高雄高等行政法院判決111年度訴字第365號民國112年5月25日辯論終結原 告 林千惠訴訟代理人 林維毅 律師被 告 屏東縣潮州鎮衛生所代 表 人 張翠方訴訟代理人 許芳滋上列當事人間考績事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國111年8月2日111公審決字第340號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面
一、被告代表人原為張翠方，嗣於訴訟中先後變更為林子仁、張翠方，據其新任代表人具狀聲明承受訴訟，於法並無不合，應予准許。
二、行政法院基於憲法公平審判原則，應採取妥適有效之措施，平衡上訴人因閱卷範圍受限制所生辯論權之不利益，始得採為裁判基礎（最高行政法院110年度上字第311號判決意旨參照）。本件據為判決基礎之資料均已依行政訴訟法第95條第1項規定編為卷宗，且可隨時供當事人閱覽，並未有閱卷範圍受限制而對當事人辯論權造成不利益之情形，先予敘明。
貳、實體方面
一、爭訟概要：原告為被告護理師，經被告於民國111年6月2日以屏潮衛所字第11130112000號考績（成）通知書，核布其110年年終考績考列丙等（下稱原處分）。原告主張其無法完成兒童保健業務係因COVID-19疫情限制所致；上開考績年度內原告因怠惰登革熱防治工作遭記過部分已提起行政救濟，懲處確有不公等情。原告不服原處分，提起復審，經復審決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、原告110年承辦兒童保健業務視力保健目標數、0-3歲發展檢核目標數、兒童保健衛教宣導等業務固無法達成，然依○○縣政府衛生局（下稱○○縣衛生局）110年5月17日屏衛保字第11031660700函（下稱110年5月17日函）指示，全國中、小學校園停止對外開放；而全國於同年5月26日進入三級警戒，社區禁止任何集會，幼兒園不同意辦理衛教宣導，以免違反防疫規定。其次，○○縣衛生局依衛生福利部110年5月21日衛部綜字第1101160577號函，指示各衛生所需全力投入防疫工作為優先，暫停辦理110年地方衛生機關業務考評作業，各衛生所人力即投入社區篩檢站、速打站工作直到9月底，故被告依舊對原告進行保健業務考評，顯為不公及惡意打壓。
2、原告因怠惰登革熱防治工作被記過1次部分已提起行政訴訟。又原告無法獨力完成原定工作項目即各衛生所每週需完成100戶病媒蚊指數調查，係因110年各衛生所人力緊縮所致，且33鄉鎮衛生所普遍如此，有○○縣衛生局負責110年病媒蚊統計之承辦人員說明110年很多衛生所都沒繳交病媒蚊調查表。況被告其他病媒蚊監測人員於110年8月26日至12月31日期間，已協助病媒蚊調查戶數每週達750戶並為提報，且110年原告帶領之社區滅蚊志工隊皆獲獎，110年登革熱防治成果亦依期限繳交，原告仍被依怠惰登革熱防治工作受懲處，實為不公。
(二)聲明︰復審決定及原處分均撤消。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、原告各項表現皆詳實記錄於110年平時考核紀錄表，由被告主任依平時考核成績，本綜覈名實、信賞必罰之旨，作準確客觀之評核。就原告之工作態度，綜合其工作、操行、學識、才能4項據以評分，爰經功過相抵綜合考量後覈實核予110年年終考績。
2、原告主張其承辦兒童保健業務係因○○縣衛生局110年5月17日函及防疫限制等因素而無法達成，且○○縣衛生局已指示暫停辦理110年地方衛生機關業務考評作業云云：
(1)○○縣衛生局110年5月17日號函係發函給○○縣牙醫師公會，旨揭「即日起暫緩辦理社區巡迴兒童牙齒塗氟保健服務」，說明二則明示自即日起至110年6月8日暫緩辦理。而全國COVID-19疫情係於110年5月19日升第三級警戒，禁止室內5人以上、室外10人以上聚會，延長至110年7月26日止，於110年7月27日調降為二級警戒。而衛生所各項業務之執行，皆視疫情變化配合各項防疫措施滾動修正，非有因疫情而全然無法執行業務之情事，原告曲解其原意。
