高雄高等行政法院判決111年度訴字第306號民國111年12月22日辯論終結原 告 黃建彰被 告 財政部南區國稅局代 表 人 盧貞秀訴訟代理人 吳湘琦
侯瓊惠黃麗華上列當事人間考績事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國110年7月12日111公審決字第000257號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要:原告係被告所屬民雄稽徵所（下稱民雄稽徵所）稅務員，經被告民國111年4月29日南區國稅人字第1112003452號考績（成）通知書（下稱原處分），核布其110年年終考績考列乙等。原告認其於110年間擔任全國性公民投票投開票所之主任監察員與第10屆立法委員臺中市第2選區缺額補選投開票所工作人員，應計嘉獎3次。主張依公務人員考績法（下稱考績法）施行細則第16條規定，年終考績應加總分3分，考績應考列甲等。原告不服原處分，提起復審，經復審決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、依公民投票法第3條第3項、第24條第1項、公職人員選舉罷免法第59條第2項規定，所有選務人員，各級政府機關只是協助推薦，最終人選仍由中央選舉委員會（下稱中選會）決定遴派與否。故原告參與選務工作，不論是否由被告推薦，只要由中選會決定遴派，均為合格之選務人員，而執行工作之優劣，亦同受中選會之考評；即使由被告推薦者，所執行者亦為中選會之選務工作，而非被告之業務與或被告人員業務職掌範圍。又依公職人員選舉罷免法施行細則第39條規定可知，任何擔任選務工作，成績優良者，均得予以獎勵，並未區分是否由服務單位所推薦而異其獎懲標準，故原告擔任選務工作且成績優良，被告卻拒絕獎勵，有違平等原則。
2、依公職人員選舉投開票所工作人員及推薦機關學校負責人獎懲標準表第1點第1款規定：「一、有下列情形之一者，嘉獎：（一）擔任投開票所主任監察員、管理員、監察員，工作認真負責，圓滿達成任務者，其中主任監察員嘉獎2次。」原告於110年間擔任全國性公民投票投開票所之主任監察員與第10屆立法委員臺中市第2選區缺額補選投開票所工作人員，應計嘉獎3次。從而，依考績法施行細則第16條規定，年終考績應加總分3分。被告若以非被告推薦或雖經被告推薦，不予嘉獎，而拒絕評核，除違法外，且令原告喪失論功行賞之機會。
3、復審決定有意不適用法令規定：
(1)考績法施行細則第4條所謂「本法及本細則另有規定應從其規定者外」，乃指考績法及同法施行細則規定外，另有散見對公務人員考績之其他相關規定，例如公職人員選舉罷免法施行細則第39條、總統副總統選舉罷免法施行細則法第34條等。原告之考績項目評分未將110年間擔任全國性公民投票投開票所之主任監察員、第10屆立法委員臺中市第2選區缺額補選投開票所工作人員列入評比，被告乃有意不適用相關規定。
(2)依司法院釋字第177號解釋意旨，消極不適用法規，亦屬適用法規錯誤之態樣。原告個人平時工作考核與參與選務人員之獎勵，係屬二事，應分別適用不同法規加以評價。平時工作考核之外，若熱心參與其他公務而表現優秀，仍得額外獎勵。原告工作考核雖被主觀評為79分，但仍可因擔任選務工作且表現優異，而考核加分。被告忽略原告依法可受之獎勵，消極不適用法規，顯有適用法規錯誤。
3、復審決定違反法位階相關規定：
(1)被告固謂依被告93年9月30日南區國稅人字第093003078號函（下稱93年9月30日函），參與選務工作非被告推薦或雖經被告推薦，不予嘉獎。然被告93年9月30日函僅為被告訂定之命令，而公職人員選舉投開票所工作人員及推薦機關學校負責人獎懲標準表及公職人員選舉罷免法施行細則，均為依法律授權所定之命令，被告93年9月30日函顯然牴觸公職人員選舉投開票所工作人員及推薦機關學校負責人獎懲標準表、公職人員選舉罷免法施行細則之法律位階，違反中央法規標準法第11條規定，應為無效。
