高雄高等行政法院判決高等行政訴訟庭第三庭111年度訴字第451號民國112年9月14日辯論終結原 告 柏義事業有限公司代 表 人 陳尚仁訴訟代理人 王仁聰 律師
田崧甫 律師被 告 高雄市政府衛生局代 表 人 黃志中訴訟代理人 林佳麗
戴慈慧蔡明祝上列當事人間護理人員法事件，原告不服高雄市政府中華民國111年8月18日高市府法訴字第11130588500號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：原告登記營業項目為坐月子服務，非產後護理之家。被告於民國111年1月7日派員前往原告坐落於○○市○○區○○路000號營業場所(下稱系爭坐月子中心)查核，發現當日收住產婦及嬰兒各48人，其寶寶照顧日誌記錄「臍瘜肉存，加強臍帶消毒」等內容，涉及提供嬰兒臍帶護理服務之情事，是認原告違反護理人員法第16條第1項規定之事實明確，爰依同法第32條規定，以111年4月14日高市衛健字第00000000000號行政裁處書(下稱原處分)，處原告新臺幣1萬5千元罰鍰，並於111年4月26日前改善。原告不服，提起訴願，經遭駁回，原告仍不服，遂提起本件訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、嬰兒母親於醫院或護理機構學習如何為嬰兒清潔消毒臍帶後，即可於坐月子中心替嬰兒清潔消毒臍帶，無須具備護理師之資格，可知清潔消毒臍帶的行為，雖屬護理行為的一種，但非可因此認為嬰兒清潔消毒臍帶，須在醫院或護理機構始可進行，在家可以，於坐月子中心亦可。原告並非替所有嬰兒作臍帶之清潔消毒，而是在母親委託原告協助時，原告才會請人員幫忙，此時坐月子中心的受僱人員，係受產婦的委託替嬰兒清潔消毒臍帶，既無任何法律規定，一般人不可替嬰兒為臍帶清潔消毒之行為，亦不會因此即造成坐月子中心變成護理機構，而需依法設置。訴願決定雖認為，按中華民國稅務行業標準分類對於行業名稱為「坐月子服務」，其定義明定，包括提供產婦或嬰兒之膳食、哺乳、衣物及洗滌等基本生活照顧服務，不涉及醫療行為或專業護理照護服務。惟此屬稅務上之定義，與是否違反護理人員法無涉，且關於「基本生活照顧服務」之定義並不明確。
2、本件受裁處人記載為「柏義事業有限公司」，惟原處分之受文者卻是原告代表人「陳尚仁」，而非原告，是否生送達之效力，實有可議。雖原處分主旨及說明欄皆有提及原告，但形式上觀之，原處分之受文者為「陳尚仁」個人，而非原告。另行政程序法第69條第2項之規定，是指對於法人為送達者，應向其代表人為之，此與受文者應記載為原告，並不衝突。就原告而言，該行政裁處書既未將原告記載為「受文者」，則該行政裁處書就不是要給原告的；就陳尚仁而言，該行政裁罰書的受文者既然是他，他就不是以原告的代表人身分收受，而是以個人的身分收受。
(二)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、原告於財政部稅籍登記營業項目為坐月子服務，應只能提供產婦或嬰兒生活照顧服務，其服務內容不可涉及產婦與嬰兒之醫療、護理服務或其他醫事服務。按臍帶護理涉及執行者護理專業評估與判斷，藉由臍帶護理評估臍帶變化，據以採行適當照護措施，對新生兒健康影響至鉅，因此為新生兒執行臍帶護理，依護理人員法第24條規定，係護理人員之業務。坐月子中心人員若未具護理人員資格，為新生兒執行臍帶護理，應認屬違反護理人員法第24條、第37條之規定；至於家屬自行為自家新生兒執行臍帶護理，乃受護理人員個別指導，非屬執行業務之行為，尚未違反上開規定。原告之受雇人執行上開護理業務之地點並非私人住家，而係營業場所，其所從事臍帶護理之對象更非自己的子女，此與一般民眾本於醫師建議指示以及護理人員之衛教宣導，而於返家後對於其親屬所為之自行照護行為，自不可等同視之(臺灣高雄地方法院111年度簡字第53號行政訴訟判決參照）。原告以坐月子服務為主，收住產婦及嬰幼兒入住，由工作人員以1對多人集體照護，並提供臍帶護理服務，實已屬產後護理之家規範，然原告未經主管機關許可，明顯違反護理人員法第16條之規定。