(2)被告各項業務工作之執行，皆依○○縣衛生局規定辦理，而○○縣衛生局於110年度訂有各項業務績效評核目標，並無原告所稱暫停辦理110年衛生所業務考評之情事，此有○○縣衛生局110年12月16日屏衛企字第11034195400號函可稽，旨揭「110年衛生所績效評核成績表」係為衛生局對衛生所110年度之績效評核。
3、關於原告爭執登革熱防治工作部分：
(1)○○縣衛生局派駐被告之登革熱監測人員，係依中央登革熱防治專案計畫執行登革熱病媒蚊監測工作；而衛生所登革熱業務之執行，乃就○○縣衛生局制定之110年登革熱防疫手冊作業規範執行登革熱相關業務，兩者各有不同之工作職責，應各司其職、各盡其責。110年登革熱業務作業規範已明定「每週稽查2里次(50戶/里)病媒蚊調查，並將病媒蚊密度調查表於當週星期五下班前傳真到局端」，原告亦於110年2月2日參加衛生局辦理之「衛生所登革熱業務說明會」，且於110年間衛生局疾管科承辦人有督促其須執行病媒蚊密度調查工作，而監測臨時人員所執行之登革熱病媒蚊密度調查工作，並未涵括在登革熱業務病媒蚊密度調查施作規範，承辦人尚須另行施作，此為原告所明知，其身為防疫總主辦，均應該清楚登革熱業務作業規定。
(2)潮州鎮成立村里滅蚊志工隊執行已近15載，村里滅蚊志工隊是由隊長(通常為里長)統籌帶領社區志工利用假日閒暇之餘或晨間自行安排隊員清除巡查該里環境，○○縣衛生局於每年都會辦理社區滅蚊志工登革熱實務教育訓練，對於社區滅蚊志工登革熱病媒蚊清除之實務工作已奠定良好基礎，衛生所登革熱承辦人僅協助辦理經費核銷、填報登革熱社區動員統計報表及執行成果彙整。社區村里滅蚊志工隊之執行運作，顯與原告懈怠登革熱傳染病防治工作被懲處事件無涉。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰被告以原處分核定原告110年年終考績考列丙等，有無違誤？
五、本院之判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所載等情，業經兩造分別陳述在卷，並有原告110年1月1日至4月30日平時成績考核紀錄表、110年5月1日至8月31日平時成績考核紀錄表（本院卷第99、101頁、原告110年公務人員考績表（本院卷第97頁）、原處分、復審決定附卷為證，可信為真實。
(二)應適用之法令︰
1、醫事人員人事條例：
(1)第2條第1項：「本條例所稱醫事人員，指依法領有專門職業證書之……護理師……，並擔任公立醫療機構、政府機關或公立學校(以下簡稱各機關)組織法規所定醫事職務之人員。」
(2)第13條：「醫事人員考績獎懲，除本俸、年功俸之晉級以醫事職務級別為準外，餘均適用公務人員考績法規定。」
2、公務人員考績法（下稱考績法）：
(1)第5條第1項：「年終考績應以平時考核為依據。平時考核就其工作、操行、學識、才能行之。」
(2)第6條第1項、第3項：「（第1項）年終考績以100分為滿分，分甲、乙、丙、丁四等，各等分數如左：甲等：80分以上。乙等：70分以上，不滿80分。丙等：60分以上，不滿70分……。（第3項）除本法另有規定者外，受考人在考績年度內，非有左列情形之一者，不得考列丁等……。」
(3)第12條第1項：「各機關辦理公務人員平時考核……，分別依左列規定：一、平時考核：獎勵分嘉獎、記功、記大功；懲處分申誡、記過、記大過。於年終考績時，併計成績增減總分。平時考核獎懲得互相抵銷，無獎懲抵銷而累積達二大過者，年終考績應列丁等。」
(4)第13條：「平時成績紀錄及獎懲，應為考績評定分數之重要依據。平時考核之功過，除依前條規定抵銷或免職者外，曾記二大功人員，考績不得列乙等以下；曾記一大功人員，考績不得列丙等以下；曾記一大過人員，考績不得列乙等以上。」
