高雄高等行政法院判決111年度訴字第378號民國112年5月4日辯論終結原 告 劉育欣訴訟代理人 楊漢東 律師被 告 嘉義縣竹崎鄉公所代 表 人 曾亮哲訴訟代理人 楊瓊雅 律師上列當事人間農業發展條例事件，原告不服嘉義縣政府中華民國111年8月23日府行法訴字第1110158436號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要:原告前向被告申請核發五間厝段104、109地號土地之農業用地作農業使用證明書（下稱農地農用證明書），經被告派員現場勘查後，於民國110年12月30日以嘉竹鄉農字第1100017847號函核發同段104、109地號土地之農業用地作農業使用證明書（下稱系爭證明書）。嗣被告於111年5月13日發現同段104地號（下稱系爭土地）上存有未經申請許可之貨櫃屋及水泥地鋪面，並審酌原告提出之陳述意見後，乃依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法（下稱農用證明辦法）第4條第2款、第5條第4款規定，以111年5月20日嘉竹鄉農字第1110007781號函撤銷系爭證明書。被告復以111年5月24日嘉竹鄉農字第1110008133號函更正為「撤銷系爭證明書之系爭土地部分」（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、原告就系爭土地並未算違規使用，原告在訴願書附件6有補正說明。若農地上放貨櫃、農路上鋪水泥及入口設施鐵門等3項係屬違規，則原告已依承辦人員指示提出補正農業設施許可申請，而該地新所有人亦承受原告之補正申請案，故不應再視為未作農業使用之違規狀態。
2、原告於110年12月6日向被告申請農地農用證明書時，並無行政程序法第119條各款所列信賴不值得保護之情事。被告承辦人員於110年12月7日會同到場勘查，業已發現系爭土地上有設置貨櫃、私設農路有水泥鋪面及入口設有鐵門等3項疑點，並非當時未發現，且要求原告應就上述3項疑點提出補正及說明。原告於110年12月24日提出農業用地作農業設施容許使用申請書及農地農用證明書，以此作為補正方式，並經被告認定原告完成補正內容後，始於110年12月30日核發系爭證明書，否則被告豈會在原告尚未完成補正前就先核發系爭證明書。
3、原告信賴被告核發之系爭證明書合法有效，於111年1月間將系爭土地移轉登記予訴外人即買受人陳志維所有，且因原告信賴系爭證明書有效而授予原告免受課徵土地增值稅及房地合一之免稅利益。原告申請系爭證明書之目的係為辦理農地過戶之用，此為被告承辦人員所明知，亦為一般人知悉之常識。原處分認定系爭證明書違法而撤銷之，顯然違背行政程序法第117條第1項但書第2款規定。況且，原告因信賴系爭證明書而將系爭土地過戶，致系爭土地已非原告所有，原告不具任何管理使用權能，即使原告之農地作農業設施容許使用申請案未為撤回，原告亦無法做任何補正。故被告主張原告不應未完成補正就移轉土地、不應撤回農地作農業設施容許使用申請，均係倒果為因卸責之詞。
4、本件若依原處分撤銷系爭證明書，原告將遭通知補課徵土地出售之土地增值稅及高額之房地合一稅。不論當初被告承辦人員指示原告補正後立即核發系爭證明書之作成程序是出於故意或疏失，原告均可向被告及承辦人員請求國家賠償。因被告錯誤核發系爭證明書，原告才會信賴可以免稅而辦理土地移轉登記，否則原告會等到補正取得農業設施許可證明，再取得農地農用證明書後，才將土地過戶且享有免稅利益。
(二)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、原告原為系爭土地及五間厝段109地號土地所有權人，於110年11月18日與訴外人陳志維簽訂土地買賣契約，為申請農業用地移轉不課徵土地增值稅並得作為免徵贈與稅使用等事由，於同年12月6日委託代理人向被告申請農地農用證明書，並簽立切結書：「確認所申請之農地絕無涉及到與現行法令規定不符，若經稽查到違規時，無條件接受撤銷所核發之農業用地作農業使用證明書」等語。被告於同年12月7日派員會同現場勘查，發現系爭土地上存有貨櫃屋、私設農路及鐵門等設施物，需依規定補辦申請容許使用以符合農用證明辦法第4條第2款等相關規定。原告即於同年12月24日委託代理人就系爭土地提出農業用地作農業設施容許使用申請書，補辦農業設施容許使用申請事宜，而被告查明後於同年12月30日核發系爭證明書。
