高雄高等行政法院判決111年度訴字第357號民國112年3月23日辯論終結原 告 周寶惠訴訟代理人 侯信逸 律師
鄭志侖 律師被 告 嘉義市政府代 表 人 黃敏惠訴訟代理人 蕭凱文
陳貞斗上列當事人間農業發展條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國111年8月8日農訴字第1110703215號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要:
(一)原告前以坐落嘉義市西區大溪段839地號土地(下稱系爭土地)向被告申請興建農舍資格審查，經被告以民國103年7月2日府建農字第1031403820號函(下稱103年7月2日函)核定其興建農舍農民資格，原告並於105年6月27日取得被告B103嘉市府都使執字第405號使用執照（下稱系爭使用執照）。然被告於109年6月10日派員至現地稽查，發現農舍有增建情形，與系爭使用執照不符，另供農業生產使用之農業經營用地有與農業經營無關或妨礙耕作之使用情形，且面積未達90%，被告乃以110年6月7日府建農字第1101404187號函(下稱110年6月7日函)請原告於110年6月17日前將增建擅設情形移除，完成改善並恢復作農業使用，且將改善情形函報被告。嗣被告依原告之申請，以110年6月28日府建農字第1101404622號函(下稱110年6月28日函)同意改善期限延長至110年9月14日。
(二)原告就上開增建擅設之部分，於110年8月26日向嘉義市西區區公所(下稱西區區公所)申請作集貨運銷處理室、農糧產品加工室、空地、車輛運迴轉空間及圍牆之容許使用（下稱110年8月26日申請）。西區區公所於110年9月15日派員至現地勘查，發現系爭土地仍存有農舍增建情形，且農舍周圍鋪設水泥、興建圍牆及鋼鐵構造遮雨棚，後方設置鐵皮鋼骨建築物作工廠使用，其增建擅設情形並未完成改善，且未恢復作農業使用，違規情節尚未排除。經西區區公所依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法(下稱容許辦法)第6條第1項第9款規定，以110年12月7日嘉市西區社字第1100004385號函駁回原告農業設施容許使用之申請（下稱110年12月7日函，此部分未經原告提起訴願）。被告遂以111年1月3日府建農字第1111400010號函（下稱111年1月3日函），再次重申說明不予同意原告上開農業設施容許使用之申請，另依農業用地興建農舍辦法第15條第2項規定，廢止前揭103年7月2日函核定原告之興建農舍農民資格（廢止部分為本件原處分）。原告不服，就原處分提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、原處分有違行政程序法第4條依法行政原則：原告自109年6月10日經被告稽查認有違反農業用地興建農舍辦法，即盡力改善以符合法規，至110年6月15日已完成大部分改善(如水泥地刨除恢復農業使用)，惟有部分建物尚待原告提出農業用地作農業設施容許使用之申請。原告於110年6月15日向被告陳情寬限改善期日，經被告同意改善期限延長至110年9月14日，足見被告肯認原告之申請如經核准亦同屬改善方式。原告於110年8月26日委請工硯工程股份有限公司(下稱工硯公司)向西區區公所申請農業用地作農業設施容許使用，經西區區公所於110年12月7日駁回，被告復於111年1月3日駁回原告之申請並廢止興建農舍許可。然此期間，被告僅有110年6月7日之1次改善請求及被告110年12月8日府都計字第1102614169號裁處書之1次裁處，被告即以原處分駁回原告農業設施容許使用之申請及廢止原告興建農舍資格，顯與內政部營建署107年12月27日營署建管字第1070091843號函（下稱營建署107年12月27日函）「依本辦法第15條廢止興建資格，原則以持續未改正、已按次處罰且違規情節嚴重者為之」意旨相悖，亦無益於達成農地農用之目的，被告原處分有違行政程序法第4條依法行政原則，應予撤銷。
