高雄高等行政法院判決111年度訴字第233號111年10月12日辯論終結原 告 李慧芬
凃雅芬李翎伊李柏諺李騏宇被 告 屏東縣政府代 表 人 潘孟安訴訟代理人 鄭志星上列當事人間地價稅事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：
一、原告李慧芬、凃雅芬、李翎伊及李柏諺經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、依原告之主張，係基於繼承關係而取得其為訴訟標的之權利，性質上自須合一確定，則原告李騏宇於審理程序中，撤回部分聲明或變更聲明，對其他共同訴訟人不利益，依行政訴訟法第39條第1款規定，對於全體不生效力，併予敘明。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：㈠原告於民國98年12月18日就坐落屏東縣新園鄉興厝段（下稱
興厝段）516、459、462、456、452、449、555、563、381、560、560-1、560-2、560-3、560-9、560-10、457-5、457-6、457-7、457-8、450、451、451-1、606、607、608、6
09、458、463、559、380、446、461、453、454及455地號等35筆土地，向被告申請核發農業用地作農業使用證明，經被告以99年2月3日屏府建都住字第0990031839號函（下稱原處分1）復原告：「本府各單位均查無可開立『從來都作農業使用之農業用地證明』之規定及前例。而興厝段609地號土地屬都市計畫農業區，本府農業處前已依規定核發農業用地作農業使用證明予臺端。」原告不服，提起訴願，經內政部以99年6月22日臺內訴字第0990082751號訴願決定撤銷原處分1，命於1個月內另為適法之處分。嗣被告以99年8月2日屏府建都住字第0990187081號函復原告：「……二、查臺端申請之35筆土地皆屬新園鄉烏龍地區都市計畫範圍內之土地，除興厝段608、609地號等2筆土地位於農業區，其餘土地分別位於住宅區……、道路用地……及兒㈠用地（興厝段455地號），首予敘明。三、依據農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第2條規定略以：『本辦法所稱農業用地之範圍如下：……四、依都市計畫法劃定為農業區、保護區內之土地。……』，臺端申請之35筆土地，除興厝段608、609地號等2筆土地外，其餘皆非屬上開規定之適用範疇。四、臺端如欲申請興厝段60
8、609地號等2筆土地之農業用地作農業使用證明書，請依規定向新園鄉公所申請辦理。……」，原告不服，循序提起行政訴訟，嗣經本院100年度訴字第304號判決：「訴願決定及原處分均撤銷。被告對於原告中華民國98年12月18日核發農業用地作農業使用之申請，應依本院之法律見解另為適法之處分。」㈡原告於100年11月9日獲本院100年度訴字第304號判決勝訴後
，為辦理退稅，遂於101年5月25日向被告申請就興厝段560-
3、560-9、560-10、457-5、457-6、457-7、457-8、450、4
51、451-1、606、607、560、560-1、560-2、458、463、55
9、380、446地號等20筆土地（下稱系爭20筆土地），作成認定符合農業發展條例第38條之1第1項規定之證明，經被告審查後，以101年6月5日屏府城都字第1010144546號函(下稱原處分2)予以否准，原告不服，循序提起行政訴訟，因原告提起錯誤之撤銷訴訟類型，經本院以102年度訴字第6號判決駁回原告之訴確定在案。
㈢原告復於111年6月9日具狀向被告申請確認原處分2無效，經被告111年6月14日屏府城都字第11123468000號函復原告：
「……二、有關台端函詢土地都市計畫查詢事項，本府業經101年6月5日屏府城都字第1010144546號函回復在案，餘有關稅務問題及農用證明問題因與都市計畫業務無涉，應請另向稅務機關與農業主管單位查詢」，原仍有不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰⒈原告係繼承祖業，於40幾年間即持有興厝段516、459、462、
456、452、449、555、563、381、560、560-1、560-2、560-3、560-9、560-10、457-5、457-6、457-7、457-8、450、
451、451-1、606、607、608、609、458、463、559、380、
446、461、453、454及455地號等35筆土地，並均作農業使用，於68年7月5日發布實施都市計畫後，依法變更為非農業用地，然屏東縣政府並未依照都市計畫進行開發，細部計畫尚未完成，且公共設施尚未完竣，仍作農業用地使用之土地，卻遭不當課徵稅捐，損害原告權益，實有不妥。原告向屏東縣政府及新園鄉公所申請系爭20筆土地為符合農業發展條例第38條之1第1項及一般農業用地之證明，業經核發興厝段380地號等17筆土地土地作農業使用證明書在案，被告自應核發符合農業發展條例第38條之1第1項規定之證明，以利原告申請退稅。