2、關於原告系爭土地之農業用地作農業設施容許使用申請案，經被告於111年1月7日派員會勘結論為：「請於本年2月25日前依下列事項補修正(改善)後逕送1式5、6份至本所：計晝書修正，補種植，固定水塔須申請」，現場並經原告簽名確認。然原告於同年1月17日將土地所有權移轉登記予陳志維，並未依限改善補正，且於同年2月9日以「現因另有規劃申請」為由撤回該農業設施容使使用之申請。被告於同年2月10日以嘉竹鄉農字第1110002157號函覆同意所請，並說明「……惟台端倘他日另有規劃或欲興建其他建物（包含農舍、休閒農場及各項農業設施)請逕依相關規定另案提出申請」等語。至於訴外人陳志維另於同年3月18日委託代理人辦理系爭土地之農業用地作農設施容許使用申請案，此案於同年3月31日實地勘查結論為：「種植情形不佳，申請人同意先行撤案」，現場經陳志維簽名確認，復於同年4月13日提出撤件申請書，經被告於同年4月15日嘉竹鄉農字第1110002157號函同意申請退件。
3、被告於111年4月清查結果發現被告核發系爭證明書時，系爭土地上先行施作之貨櫃屋、私設農路等水泥地铺面，尚未依法取得農業用地作農業設施容許使用同意書，且原告於同年2月9日撤回農業設施容許使用之申請，故有關系爭證明書之核發是否符合農用證明辦法第4條第2款、第5條第4款等規定有待釐清。被告遂於同年5月13日派員會同原告至現場會勘，並依行政程序法第102條規定給予原告陳述意見機會，而勘查意見為系爭土地上現地存在建物貨櫃屋及私設農路等水泥路、地面，為未經申請容許的農業設施。同年5月13日現地勘查結果，既不符合農業使用之認定基準，則依農用證明辦法第4條第2款、第5條第4款規定，系爭土地尚不得認定為農業使用，系爭證明書就此部分應予撤銷，原處分並無違法情事。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
(一)被告110年12月30日就系爭土地部分核發之系爭證明書，原告是否有信賴保護？
(二)被告於111年5月24日以原處分撤銷系爭證明書關於系爭土地部分，是否違反信賴保護原則？
五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所載等情，業經兩造分別陳述在卷，並有原告110年12月6日農地農用證明申請書、切結書（本院卷第65、67頁）、被告110年12月7日農地農用勘查紀錄表（訴願卷第83頁）、系爭證明書（訴願卷第15頁）、被告111年5月13日農地農用勘查紀錄表（訴願卷第21頁）、原告111年5月17日陳述意見（訴願卷第23頁）、被告111年5月20日嘉竹鄉農字第1110007781號函（本院卷第21至22頁）、原處分及訴願決定附卷可稽，堪予認定。
(二)應適用之法令︰
1、農業發展條例
(1)第3條第12款：「本條例用辭定義如下：十二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」
(2)第39條：「（第1項）依前2條規定申請不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅、田賦者，應檢具農業用地作農業使用證明書，向該管稅捐稽徵機關辦理。（第2項）農業用地作農業使用之認定標準，前項之農業用地作農業使用證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」
2、農用證明辦法
(1)第4條第2款：「農業用地符合下列情形，且無第5條所定情形者，認定為作農業使用：二、農業用地上施設有農業設施，並檢附下列各款文件之一：（一）容許使用同意書及建築執照。但依法免申請建築執照者，免附建築執照。（二）農業設施得為從來使用之證明文件。」
(2)第5條第4款：「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：四、現場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形。」
(3)第11條：「申請案件經審查符合本條例第3條第12款及本辦法第4條或第6條規定者，受理機關應核發農業用地作農業使用證明書。」
3、行政程序法
(1)第117條：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」
(2)第119條：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」
(三)原告就被告110年12月30日核發之系爭證明書，不具備信賴保護，原處分撤銷系爭證明書並無違法：