(2)原告依公職人員選舉投開票所工作人員及推薦機關學校負責人獎懲標準表、公職人員選舉罷免法施行細則第39條規定，擔任全國性公民投票投開票所之主任監察員與第10屆立法委員臺中市第2選區缺額補選投開票所工作人員，應計嘉獎3次，依考績法施行細則第16條規定年終考績應加總分3分，故110年年終考績等次應由乙等改列為甲等。
(二)聲明︰復審決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、原告擔任110年全國性公民投開票所及第10屆立法委員臺中市第2選舉區缺額補選投開票所工作人員，均非被告推薦擔任，且臺中市○○○○○○○區選務作業中心及臺中市沙鹿區公所函送獎懲名冊係屬敘獎建議，依被告110年2月3日南區國稅人字第1102001056號函，經被告推薦參加選務工作者，除依規定給假外，不再予以行政獎勵，爰被告人員無論是否為被告推薦擔任選務人員，均不予以敘獎。
2、公職人員選舉投開票所工作人員及推薦機關學校負責人獎懲標準表、公職人員選舉罷免法施行細則，僅是中選會針對公職人員選舉投開票所工作人員及推薦機關學校負責人所訂之獎懲參酌標準。是以，被告人員之獎懲係依被告獎懲標準，並依考績法施行細則規定核給，尚無牴觸上級機關命令之情事。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點：原告參加前揭選務工作，被告未記嘉獎3次，以原處分核定原告110年年終考績考列乙等，有無違誤？
五、本院之判斷︰
(一)前提事實︰本件爭訟概要欄所載事實，業經兩造分別陳述在卷，並有原處分（第17頁）及復審決定（第21至25頁）、臺中市○○○○○○○區選務作業中心110年12月30日南屯選字第1100035671號函、臺中市選舉委員會110年12月22日中市選一字第1100002257號函、中央選舉委員會110年12月21日中選務字第1103150586號函、臺中市○○區公所111年2月7日沙區民字第111002787號函附卷可稽(本院卷第27至37頁)，堪予認定。
(二)應適用之法令︰
1、考績法：
(1)第2條：「公務人員之考績，應本綜覈名實、信賞必罰之旨，作準確客觀之考核。」
(2)第3條第1款規定：「公務人員考績區分如左：一、年終考績：係指各官等人員，於每年年終考核其當年1至12月任職期間之成績。」
(3)第5條第1項：「年終考績應以平時考核為依據。平時考核就其工作、操行、學識、才能行之。」
(4)第6條第1項、第2項：「(第1項)年終考績以100分為滿分，分甲、乙、丙、丁4等，各等分數如左：甲等：80分以上。
乙等：70分以上，不滿80分。丙等：60分以上，不滿70分。
丁等：不滿60分。(第2項)考列甲等之條件，應於施行細則中明定之。」
(5)第12條第1項第1款：「各機關辦理公務人員平時考核及專案考績，分別依左列規定：一、平時考核：獎勵分嘉獎、記功、記大功；懲處分申誡、記過、記大過。於年終考績時，併計成績增減總分。平時考核獎懲得互相抵銷，無獎懲抵銷而累積達2大過者，年終考績應列丁等。」
(6)第14條第1項前段：「各機關對於公務人員之考績，應由主管人員就考績表項目評擬，遞送考績委員會初核，機關長官覆核，經由主管機關或授權之所屬機關核定，送銓敘部銓敘審定。」
2、公職人員選舉罷免法施行細則第39條：「投票所、開票所工作人員，服務成績優良者，予以獎勵。」
3、考績法施行細則：
(1)第3條第1項：「公務人員年終考績，綜合其工作、操行、學識、才能4項予以評分。其中工作占考績分數百分之65；操行占考績分數百分之15；學識及才能各占考績分數百分之10。」