⒉原告申請退還誤徵之地價稅，均遭稅捐機關以原處分1、原處
分2函為駁回之依據。然原處分1既然已經遭到撤銷，自屬無效；原處分2則有行政程序法第111條第7款重大明顯瑕疵之情形，原告依行政程序法第113條第2項規定，向被告請求確認無效後，自得提起確認原處分無效之行政訴訟，以利嗣後據此辦理退稅。
⒊原處分1、2既屬無效之行政處分，則屏東縣政府稅務局對原
告之被繼承人歷年課徵之地價稅，即有適用法律錯誤情形，被告自應依稅捐稽徵法第28條第1、2項規定通知屏東縣政府稅務局退稅予原告。
㈡聲明：
⒈確認原處分1無效。
⒉確認原處分2無效。
⒊被告應發函通知屏東縣政府財稅局依稅捐稽徵法第28條第1、
2項規定，給付原告關於屏東縣新園鄉興厝段（原烏龍段）560地號等35筆土地溢繳之地價稅暨計至清償日止之法定利息。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰
⒈原處分1、2已逾行政救濟期間，且於原告提起之前案訴訟中，業經法院判決敗訴確定，原告重複訴訟顯非合法。
⒉原告欲申請不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅或田賦
，須分別檢具由都市計畫及農業主管機關所出具文件，再向主管稽徵機關申請，並由稽徵機關確認是否課稅。又系爭20筆土地不符合農業發展條例第38條之1第1項第1、2款情形，被告無權核定或變更發布實施之都市計畫。
⒊被告並非稅捐稽徵機關，原告應訴請屏東縣政府財稅局退稅
，始為正確。㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點：⒈原處分1是否已不存在？原告有無即受確認判決之法律上利益
？⒉原處分2有無行政程序法第111條第7款「具有重大明顯之瑕疵
」之無效情形？⒊原告有無請求被告發函通知稅捐機關退稅之公法上請求權？
五、本院的判斷：㈠前提事實︰
爭訟概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有原處分1、2函、被告111年6月14日屏府城都字第11123468000號函附卷為證，應可信為真實。
㈡原處分1部分已不存在，原告核無即受確認判決之法律上利益，即有起訴不備要件之不合法情形：
⒈應適用之法令：
⑴行政訴訟法第6條第1項：「確認行政處分無效及確認公法上
法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」⑵行政訴訟法第107條第1項第10款：「原告之訴，有下列各款
情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件。」⒉按提起確認行政處分無效之訴訟，須以為程序標的之行政處
分存在為前提，倘該行政處分已不存在，則原告訴請確認該行政處分無效，應認不備起訴要件，其訴為不合法，應依行政訴訟法第107第1項第10款後段規定裁定駁回之。
⒊經查，被告作成原處分1後，因原告提起訴願，業經內政部以
99年6月22日臺內訴字第0990082751號訴願決定撤銷在案，有該訴願決定書附本院100年度訴字第304號案卷（見該案卷第58-60頁）可證。原處分1既已不存在，原告之權利或法律上利益，自無遭原處分1侵害之危險，則原告訴請確認原處分1無效，顯無即受確認判決之法律上利益。依首揭規定及說明，原告訴請確認原處分1無效，有不備起訴要件情形，其訴為不合法，應予駁回。
㈢原處分2無行政程序法第111條第7款「具有重大明顯之瑕疵」之無效情形：
⒈應適用之法令：
⑴行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者
，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」⑵農業發展條例第38條之1第1項：「農業用地經依法律變更為
非農業用地，不論其為何時變更，經都市計畫主管機關認定符合下列各款情形之一，並取得農業主管機關核發該土地作農業使用證明書者，得分別檢具由都市計畫及農業主管機關所出具文件，向主管稽徵機關申請適用第37條第1項、第38條第1項或第2項規定，不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅或田賦：一、依法應完成之細部計畫尚未完成，未能准許依變更後計畫用途使用者。二、已發布細部計畫地區，都市計畫書規定應實施市地重劃或區段徵收，於公告實施市地重劃或區段徵收計畫前，未依變更後之計畫用途申請建築使用者。」⒉依行政程序法第111條之立法體例，可知其中第1款至第6款為