2、原處分有違行政程序法第7條比例原則、第8條誠實信用原則及第36條禁止恣意原則：
(1)西區區公所110年12月7日函及行政院農業委員會(下稱農委會)110年11月8日農企字第1100725076號函（下稱110年11月8日函），均認原告之情形屬違反區域計畫法，而否准原告關於農業設施容許使用之申請，惟被告原處分卻以原告違反都市計畫法為由否准該申請，兩者所依據之法規並不相同，則原告農舍增建究違反何種法律已屬有疑。縱認被告收受農委會110年11月8日函後，仍認原告係違反都市計畫法而非區域計畫法，亦應說明原告違反都市計畫法之態樣，非逕自變更違規法規，且未有任何說明，使原告應適用何種法規進行改善無所適從，有違行政程序法第36條及最高行政法院89年度判字第935號判決所指禁止恣意原則。
(2)又被告認原告違反農業用地興建農舍辦法，係以原告有農舍增建情事，與系爭使用執照不符，且於農業經營用地有與農業經營無關或妨礙耕作之使用情形。惟原告除用以申請農業設施容許使用之建物未為拆除外，其餘違規事項均已遵期改善完畢，並非未為改善。再者，被告及西區區公所均以原告違反「容許使用辦法第6條第1項第9款」為由而不予同意，然原告以申請農業用地作農業設施容許使用作為改善手段，為被告明知並函覆原則上同意，被告及西區區公所自應實質就改善後之建物是否合於法規進行審查，而非僅以原告違反其他土地管制法規即程序方式駁回，否則容許使用辦法形同具文，有違行政程序法第8條誠信原則。
(3)被告以原處分同時否准原告農業設施容許使用之申請及廢止原告興建農舍資格，未給予原告充足時間在申請農業設施容許使用遭否准後，另行尋找改善方案並為改善，即廢止原告興建農舍資格，有違行政程序法第7條比例原則。縱認西區區公所有以110年12月7日嘉市○區社字第1100004385號函先行否准，惟與被告原處分之作成期間，相差不到1個月，非可充足供原告進行改善之時間。況原處分為廢止授益行政處分，被告自應負更高之注意義務，以免侵害人民權益，然被告迄今僅為1次改善請求，即廢止授益行政處分，亦有違比例原則之必要性。
(二)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、被告於109年6月10日現勘稽查，發現原告農舍有增建情形，與所核發使用執照不符，並於供農業生產使用之農業經營用地有與農業經營無關或妨礙耕作等使用情形（即擅設之大型鐵皮鋼骨建物及圍牆等違規設施，且非屬農業使用之設施），即命原告限於110年6月17日前移除增建擅設情形。被告考量原告承諾配合法令規定、願自行改善，遂將改善期限展延至110年9月14日，並重申原告須於期限內拆除農舍增建部分。又基於輔導與協助立場，協助原告函詢農委會相關申請農業設施容許使用之改善疑義。惟原告自始至終未拆除農舍增建部分、擅設之大型鐵皮鋼骨建物及圍牆等違規設施，而以申請容許使用方式期能使該違規設施合法化，然原告之違規情節，業經被告認定違反建築法及都市計畫法，確實有違反土地管制相關法令之情事，並在上開改善期限及被告依違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條等規定裁處後，仍未改善恢復作農業使用。原告自被告稽查發現違規迄今已逾1年（109年6月10日至111年1月3日），已給予原告充足時間改善，惟原告持續違反土地使用管制規定，違規事實明確，爰被告依農業用地興建農舍辦法第15條第2項規定廢止原告興建農舍資格。
2、依容許使用辦法第6條第1項第9款規定可知，同意農業設施容許使用，係以無違反其他土地使用管制相關法令規定為前提。本件原告農舍有增建情形，並於農業經營用地擅設大型鐵皮鋼骨建物及圍牆、擅自鋪設混凝土鋪面，均屬與農業經營無關或妨礙耕作之情形，未作農業使用。原告既未於期限內（110年9月14日）拆除違規增建之建物及擅設之設施，違規事項未予排除，且未恢復作農業使用，違反土地使用管制相關法令甚明，核與農委會110年11月8日函並無相左，且嘉義市全區域皆屬都市計畫區，當然適用都市計畫法及都市計畫法臺灣省施行細則相關規定。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