2、原告之代表人為陳尚仁，依行政程序法第69條第2項及第72條第2項規定，對於法人為送達者，應向其代表人為之；對於法人之代表人為送達者，應向其營業所行之。本件送達地址為原告之營業處所，且系爭行政裁處書亦已載明受裁處人為柏義事業有限公司（即原告），送達證書亦可見由原告收受，爰原告實已受合法送達。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰原告是否有違反護理人員法第16條第1項之行為？
五、本院之判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有○○市○○區衛生所坐月子中心稽查及輔導結果紀錄表(處分卷第69-70頁)、寶寶照顧日誌(處分卷第71-73頁)、原告陳述意見紀錄(處分卷第77-78頁)、原處分(處分卷第25-26頁)、訴願決定書(處分卷第29-35頁)附卷可稽，堪予認定。
(二)應適用之法令：
1、護理人員法
(1)第2條：「本法所稱護理人員，指護理師及護士。」
(2)第12條前段：「護理人員執業，應在所在地主管機關核准登記之醫療機構、護理機構或其他經中央主管機關認可之機構為之。」
(3)第16條：「(第1項)護理機構之設置或擴充，應先經主管機關許可；其申請人之資格、審查程序與基準、撤銷、廢止及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。(第2項)護理機構之分類及設置標準，由中央主管機關定之。」
(4)第24條第1項、第2項：「(第1項)護理人員之業務如下：一、健康問題之護理評估。二、預防保健之護理措施。三、護理指導及諮詢。四、醫療輔助行為。(第2項)前項第4款醫療輔助行為應在醫師之指示下行之。」
(5)第32條：「違反第16條第1項……規定者，處新臺幣1萬5千元以上15萬元以下罰鍰，並得限期令其改善；屆期未改善或情節重大者，處1個月以上1年以下之停業處分或廢止其開業執照。」
2、行政程序法
(1)第69條第2項：「對於機關、法人或非法人之團體為送達者，應向其代表人或管理人為之。」
(2)第72條第2項：「對於機關、法人、非法人之團體之代表人或管理人為送達者，應向其機關所在地、事務所或營業所行之。但必要時亦得於會晤之處所或其住居所行之。」
3、護理機構分類設置標準
(1)第1條：「本標準依護理人員法（以下簡稱本法）第16條第2項規定訂定之。」
(2)第2條第1項第2款：「護理機構分類如下：……二、護理之家：提供受照顧者入住，並全時予以護理及健康照護服務之下列機構：（一）一般護理之家。（二）精神護理之家。（三）產後護理之家。」
(3)第4條第1項：「產後護理之家，其服務對象以下列人員為限：一、產後未滿2個月之產婦。二、出生未滿2個月之嬰幼兒。」
(三)原告確有違反護理人員法第16條第1項之行為，原處分並無違誤：
1、按機構對產後未滿2個月之產婦或出生未滿2個月之嬰幼兒，提供連續性醫療或護理照護者，應設置產後護理之家。所謂護理照護係指⑴健康問題之護理評估。⑵預防保健之護理措施。⑶護理指導及諮詢。⑷醫療輔助行為。若未經主管機關許可，即設置或擴充產後護理之家，處1萬5千元以上15萬元以下罰鍰，並得限期令其改善；屆期未改善或情節重大者，處1個月以上1年以下之停業處分或廢止其開業執照。護理機構分類設置標準第2條第1項第2款第3目、第4條、護理人員法第24條第1項、第16條、第32條分別定有明文。準此，倘一般無須設立許可之坐月子中心對產後未滿2個月之產婦或出生未滿2個月之嬰幼兒，提供健康問題之護理評估、預防保健之護理措施，或護理指導及諮詢等護理照護者，即應設置或擴充產後護理之家，而未經主管機關許可，即設置或擴充產後護理之家，自屬違反護理人員法第16條第1項之規定。