按農業用地應符合作農業使用之認定基準，始得核發農業用地作農業使用證明書。而所謂農業使用，農業發展條例第3條第12款業已明定係指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。農用證明辦法是依照農業發展條例第39條第2項授權訂定，合於同條例授權之目的、內容及範圍，自可援引適用。第4、5條規範結構，可知主管機關就核發農用證明書之申請案，於審查農業用地是否符合「作農業使用」之認定標準，必須具備該辦法第4條各款所定情形之積極要件，且同時不得有該辦法第5條任一款所訂情形之消極要件。又依該辦法第5條第4款規定意旨，農業用地上之設置物，如與農業經營無關或有妨礙耕作者，即有該款消極要件而不符合認定標準。而設置物如與農業經營有關，且不妨礙耕作者，雖無該款消極要件，然設置物倘屬「農業設施」之性質者，依該辦法第4條第2款規定意旨，須提出容許使用同意書或其他證明文件，否則即屬不具備該款積極要件而不符合認定標準。又所謂信賴保護原則，必須行政機關之行政處分足以引起人民信賴（即信賴基礎），及人民因信賴該行政行為，而有客觀上具體表現信賴之行為（即信賴表現），嗣後該信賴基礎經撤銷、廢止或變更而不存在，使當事人遭受不能預見之損失，始有適用（最高行政法院107年度判字第183號、111年度上字第718號判決意旨參照）。如人民因自己之行為造成行政處分成為違法，致人民因個案違法狀態未排除而獲得利益，並非行政行為之存續使人民產生信賴，自無信賴保護原則之適用。經查，本件原處分作成之過程，業經被告答辯陳述明確（本院卷第55至61頁），且為原告所不爭執（本院卷第109、163、167頁），並均有相關函文在卷可佐，應可為如下認定：
1.原告為系爭土地及五間厝段109地號土地所有權人，原告於110年11月18日就上開土地與訴外人陳志維簽訂買賣契約(訴願卷第91頁)。於同年12月6日向被告申請農地農用證明書並簽立切結書，切結書載明：「確認所申請之農地絕無涉及到與現行法令規定不符之建築物（圍牆）、鋪設瀝青或水泥(私設農路）、水池、堆置土石廢棄物、曾改變原地形地貌等不法情事，事後若經地政機關鑑界或經人檢舉及經上級(相關）機關稽查到違規時，無條件接受原核發機關撤銷所核發之農業用地作農業使用證明書，並抛棄先訴抗辯權，特立此書，絕無異議」等語（本院卷第65、67頁）。
2.被告於110年12月7日派員會同現場勘查（訴願卷第83頁），發現系爭土地上存有貨櫃屋、私設農路及鐵門等設施物，需依規定補辦申請容許使用以符合農用證明辦法第4條第2款等相關規定。原告於110年12月24日委託代理人就系爭土地提出農業用地作農業設施容許使用申請書（訴願卷第69頁），補辦農業設施容許使用申請事宜，被告並於110年12月30日核發系爭證明書（訴願卷第15頁）。
3.之後，被告基於原告上開容許使用申請於111年1月7日辦理會勘，仍發現需要補正改善之處（即計畫書修正，補種植，固定水搭需申請，訴願卷第59至62頁）。原告則於同年1月17日移轉系爭土地及五間厝段109地號土地予訴外人陳志維（訴願卷第91頁），至同年2月9日原告撤回容許使用之申請（本院卷第79頁），被告於同年月10日函復原告同意撤回（本院卷第81頁）；同年3月18日改由第三人陳志維提出申請容許使用（訴願卷第87至109頁），至同年4月13日陳志維又提出撤件，同年月15日被告同意陳志維的撤件，之後就無任何容許使用之申請（本院卷第99、133頁）。
4.被告依○○縣政府111年4月13日府密查字第110000666號函「111年○○縣農地農用證明案件專案清查實施計晝」，於同年4月清查時發現前為原告所有之系爭土地尚未取得容許使用同意書，於同年5月13日再次勘查，認為系爭土地有未經容許使用的農業設施（訴願卷第21頁），經原告於同年月17日提出陳述意見（訴願卷第23頁），被告仍認不符合農業使用，故以原處分撤銷系爭證明書關於系爭土地部分。