(一)原告是否有違規使用系爭土地及其農舍，且未依通知遵期完成改正之情形？
(二)被告以原處分廢止103年7月2日函核定原告之興建農舍農民資格，是否適法？
五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所載等情，為兩造所不爭執（本院卷第118頁），並有被告103年7月2日函（原處分卷第13頁）、系爭使用執照（原處分卷第16至21頁）、被告109年6月10日稽查初勘紀錄及照片（原處分卷第24至28頁）、被告110年6月7日函（原處分卷第22至23頁）、原告110年6月15日(110)惠字第1100615001號函（原處分卷第29頁）、被告110年6月23日函（原處分卷第30至31頁）、原告110年8月26日(110)硯字第1100826001號函（原處分卷第33頁）、西區區公所會勘通知單（本院卷第49頁）、110年9月15日系爭土地勘查照片（原處分卷第34至48頁）、原處分及訴願決定附卷可稽，堪信為真實。
(二)應適用之法令︰
1、農業發展條例
(1)第2條：「本條例所稱主管機關︰在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市) 為縣 (市) 政府。」
(2)第3條第10款、第12款：「本條例用辭定義如下：十、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地……。十二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」
(3)第8條之1第3項：「前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」
(4)第18條第1項、第2項前段及第5項：「（第1項）本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣 (市) 主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。（第2項）前項農業用地應確供農業使用……。（第5項）前4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。」
(5)第69條第1項：「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」
2、容許辦法第35條：「直轄市或縣（市）主管機關為執行本辦法規定事項，得將權限之一部分委任或委辦所轄鄉（鎮、市、區）公所辦理，並依法公告。其作業方式由直轄市或縣（市）政府定之。」
3、農業用地興建農舍辦法第15條第2項：「直轄市、縣（市）政府或其他主管機關為加強興建農舍之農業用地稽查及取締，應邀集農業、建築管理、地政、都市計畫及相關單位等與農業專家組成稽查小組定期檢查；經檢查農業用地與農舍未依規定使用者，由原核定機關通知主管建築機關及區域計畫、都市計畫或國家公園主管機關依相關規定處理，並通知其限期改正，屆期不改正者，得廢止其許可。」
4、都市計畫法第79條第1項：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」
5、都市計畫法臺灣省施行細則
(1)第14條第1項第10款：「都市計畫範圍內土地得視實際發展情形，劃定下列各種使用區，分別限制其使用：十、農業區。」