2、查原告雖為坐月子中心，惟以護理師陳○○、李○○、吳○○、楊○○、莊○○及張○○等人對系爭坐月子中心之出生未滿2個月之嬰幼兒，提供臍帶消毒，有111年高雄市鼓山區衛生所坐月子中心稽查及輔導結果紀錄表(處分卷第69-70頁)、寶寶照顧日誌(同上卷第71-73頁)、被告112年9月8日高市衛健字第11239411800號函(本院卷第201-202頁)及原告112年9月14日陳報狀(本院卷第257頁)可稽。又臍帶消毒為護理人員之健康問題評估及預防保健之護理措施，亦即係屬護理照護行為，有衛生福利部112年6月5日衛部照字第1120018147號函(本院卷第115-116頁)、中華民國護理師護士公會全國聯合會112年6月21日全聯護會紀字第1120000848號函(同上卷第121頁)、高雄醫學大學112年6月20日高醫院護字第1121102086號函(本院卷第125頁)附卷可佐。原告既對出生未滿2個月之48名嬰幼兒提供護理照護，自應依護理機構分類設置標準，設置產後護理之家，並經主管機關許可。而原告明知其未經主管機關許可設置，而提供產後護理照護，即構成故意違反護理人員法第16條第1項之規定，洵堪認定。從而，原處分以原告違反護理人員法第16條第1項之規定，依同法第32條之規定，於法定罰鍰範圍內，科處最低額度罰鍰1萬5千元，並命於111年4月26日前改善，於法並無違誤。
3、原告雖主張是在母親委託原告協助時，原告才會請人員幫忙，並無任何法律規定，一般人不可替嬰兒為臍帶清潔消毒之行為，亦不會因此即造成坐月子中心變成護理機構云云。惟坐月子中心倘對產後未滿2個月之產婦或出生未滿2個月之嬰幼兒，提供護理照護者，即應設置產後護理之家，並應經主管機關許可，已如前述。核護理人員法第14條及第16條之立法理由乃為符合護理作業之需要，並防止發生緊急災害而影響入住受照護者之安全，故其構造設備較一般建築物有特別要求；又為有效管制護理機構設立或擴充，促進護理資源合理分布，確保民眾受護理照護之權益，而制定規範。惟因其涉及人民權益事項，爰第16條賦予中央主管機關訂定護理機構設立或擴充審查辦法之依據，並明確訂定授權範圍。故坐月子中心，無論是因業務上主動提供或受產婦委託而提供護理照護，皆應設置產後護理之家，並應經主管機關許可，是原告主張其係受委託而提供護理照護，不會造成坐月子中心變成護理機構云云，顯有誤解法律，委無足採。
4、原告復主張原處分之受文者卻是原告代表人「陳尚仁」，而非原告，是否生送達之效力，實有可議云云。惟行政程序法第69條第2項及第72條第2項規定，對於法人為送達者，應向其代表人為之；對於法人之代表人為送達者，應向其營業所行之。查原告營業所為○○市○○區○○路000號0樓，代表人為陳尚仁，有經濟部商工登記公示資料查詢單(本院卷第25頁)在卷可憑，而原處分送達地址為原告之營業處所，且由原告收受，有送達證書(處分卷第1頁)可考，且原處分亦已載明受裁處人為柏義事業有限公司（即原告），足證原告已受合法送達無訛。是原告前揭主張，亦不足採。
六、綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎之事證已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要。
七、結論︰原告之訴無理由。中 華 民 國 112 年 10 月 6 日
審判長法官 林 彥 君
法官 黃 奕 超法官 廖 建 彥以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第49條之1第1項）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第3項、第4項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 (二)非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 10 月 6 日
書記官 謝 廉 縈