5.從上開被告核發系爭證明書的過程可知，原告於110年12月6日向被告申請並簽立切結書時，已經明確知悉上開切結書內容，即「原告申請之農地須符合現行法令規定，否則被告將撤銷所核發之農業用地作農業使用證明書」。再者，被告於同年12月7日派員會同現場勘查，該次勘查是基於農地農用證明書之申請，勘查紀錄表上雖未記載改善建議（即補辦申請容許使用），僅勾選現地存在建物。但從原告事後於同年12月24日即申請農業資材室、農路及附屬車輛運迴轉空間等農業設施容許使用乙節觀之，應可認為被告於勘查時已發現系爭土地上存有貨櫃屋、私設農路及鐵門等設施物，並明確告知原告需依規定補辦申請容許使用才符合農用證明辦法第4條第2款、第5條第4款之規定，原告才會提出上開農業設施之容許使用申請。原告提出上開容許使用申請書、補辦農業設施容許使用申請事宜後，被告始於110年12月30日核發系爭證明書。足見被告並不是單憑原告申請及提出切結書就核發系爭證明書，而是有再進行現場勘查，且有相當理由可認為申請人會依切結書內容、110年12月7日勘查後告以之改善建議（即補辦申請農業設施容許使用），並依法取得容許使用同意書，才會在原告尚未取得容許使用同意書之情形下，預先核發系爭證明書。於核發系爭證明書後，被告基於原告上開容許使用申請還再次於111年1月7日辦理會勘，會勘結論明確告知原告有需要補正改善之處。可認為被告核發系爭證明書之合法性繫於原告依法取得容許使用同意書，此情亦為原告或其行政程序代理人所明知。故被告雖於110年12月30日核發系爭證明書，但原告既於111年2月9日撤回容許使用之申請，則系爭土地上存有未經容許使用之設施物，自不符合農用證明辦法第4條第2款、第5條第4款規定。被告於110年12月7日現場勘查後既已告知原告作成改善（即補辦容許使用申請），原告亦依此於同年12月24日提出容許申請，故被告於111年1月7日再次辦理會勘時，是以原告有提出上開容許申請之狀態下進行會勘，會勘結論自無須再贅載系爭土地當時正在申請中之設施物，而僅就當日勘查猶須修正（改善）事項記錄即可，其內容亦無不明確之處，原告主張改善事項前後不一，致令原告無所適從等語，並無理由。
6.原告依上開切結書之內容，已明知「原告申請之農地須符合現行法令規定，否則被告將撤銷所核發之農業用地作農業使用證明書」，於110年12月7日勘查後，亦明知要補辦申請容許使用同意書，其於同年月24日申請容許使用，被告乃基於預先信賴原告始核發系爭證明書，事後基於原告上開容許使用申請於111年1月7日辦理會勘，也已明確告知原告有需要補正改善之處。由於系爭證明書關於系爭土地部分之合法性繫於原告依法取得容許使用同意書，故此部分核發證明書之行政處分，如係因原告事後未取得容許使用同意書而遭撤銷，就此而言，並不足以引起原告信賴。原告取得系爭證明書後，於同年月17日將系爭土地所有權移轉登記予他人，又於同年2月9日撤回容許使用之申請，更已因自己之行為造成核發此部分系爭證明書成為違法，原告對於被告事後撤銷此部分系爭證明書已有預見可能性。依前揭說明，原告對於系爭證明書關於系爭土地部分之存續並無信賴基礎及信賴表現可言，自無主張信賴保護之可能。至於原告於同年2月9日撤回容許使用之申請，是以自己名義、蓋用本人印章（本院卷第79頁），且經被告函復同意（本院卷第81頁），原告於上開行政程序過程中並未積極為反對之表示，事後亦未再提出容許使用之申請，而是由訴外人陳志維提出，應可認為原告於同年2月9日之撤回，並不違反其本意。原告雖主張該撤回是代理人所為，其事後才知情等語，然此應不影響其撤回容許使用申請之合法性，附此敘明。
7.被告於111年4月清查時發現前為原告所有之系爭土地仍未取得容許使用同意書，並於同年5月13日再次勘查，系爭土地仍存在建物貨櫃屋及私設農路等水泥路、地面（訴願卷第21頁），為未經申請容許使用的農業設施，顯然不符合農用證明辦法第4條第2款、第5條第4款規定。被告也已於110年12月7日勘查後給予補正之機會，則依同辦法第11條規定，系爭土地既然有不符合作農業使用之情形，系爭證明書關於系爭土地部分之核發自屬違法，被告依職權以原處分撤銷之，符合依法行政原則，應為適法。核發系爭證明書之要件係依農用證明辦法前揭規定為判斷，原告縱使出於節稅考量而申請，亦僅屬申請之動機，與申請要件無涉；系爭證明書關於系爭土地部分撤銷後是否產生核課稅捐之問題，乃屬另事，亦與原處分之合法性無關，附此敘明。
(四)綜上所述，被告以原處分撤銷系爭證明書關於系爭土地部分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦，核與判決結果不生影響，無逐一論述之必要，併此敘明。
六、結論︰原告之訴無理由。中 華 民 國 112 年 5 月 19 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 林 彥 君
法官 黃 堯 讚法官 黃 奕 超以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 5 月 19 日
書記官 楊 曜 嘉