(2)第29條：「（第1項）農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施、休閒農業設施、自然保育設施、綠能設施及農村再生相關公共設施。但第29條之1、第29條之2及第30條所規定者，不在此限。（第2項）申請興建農舍須符合下列規定：四、農舍不得擅自變更使用。（第3項）第1項所定農業產銷必要設施、休閒農業設施、自然保育設施、綠能設施及農村再生相關公共設施之項目由農業主管機關認定，並依目的事業主管機關所定相關法令規定辦理，且不得擅自變更使用；農業產銷必要設施之建蔽率不得超過百分之60，休閒農業設施之建蔽率不得超過百分之20、自然保育設施之建蔽率不得超過百分之40。（第4項）前項農業產銷必要設施，不得供為居室、工廠及其他非農業產銷必要設施使用。但經核准工廠登記之農業產銷必要設施，不在此限。（第5項）第1項農業用地內之農舍、農業產銷必要設施、休閒農業設施及自然保育設施，其建蔽率應一併計算，合計不得超過百分之60。」
(三)經查，依農業發展條例第8條之1第3項規定授權，容許辦法第35條明定縣（市）主管機關為執行本辦法規定事項，得將權限之一部分委任或委辦所轄鄉（鎮、市、區）公所辦理，並依法公告。被告業於93年1月8日以府建農字第0930009313號公告容許辦法申請、審核作業委任區公所辦理（本院卷第159頁）。原告110年8月26日申請，經西區區公所110年12月7日函駁回原告農業設施容許使用之申請，並附記救濟教示，原告對此並未提起訴願。故關於原告110年8月26日申請，西區區公所之駁回處分已生存續力，被告111年1月3日函關於不予同意原告上開農業設施容許使用之申請的說明，僅屬單純事實上之觀念通知，故本件程序標的為被告111年1月3日函關於「廢止原告之興建農舍農民資格」，並不包括原告110年8月26日申請，先予敘明。原告主張被告以111年1月3日函同時否准原告農業設施容許使用之申請及廢止原告興建農舍資格，尚有誤會。
(四)次查，農業用地興建農舍辦法是依農業發展條例第18條第5項規定授權而訂定，上開條例之授權內容及範圍具體明確，核無違反法律保留原則之情形，該辦法自得加以援用。依同辦法第15條第2項規定可知，為確保農業用地應供農業使用，應由直轄市、縣（市）政府或其他主管機關組成稽查小組定期檢查，加強對興建農舍之農業用地稽查及取締，經檢查農業用地與農舍未依規定使用者，由原核定機關通知主管建築機關及區域計畫、都市計畫或國家公園主管機關依相關規定處理，並通知其限期改正，屆期不改正者，得廢止其許可。從而，依農業發展條例第2條及農業用地興建農舍辦法第15條第2項規定，關於廢止興建農舍農民資格的事務管轄權限，是屬於縣（市）政府即被告，此部分也是非常明確，並無爭議。是以營建署107年12月27日函：「依本辦法第15條廢止興建資格，原則以持續未改正、已按次處罰且違規情節嚴重者為之」（本院卷第67至68頁）、農委會110年11月8日函：「所請農業用地存在農舍增建情形、農舍周圍鋪設水泥、興建圍牆及鋼鐵構造遮雨棚、後方設置鐵皮鋼骨建築物作工廠使用，又該情形未完成改善恢復作農業使用，自屬違反區域計畫法，且違規情節尚未排除，故本案申請農業設施容許使用，被告自得依容許使用辦法第6條第1項第9款規定核處」（原處分卷第53至54頁）均僅係行政部門間的溝通，屬建議性質，不構成法規範或上命下從之指令，自不拘束被告，也不妨礙被告依前開規定自主行使管轄權限、在個案中適用法律並對外作出決定。故農委會110年11月8日函復說明本件違反區域計畫法，經被告審認後以都市計畫法加以裁處（原處分卷第59至60頁），此一過程並無違反依法行政的問題。
(五)原告有違規使用系爭土地及其農舍，且未依通知遵期完成改正查被告於109年6月10日派員至現地稽查，發現農舍有增建情形，未符合所核發使用執照內容，另供農業生產使用之農業經營用地擅設大型鐵皮鋼骨建物作為工廠使用，且擅自鋪設水泥鋪面、圍牆、地磚、鋼鐵造遮雨棚、盪鞦韆等，並有堆置大量與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、廢棄物、土石方、水泥、雜物等使用情形，有稽查初勘紀錄及照片附卷可稽（原處分卷第24至28頁）。後經被告以110年6月7日改正函命原告於110年6月17日前將增建擅設情形移除，完成改善並恢復作農業使用。嗣被告依原告申請，以110年6月28日函同意改善期限延長至110年9月14日。上開事實亦為原告所不爭執（本院卷第118頁）。足認本件農舍有不符使用執照之增建情形，且供農業用地有與農業經營無關或妨礙耕作之使用情形，原處分依上開辦法第15條第2項規定，通知原告限期改正，並已延長一次。