(5)第14條第1項：「各機關對於公務人員之考績，應由主管人員就考績表項目評擬，遞送考績委員會初核，機關長官覆核，經由主管機關或授權之所屬機關核定，送銓敘部銓敘審定。但非於年終辦理之另予考績或長官僅有一級，或因特殊情形報經上級機關核准不設置考績委員會時，除考績免職人員應送經上級機關考績委員會考核外，得逕由其長官考核。」
3、公務人員考績法施行細則（依考績法第24條規定授權訂定，下稱考績法施行細則）：
(1)第3條第1項：「公務人員年終考績，綜合其工作、操行、學識、才能4項予以評分。其中工作占考績分數百分之65；操行占考績分數百分之15；學識及才能各占考績分數百分之10。」
(2)第6條第1項：「受考人所具條件，不屬第4條及本法第6條所列舉甲等或丁等條件者，由機關長官衡量其平時成績紀錄及獎懲，或就其具體事蹟，評定適當考績等次。」
(3)第15條：「(第1項)本法第12條第1項第1款所稱平時考核獎懲得互相抵銷，指嘉獎、記功、記大功與申誡、記過、記大過得互相抵銷。(第2項)前項獎懲，嘉獎3次作為記功1次；記功3次作為記1大功；申誡3次作為記過1次；記過3次作為記1大過。」
(4)第16條：「(第1項)公務人員平時考核獎懲，應併入年終考績增減分數。嘉獎或申誡1次者，考績時增減其分數1分；記功或記過1次者，增減其分數3分；記1大功或1大過者，增減其分數9分。(第2項)前項增分或減分，應於主管人員就考績表項目評擬時為之。獎懲之增減分數應包含於評分之內。
(三)依考績法及其施行細則之規定意旨，可知公務人員之年終考績，分數達60分以上，不滿70分者，即應考列丙等。而該分數之評擬，應以其平時成績考核紀錄為依據，按工作、操行、學識、才能等項目，併計其獎懲次數增減之分數後，予以綜合評分。針對考績評定，需於一定期間內的長時間行為觀察，始得以形成印象，由與受考人在職務執行上最具緊密關連性的單位主管及機關首長進行考核，始屬功能最適。反之，法院在組織、權限及功能上，因事實上無法長時間觀察受考人，進而對其工作表現及態度產生評價性之觀感與印象，自難以代替行政機關而自為決定，亦難以重建判斷情境，完全掌握機關首長之思維脈絡以及評價基準。公務員之年終考績，涉及機關長官之領導統御權限（憲法法庭111年憲判字第9號判決意旨參照），依上開制度設計應係承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地。因此，考績評定具有高度屬人性及不可替代性，故行政法院採取較低的審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，始予以撤銷或變更，其可資審查的情形包括：①判斷是否出於錯誤的事實認定或不完全的資訊，②法律概念涉及事實關係時，涵攝有無明顯錯誤，③對法律概念的解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存的上位規範，④判斷是否有違一般公認的價值標準，⑤判斷是否出於與事物無關的考量，而違反不當連結禁止原則，⑥判斷是否違反法定的正當程序，⑦作成判斷的行政機關，其組織是否合法且有判斷權限，⑧判斷是否違反法治國家應遵守的原理原則，如平等原則、公益原則等（參照司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由書）。又被告提出之平時成績考核紀錄表（本院卷第97至99頁）有關考核項目包括「工作知能及公文績效、創新研究及簡化流程、服務態度、品德操守、領導協調能力、年度工作計畫、語文能力」等事項，核與考績法第5條第1項關於平時考核應自工作、操行、學識、才能之規定相符，自得作為考績考評之基礎。
