位之擬稿、準備作業，於未正式作成意思決定前，均非屬確定事項，故不宜公開或提供，以避免引起外界的誤解、衍生爭議與困擾。於土地複丈實務作業中，土地複丈圖係由測量人員實地施測現況及可靠界址點，從而套圖分析其於地籍圖上相對位置關係，以決定正確土地界址之原始作業圖說，且依被告○○市地政事務所釋明：系爭土地均位於○○市政府110年地籍圖重測辦理範圍，系爭土地於59年有辦圖解重測，直到61年才辦理完成圖解重測。61年圖解重測後並無申請土地分割在案，本件因原告不同意協助指界之結果，經移送調處未果，已訴請法院處理，尚未完成地籍圖重測程序。系爭土地是用圖解法測量，至109年重測才改用數值法等語(本院卷第59至63、372頁)，又依被告○○市地政事務所釋明：傳統地籍圖事由測量員利用平板儀至實地測製而成，戶地資料則以圖形方式記錄在圖紙上，故稱為「圖解地籍圖」等語（本院卷第207頁）。
2.前揭被告所述，核與地籍測量實施規則第68、73、74、76、
91、248條規定相符，依上開規定可知，數值法以經緯儀、圖解法以平板儀為測量工具，前者對於容許誤差的要求比起後者更為嚴格，故可認數值法相較於圖解法是更為精確的測量方法。是以在圖解法測量作業時，土地複丈鑑界原圖、土地複丈分割原圖仍屬機關內部作業準備稿，尚處於變動狀態，故土地複丈與建物測量補充規定第18點規定及內政部92年11月28日台內地字第0920016400號函示意旨：「土地複丈鑑界原圖於性質上似屬行政決定前之擬稿，可不對外印發可不對外印發。」（本院卷第117頁）足見是為了避免引起外界的誤解、衍生爭議與困擾，應可認為符合政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，且上開原圖背後所記載的地籍圖計算面積及面積分析表，亦同屬內部單位之擬稿、準備作業，原處分拒絕提供上開政府資訊，並無違法。原告主張希望能取得59年重測前的母圖資料等語，為無理由。又人民請求政府資訊公開的前提在於該資訊確實存在（政府資訊公開法第3條參照），然依被告說明系爭土地於61年圖解重測後便無辦理分割，故沒有土地複丈分割原圖等語（本院卷第63、372頁），則61年圖解重測後至今這段期間，被告○○市地政事務所自無從提供系爭土地之土地複丈分割原圖及該原圖背後所記載的地籍圖計算面積及面積分析表，因於61年圖解重測後並不存在該資訊。原告復無法舉證被告○○市地政事務所確存有該紙圖資料，空言主張有多次分割、重劃及重測情形，並請求提供該資訊等語，應不可採。末查，本件地籍圖重測作業程序因發生界址爭議，自無從產生重測成果，原告爭執面積增減，並不屬於本件程序標的範圍，尚無贅論之必要。
3.綜上所述，原告誤列訴願機關○○市政府為被告，此部分當事人不適格，其訴顯無理由；原告請求被告○○市地政事務提供系爭資訊部分，其主張均無可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合；原告提起本件課予義務訴訟，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，附此敘明。
七、結論︰原告之訴無理由。中 華 民 國 112 年 4 月 28 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 林 彥 君
法官 黃 堯 讚法官 黃 奕 超以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 4 月 28 日
書記官 楊 曜 嘉