(2)第4條第1項：「公務人員年終考績，應就考績表按項目評分，除本法及本細則另有規定應從其規定者外，須受考人在考績年度內具有下列特殊條件各目之一或一般條件二目以上之具體事蹟，始得評列甲等：一、特殊條件：……二、一般條件：（一）依本法規定，曾獲1次記功2次以上，或累積達記功2次以上之獎勵者。（二）對本職業務或與本職有關學術，研究創新，其成果經權責機關或學術團體，評列為前3名，並頒給獎勵者。（三）在工作或行為上有良好表現，經權責機關或聲譽卓著團體，公開表揚者。（四）對主管業務，提出具體方案或改進辦法，經採行認定確有績效者。（五）負責盡職，承辦業務均能於限期內完成，績效良好，有具體事蹟者。（六）全年無遲到、早退或曠職紀錄，且事、病假合計未超過5日者。（七）參加與職務有關之終身學習課程超過120小時，且平時服務成績具有優良表現者。但參加之課程實施成績評量者，須成績及格，始得採計學習時數。（八）擔任主管或副主管職務領導有方，績效優良者。（九）主持專案工作，規劃周密，經考評有具體績效者。（十）對於艱鉅工作，能克服困難，達成任務，有具體事蹟，經權責機關獎勵者。（十一）管理維護公物，克盡善良管理職責，減少損害，節省公帑，有具體重大事蹟，經權責機關獎勵者。
（十二）辦理為民服務業務，工作績效及服務態度良好，有具體事蹟者。」
(3)第13條第3項、第4項：「(第3項)嘉獎、記功或申誡、記過之標準，由各機關視業務情形自行訂定，報請上級機關備查。(第4項)各機關依法設置考績委員會者，其公務人員平時考核獎懲，應遞送考績委員會初核，機關長官覆核，由主管機關或授權之所屬機關核定。」
(4)第16條：「(第1項)公務人員平時考核獎懲，應併入年終考績增減分數。嘉獎或申誡一次者，考績時增減其分數一分；記功或記過一次者，增減其分數三分；記一大功或一大過者，增減其分數九分。(第2項)前項增分或減分，應於主管人員就考績表項目評擬時為之。獎懲之增減分數應包含於評分之內。」
(三)原告參加前揭選務工作，被告未記嘉獎3次並無違誤
1、按法令政策之執行是行政機關之核心權力領域。行政機關為有效執行各項行政事務，除需有財政預算之支持外，另有賴人事始足以實現行政任務。無人即無行政，人事權為行政權所不可或缺之核心權力。人事權之核心事項包括公務員之任免。又基於行政一體及責任政治原則，機關長官就其所屬公務員應有一定之指揮監督權限，始足以遂行任務並達成行政目的。考績結果一方面可供用人機關據以為獎懲、陞遷及免職等人事決定之依據，另方面也提供公務員必要之法定事由及法定程序之保障。尤其是平時考績（包括年終考績），更是用人機關為指揮監督及汰除不適任者，所應具備及踐行之機制。由於平時考績係依據公務員於全年度內之各項表現，予以個別及綜合評斷；且公務員之主管人員及機關長官通常也最清楚及知悉機關運作需求與各該公務員之工作、操行、學識、才能及表現，從而不論是在組織或程序上，行政部門應屬功能最適之決定機關（憲法法庭111年憲判字第9號判決意旨參照，邊碼23、26）。公務人員之平時學識、能力、操守及工作態度，非藉由親身經歷，並長期觀察部屬具體表現之單位主管為之，殊難正確判斷與綜合評價。故公務人員之平時成績考核，具有高度屬人性，非他人所能擅代，自具判斷餘地，行政法院審查時應予適度尊重，而採取較低審查密度。是參酌司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由意旨，足見人事主管機關對於所屬公務人員所為考績之核定，具有專業判斷餘地（最高行政法院109年度判字第657號判決意旨參照）。除此之外，行政機關在指揮監督管理上要將何等事項納入平時考績之獎懲、提高或降低事項之比重，導引公務員從事滿足機關運作需求之行為，達到執行法令政策之目的，基於行政一體及責任政治原則，亦屬於行政機關行使人事權之判斷餘地，有人事政策的形成空間，此可從考績法第2條、第3條、第5條、第6條、第12條、第14條等規定輕易得出授權意旨，如同施行細則第13條所示，行政機關具有判斷授權（Beurteilungsermächtigung）。
2、經查，原告是被告所屬民雄稽徵所稅務員，110年2期平時成績考核紀錄表，每期6項考核項目，每項A至E計5等次之考核等級，列B級有2項次、C級有10項次。其公務人員考績表，請假及曠職欄，無事假、病假、延長病假、遲到、早退及曠職之紀錄；平時考核獎懲欄無獎懲紀錄；考列甲等人員適用條款欄中，並未載有得予評擬甲等之適用條款；被告之單位主管依其平時成績考核紀錄，按該表所列工作、操行、學識、才能等項細目之考核內容，綜合評擬為79分，遞經被告考績會初核、局長覆核，均維持79分。此有上開考核紀錄表、考績表及被告111年1月5日111年考績會第1次會議紀錄等影本附卷可稽（本院卷第139至146頁）。被告長官綜合考量平時成績考核紀錄及其具體優劣事蹟，據以評定原告110年年終考績為乙等79分，於法並無不合。