例示規定，第7款則為重大明顯瑕疵之概括規定，用以補充前6款例示規定所未及涵蓋之情形。至於行政處分之瑕疵性是否達重大明顯之程度，並非依當事人之主觀見解，亦非以受法律專業訓練者之認識能力為標準，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，倘行政處分之瑕疵尚未達到重大明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已，尚不得訴請確認為無效之行政處分。
⒊經查，原告因本院100年度訴字第304號有關核發證明事務（
農業使用證明）事件，獲勝訴判決確定後，被告依該確定判決意旨，就有無作農業使用之現況加以調查，據以作成准予核發其中17筆土地「作農業使用證明書」及否准其中3筆土地之處分在案。嗣原告向被告申請就系爭20筆土地，作成認定符合農業發展條例第38條之1第1項第1款或第2款之認定證明，經被告作成原處分2予以否准，拒絕發給。依原處分2函之書面內容，各欄位載明「主旨：有關屏東縣○○鄉○○段560-3……地號等20筆土地是否符合農業發展條例第38條之1載明都市計畫內容乙案……。」「說明：一、依李騏宇101年5月25日縣民時間口頭陳情及申請函暨參酌高雄高等行政法院100年度訴字第304號判決辦理。二、查旨揭興厝段560-3等20筆土地均位於新園鄉烏龍地區都市計畫住宅區，該20筆土地之都市計畫主要計畫與細部計畫均已完成，併同以68年7月5日屏建市字第52583號公告發布實施在案，且均無位於都市計畫書規定應實施市地重劃或區段徵收範圍，無特殊限制建築規定。」「正本：李騏宇」等語，依其書面為形式上觀察，已明顯表示駁回申請之意旨，理由中亦敘明「都市計畫主要計畫與細部計畫均已完成，且均無位於都市計畫書規定應實施市地重劃或區段徵收範圍」，不符合農業發展條例第38條之1第1項第1、2款情形，就否准申請之處分書而言，其客觀記載內容，核無令社會上一般人一望即知之重大明顯瑕疵存在。
⒋原告雖主張系爭20筆土地所在之細部計畫尚未完成，且公共
設施尚未完竣，均作農業用地使用，合於農業發展條例第38條之1第1項情形，被告以原處分2拒絕核給認定證明，原處分2有無效事由云云。經核原告所主張之爭議，即系爭20筆土地是否符合農業發展條例第38條之1第1項第1款或第2款規定情形，須經事實調查、法律上實質審查，始能查知其違法之瑕疵事由存在，顯非社會一般人一望即可得知之重大明顯瑕疵，性質上非屬行政程序法第111條第7款之無效事由。原告執前詞主張原處分2有重大明顯瑕疵而屬無效，容有誤會，並無可採。
㈣原告並無請求被告發函通知稅捐機關退稅之公法上請求權，其訴顯無理由：
⒈依行政訴訟法第8條第1項規定「人民與中央或地方機關間，
因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」之意旨，人民提起給付訴訟，須以公法上原因存在為要件。又所謂公法上原因，係指人民依公法法規之規定，依保護規範理論之合理解釋，對國家享有請求為一定行為之公法上請求權（主觀公權利）而言。倘實定法上並未授與人民享有請求國家為一定行為之公法上請求權，人民提起一般給付訴訟，自屬無理由。若原告提起一般給付訴訟，依其陳述之事實，顯無公法上請求權存在時，其訴在法律上即屬顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項規定，行政法院即得不經言詞辯論，逕以判決駁回之（最高行政法院104年度判字第296號判決意旨參照）。
⒉依稅捐稽徵法第28條第1項規定意旨，納稅義務人因適用法令
、認定事實、計算或其他原因之錯誤，致溢繳稅款者，得向稅捐稽徵機關申請退稅。又綜觀該法條整體意旨，採保護規範理論之合理解釋，尚無法導出有授與原告得請求被告通知稅捐機關退稅之公法上請求權。遍查我國現行實定法之規定，亦無賦與人民此種公法上請求權之法規範。從而，依前開規定及說明，原告訴請被告為一定事實行為之給付訴訟，在法律上顯無理由，應予駁回。
㈤綜上所述，原告之主張，均無可採。原告訴請確認原處分1無
效，起訴為不合法，併依較週延審理方式，併以判決駁回之。至訴請確認原處分2無效、請求被告通知稅捐機關退稅之一定事實行為，於法無據，為無理由，應以判決駁回。
㈥本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提出之證據，核與判決之結果不生影響，爰不逐一論列，併予敘明。
六、結論：原告之訴為一部不合法，一部無理由。中 華 民 國 111 年 11 月 2 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 李 協 明
法官 邱 政 強法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 11 月 2 日
書記官 宋鑠瑾