(六)原處分並無違法原告為提出改善方法，於110年8月26日經由西區區公所向被告申請農糧產品加工室、集貨運銷處理室、空地及車輛運迴轉空間及圍牆之容許使用，惟經被告比對其容許使用申請書所附設施配置圖、前揭稽查初勘紀錄及現場拍攝照片、該農舍使用執照所附平面圖等相關資料，原告係以經查獲之違章建築及設施來申請容許使用（包括：農舍本體後方西側增建、一樓後方及三樓增建遮雨棚部分申請為農糧產品加工室、農業用地上擅設鐵皮建物部分申請為集貨運銷處理室、水泥鋪面部分申請為空地及車輛運迴轉空間等）。經西區區公所於110年9月15日派員至現地勘查，發現系爭土地仍存有農舍增建情形，且農舍周圍鋪設水泥、興建圍牆及鋼鐵構造遮雨棚，後方設置鐵皮鋼骨建築物作工廠使用，其增建擅設情形並未完成改善，且未恢復作農業使用。依西區區公所110年10月7日嘉市西區社字第1102400651號函略以：「本所經現場勘查後發現本案增建擅設情形未移除完成改善並恢復作農業使用，逕向本所申請作為農糧產品加工室及集貨運銷處理室使用，且以上設施均未集中於農地地界線及臨路配置，造成農地坵塊及營農環境破壞」等語（原處分卷第51頁），嗣經被告111年1月3日函不予同意原告農業設施容許使用（原告對此部分未提起訴願）。可見原告對於本件農舍不符使用執照之增建情形，且供農業用地有與農業經營無關或妨礙耕作之使用情形，經被告通知限期改善後，仍未完成改善。此外，原告上開違規情形，亦經被告認其分別違反建築法及都市計畫法規定，以109年7月13日府工使字第1092110118號違章建築拆除裁處書及110年12月18日府都計字第1102614169號函裁處原告在案（原處分卷第58至60頁），足認原告確有違反建築法及都市計畫法之情事。從而被告以原告未於110年9月14日前完成改善並恢復作農業使用，並審酌系爭土地之農舍增建、農舍周圍鋪設水泥、興建圍牆及鋼鐵構造遮雨棚、後方設置鐵皮鋼骨建築物等違規增建擅設情形，依農業用地興建農舍辦法第15條第2項規定，以原處分廢止原告之興建農舍農民資格，並無違法。上開營建署107年12月27日函僅是就適用該辦法第15條廢止興建資格所為原則性建議；農委會110年11月8日函僅是建議被告得如何進行處置，並無拘束力，仍應由具備事務管轄權限之主管機關即被告在個案中自主適用法律並對外作成行政處分。被告審酌上情作成原處分，已充分考量本件個案情節，雖未給予2次以上的改善機會，亦不能指摘有裁量瑕疵之違法。至於原告收受被告110年6月7日函文通知，須將增建擅設情形移除，完成改善並恢復作農業使用後，於110年8月26日向西區區公所提出農業用地作農業設施容許使用申請，以此方式尋求改善，該申請是否許可仍須由西區區公所依法審查之，尚無一定准許之理。原告之申請既遭駁回，其於被告限期改善期限屆至仍未完成改善，自不能認為被告有何違反誠實信用原則之處。原告雖於112年3月23日言詞辯論時雖提出改善現況之照片，但本件認定原處分是否違法之基準時點係以處分作成時為判準，111年1月3日原處分作成時原告既然尚未改善，自無從以事後改善之情形來否定原處分之合法性。故原告主張原處分違反依法行政原則、比例原則、禁止恣意原則、誠實信用原則等語，並無理由。
六、綜上所述，原告之主張，並不可採。被告作成原處分廢止原告之興建農舍農民資格，並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核於判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。
八、判決結論︰原告之訴無理由。中 華 民 國 112 年 3 月 31 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 林 彥 君
法官 黃 堯 讚法官 黃 奕 超以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 3 月 31 日
書記官 楊 曜 嘉