3、原告雖於110年間擔任全國性公民投票投開票所之主任監察員與第10屆立法委員臺中市第2選區缺額補選投開票所工作人員，經選務機關建議敘獎（本院卷第33、37頁）。然查，公職人員選舉罷免法施行細則第39條規定「投票所、開票所工作人員，服務成績優良者，予以獎勵」（總統副總統選舉罷免法施行細則第34條亦有相同規定），中選會並訂有公職人員選舉投開票所工作人員及推薦機關學校負責人獎懲標準表（本院卷第39頁），依該表第1點第1款規定：擔任投開票所主任監察員、管理員、監察員，工作認真負責，圓滿達成任務者，嘉獎。其中主任監察員嘉獎2次。依中選會93年4月16日中選一字第0930003916號函示意旨：「獎懲係屬各該服務機關學校權責，對參與選舉投開票所選務工作人員，是否獎懲及其獎懲額度，仍由各該服務機關自行衡量。」(中選會表示此見解目前仍適用，本院卷第83至85頁）。上開見解符合前述行政機關人事權運作之原理，考績事項為公務員所屬機關之權責，中選會至多僅是表達建議獎懲之參考意見，上開獎懲標準表僅是中選會針對公職人員選舉投開票所工作人員及推薦機關學校負責人所訂定之獎懲標準，獎懲如何自不能由中選會代為決定，上開函示見解沒有違反法律規定或牴觸前揭獎懲標準表，也符合上開施行細則之意旨，可以援用。
4、次查，被告所屬人員參與投開票所選務工作之人事作業，被告93年9月30日函：「自本（第六屆）立法委員選舉起，嗣後經本局推薦參加選務工作者，除依規定給假外，不再予以行政獎勵，非經推薦自行參加選務工作者，請自行利用休、事假參加」、110年2月3日南區國稅人字第1102001056號函對於110年全國性公民投票投開票所工作人員一案，亦採相同作法（處分卷第14至15頁）。此部分屬於行政機關在指揮監督管理上要將何等事項納入平時考績獎懲之判斷，有其政策形成之空間，法院予以尊重，並沒有違反考績法或公職人員選舉罷免法施行細則之規定。被告就算與其他機關學校的作法不同，也沒有違反平等原則的問題，因這是屬於被告人事政策的範圍，無從和其他機關學校比較。被告為管理所屬人員參與投開票所選務工作事宜，不論有無經被告推薦參加，早於93年便已形成「不再予以行政獎勵」之人事政策，清楚而明確。原告雖於110年間擔任全國性公民投票投開票所之主任監察員與第10屆立法委員臺中市第2選區缺額補選投開票所工作人員，經建議敘獎，並向被告提出記獎申請(本院卷第43頁)，經被告111年考績會第4次會議審核後決議不予敘獎（本院卷第95頁），仍維持原告110年年終考績考列乙等之原處分，已納入原處分之考量範圍，並基於其一貫之人事政策而為決定，非屬恣意，亦無其他違反法律規定之情形，自屬有據。原告主張被告忽略其參與選務工昨情形、被告應依公職人員選舉罷免法施行細則及上開敘獎建議記嘉獎3次等語，並無理由。原告既然沒有請求記嘉獎3次之權利，即不可能適用考績法第16條規定增加分數，依其主張亦別無原處分漏未審酌之有利事由。原處分既無違法之處，原告所訴即無理由。
(四)綜上所述，原告之主張，均無可採。被告所為原處分並無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分及復審決定，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。
七、結論：原告之訴為無理由。中 華 民 國 112 年 1 月 12 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 林 彥 君
法官 黃 堯 讚法官 黃 奕 超以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 1 月 12 日
書記官 楊 曜 嘉