(四)查原告任職○○縣潮州衛生所，護理師，師（三）級（W30）。其110年2期公務人員平時成績考核紀錄表，每期7項考核項目，每項目A至E計5等次之考核紀錄等級，扣除領導協調能力及語文能力之考核項目未有考核紀錄外，列D級有8項次、E級有2項次。其公務人員考績表，有嘉獎4次、申誡2次、記過1次、事假2日2小時、病假1日，無延長病假、遲到、早退及曠職紀錄；直屬或上級長官評語欄載有「1.懈怠職務、推諉卸責、不思檢討。2.負責業務，積壓延宕、工作不力、甚而不辦，態度差。3.不服從指揮、監督或糾正」負面評語；考列甲等及丁等人員適用條款欄位中，未載有得予評擬甲等及丁等之適用條款。經被告主任按公務人員考績表所列工作、操行、學識、才能等項細目考核內容，並加計其平時考核獎懲次數所增減之分數後，綜合評擬為67分。此有上開原告平時成績考核紀錄表及考績表等影本附卷可稽（本院卷第
97、99頁）。原告於110年考績年度內，未具有考績法所定考列甲等或丁等之情事，亦未具有考績法第13條所定曾記一大功者，考績不得列丙等以下之情形，機關長官本得於乙等及丙等間評定適當之考績等次。
(五)次查，被告考核原告作成原處分，業據被告提出直屬主管即護理長許芳滋作成之110年護理師原告平時考核工作記要（本院卷第103至107頁），詳細記載原告工作態度差、被動消極、懈怠傳染病防治工作、未落實登革熱病媒蚊密度調查、不配合護理長查核、態度不佳等具體情事，並簡要記載於原告平時成績考核紀錄表內（本院卷第99、101頁），此由直屬主管所為之考評紀錄，除有不可信之情況外，原則上法院應予尊重並作為判斷之基礎；更何況上開工作記要另有卷附110年3至4月病媒蚊調查與實務不符之狀況表、未敘明勘查實際現況表一、二、勘查及複查紀錄、複查照片、原告110年10月14日、11月2日面談紀錄、面談輔導紀錄、被告將原告懈怠業務等狀況陳報上級查處之函文（被告110年11月11日屏潮衛所字第11030217100號函，下稱110年11月11日函）、110年1月1日至112年12月31日被告人員業務執掌表、原告之業務績效季報表、全所扣分項目、110年被告績效考評評分表等可資佐證（本院卷第109至110、125至131、145至148、153至169、171至177頁、處分卷第12、37至38、43至44頁），足可認定上開工作記要為可信。被告經綜合考量原告獎懲情形及年度表現後（本院卷第223至224頁），予以67分之丙等評價，符合公務人員考績法第2條綜覈名實、信賞必罰，作準確客觀考核之旨，並無瑕疵可指。
(六)原告雖以前詞主張，然原告之承辦業務為「防疫總承辦、兒童保健、腸首篩6支/月」（處分卷第12頁），因應COVID-19疫情，依卷附110年5月17日函文所示，○○縣兒童牙齒塗氟保健服務雖於110年5月17日至6月8日止暫緩辦理，全國中、小學校園停止對外開放，但各項防疫措施係依疫情變化滾動修正（本院卷第49頁）。兒童保健業務包括視力篩檢、追蹤、0-3歲兒童發展篩檢率等仍屬○○縣衛生所年度評核項目（本院卷第55頁），尚無因為疫情就完全停擺或無須辦理之情形。上開工作記要記載原告懈怠兒童保健業務（包括一氧化碳意外事故宣導場次統計、宣導總成果、0-3歲兒童發展遲緩篩檢報表、4-5歲兒童視力篩檢暨異常處置統計表等）更可證明考核年度被告所內仍有相當兒童保健業務需要推行（本院卷第104頁），原告主張並無理由。再者，關於原告有不服從長官指示，處置失當及懈怠登革熱防治工作部分，遭○○縣衛生局懲處申誡2次及記過1次，已納入原處分考評範圍予以考量（本院卷第97頁），原告對懲處部分有爭執，本院自應附隨審查上開懲處之合法性。因原告對上開懲處提起行政訴訟（本院111年度訴字第219號事件），本院已調閱該事件卷宗在案：
1、關於不聽長官命令部分：110年5月21日因被告主任張翠方為釐清COVID-19確診者足跡外傳一事。張翠方即請護理長許芳滋及原告一同至其辦公室，告知因上開外傳之確診者足跡有誤，須原告撰寫事件報告，經原告當場拒絕撰寫報告，後由被告護理長許芳滋就其所見聞事項書寫事件報告送交被告疾管科，有其於110年5月24日出具之防疫業務事件報告單在卷可證（本院111年度訴字第219號卷第73頁，下稱懲處訴卷），被告主任於110年5月21日所下達予原告之命令，乃係其監督原告業務範圍內之事項，其內容清楚表明令原告說明其所上傳訊息來源及收回之始末經過，以落實防疫訊息管理之正確性，原告卻逕自拒絕履行其身為部屬之服從義務，可認定其有意拒絕執行長官就其監督範圍內所發之命令。○○縣衛生局予以申誡1次之處置並無違法。
2、關於處事失當部分：○○縣衛生局於110年10月4日告知被告，有民眾陳情指稱其於同日上午10時許，致電被告詢問C0VID-19預約平台相關事宜時，該所人員語氣不佳，回應「年輕人不會操作，老人家都會」等語，且其於同日上午11時許親自前往該所時，該所人員仍讓其等候多時等情，有被告110年11月11日函可佐（本院卷第125至131）；而當日被告編制內人員或已請假、或在所外執行施打疫苗工作、或在所內二樓從事行政工作，僅有原告1人留在該所一樓值班，可從事職掌範圍內受理民眾查詢及接待事務之業務（懲處原處分卷1第7頁；懲處訴卷第75頁）。被告查證當時人員出勤紀錄及訪談所內人員後，護理長許芳滋隨即於110年10月6日找原告面談，告知其有民眾投訴案件，並令其書寫報告說明事件經過並提改善方案，有被告員工面談紀錄表各1份在卷可參（懲處原處分卷1第8至14頁）。準此，○○縣衛生局予以申誡1次之處置，應屬有據。
3、執行登革熱病媒蚊指數調查工作不力部分：被告110年11月11日函已敘明：「依登革熱業務工作規定，每月須執行病媒蚊密度調查，按月繳交報表給疾管科，查林員（即原告）110年病媒蚊密度調查工作，除1-4月有執行外，餘5-10月均未執行，經衛生局疾管科及護理長督促林員，惟至今仍未執行繳交病媒蚊密度調查報表」等語（本院卷第131頁）。原告巡查時所記錄之勘查內容，於列管類型相同之列管點，均登載相同或相似之紀錄，未敘明實際勘查或處置情形，並有數筆紀錄與屏東縣衛生局疾管科複查情況明顯不符，此亦有110年2月3日列管點現勘紀錄暨屏東縣衛生局疾管科同年4月至5月間複查紀錄、相關照片等文件在卷可證（懲處原處分卷2第37至42頁；懲處訴卷第237至239、257頁）。原告身為潮州衛生所防疫總承辦，負有實施各項防疫調查工作之責，對登革熱病媒蚊密度調查及列冊管理之列管點，須逐一勘察且詳實記錄勘查現況，如有病媒蚊孳生之虞，亦需為必要處置，均應有相當之認識。然其病媒蚊密度調查業務施作戶數與公出時數不成比例、未覈實登載勘查紀錄及未執行110年5月至10月之病媒蚊密度調查業務，確有懈怠其登革熱傳染病防治業務，核有工作不力，情節較重之情事。屏東縣衛生局予以記過1次之處置，並無違法。原告雖以前詞主張，然查，COVID-19疫情從二級警戒提升至三級警戒係自110年5月19日起，隨後於同年7月27日全面解除三級警戒（懲處訴卷第291至294頁），則COVID-19疫情升溫係發生於110年5月中旬以後，此與原告在同年3月至4月間即有明顯懈怠登革熱病媒蚊密度調查業務事實，實無任何干係，更何況無暇執行此項業務，並不等同於可以虛構此項業務之執行，並據以造就查核不實之結果；再者，同樣在疫情影響下，被告所內人員各自仍有業務績效考核項目需要完成，並有加扣分機制以結算績效考評評分（原處分卷第14至43頁），與被告所內人員相比，原告評分仍屬最差（原處分卷第44頁），顯然不能以疫情或工作繁重作為卸責理由。從而，本件尚無調查屏東縣其他鄉鎮執行登革熱病媒蚊密度調查業務情形之必要；社區村里滅蚊志工隊之執行運作，亦與原告懈怠登革熱傳染病防治工作被懲處事件無涉，無從指摘上開記過1次處置之合法性，原告主張應無可採。
六、綜上所述，原告主張各情，尚非可採。被告核布原告110年考績丙等之原處分，並無違誤；復審決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據資料，經審酌後均核與判決結果不生影響，爰不逐一論述。
七、結論︰原告之訴無理由。中 華 民 國 112 年 6 月 15 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 林 彥 君
法官 黃 堯 讚法官 黃 奕 超以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 6 月 15 日
書記官 楊 曜 嘉