高雄高等行政法院判決111年度訴字第480號
民國112年5月10日辯論終結原 告 日光高鐵精品旅館（即傅筱喬等人組成之合夥）代 表 人 傅筱喬訴訟代理人 裘佩恩 律師
楊志凱 律師謝承霖 律師被 告 高雄市政府毒品防制局代 表 人 林瑩蓉訴訟代理人 陳樹村 律師
張雅琳 律師上列當事人間毒品危害防制條例事件，原告不服高雄市政府中華民國111年12月1日高市府法訴字第11130814200號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要:緣原告係合夥組織，於○○市○○區○○○路000號建物經營旅館業務（市招：日光花園 SUN MOTEL，下稱系爭場所），經○○市政府警察局新興分局（下稱新興分局）於民國111年3月30日查獲有人在系爭場所內持有毒品，而系爭場所人員未事先向警察機關通報，被告遂依特定營業場所執行毒品防制措施辦法（下稱毒品防制辦法）第2條第1項及第3條第1項規定，以111年8月29○○市毒防列字第11130447900號函（下稱原處分）通知原告及其負責人傅筱喬（下稱傅員），系爭場所自111年3月31日起至114年3月30日止，列管為毒品危害防制條例所稱之特定營業場所，傅員應於列管期間內執行毒品危害防制條例第31條之1第1項所列4款毒品防制措施。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰
⒈依毒品防制辦法第2條第1項但書規定「但該場所人員已事先
向警察機關通報者，不在此限」，相關營業場所雖可事先通報警察機關而豁免列管處分，然應如何通報及通報至何詳細程度，皆未加以規範，人民無法理解何謂「事先通報」之具體作為及判斷標準，依司法院釋字第432號、第545號解釋意旨，上開規定即有違反法律明確性原則。
⒉依體系化解釋，授權母法之毒品危害防制條例第31條之1第1
項第4款規定特定營業場所應執行之防制措施，包含「發現疑似施用或持有毒品之人，通報警察機關處理」，將此規定所稱「發現疑似」採為事先通報之標準，仍有疑義。蓋所稱「疑似」之懷疑程度需達到何標準，倘採過嚴格標準則該規定將形同具文，若採過寬鬆標準，勢必嚴重侵害人民隱私權，故以體系解釋結果作為通報之基準，仍有違反法律明確性原則。
⒊審酌毒品危害防制條例第31條之1立法意旨，係為消弭取得毒
品管道，並阻絕毒品流竄，始要求業者負通報警察機關處理之義務。倘入住旅客客觀上無疑似施用毒品之情狀，卻仍課予營業場所負擔如此風險，將旅客隱私權及業者營業自由遭受莫大之侵害，與上述立法意旨相悖。本件不論前來偵辦之警方抑或是原告，皆未於事前即掌握前來住宿之房客有施用或持有毒品之情況，自不能要求原告通報。
⒋縱認毒品防制辦法第2條第1項但書未違背法律明確性原則。
惟新興分局警察人員於111年3月30日前來偵辦案件，詢問原告當班主管是否有可疑人士，原告當班主管即主動告知有一台車輛剛進來，因外觀多處擦撞，認有可疑，並陪同進入該房間調查，警察人員始得該客房內查獲毒品，可認為原告人員已有通報。
⒌特定營業場所執行毒品防制措施問答集㈡(下稱系爭問答集)僅
屬行政機關之內部規範，卻就「事先通報」之定義予以規範，認「於警察人員到場後協助或指證」，不符合「事先向警察機關通報」，被告援引為法規依據，顯有違反法律保留之規定。又系爭問答集純係機關內部規範，並無對外發生法規範效力，且原告無法清楚知悉何謂事先之定義，被告將系爭問答集採為作成不利處分之解釋基礎，亦有違授權明確性原則。
⒍縱認系爭問答集無違授權明確性原則，依系爭問答集所載，
通報是否為「事先」，係以「應以該通報之時間是否先於警察人員到場執行該毒品犯罪調查工作之時間為判別」為準。然本件警察人員至系爭場所係因妨害自由案件實施偵查，經○○市區監視器知悉嫌犯駕駛車輛躲藏於系爭場所內，進而查獲毒品案件。簡言之，警察人員係因調查妨害自由案件而前來系爭場所，到場實施附帶搜索而查獲毒品，並非因偵查毒品犯罪案件前來，並非系爭問答集所稱需事先通報之情形。⒎毒品防制辦法第2條第1項本文規定「曾遭查獲有人在內施用
或持有毒品」，雖稱「查獲」，但依防止毒品流竄於特定營業場所，保護國民健康免遭受毒品戕害之目的解釋，應指遭查獲後，且經判決確定為其處罰要件。
㈡聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰
⒈毒品危害防制條例及毒品防制辦法之規定，係基於有效控制
營業場所淪為毒品施用者取得及施用之管道，並阻絕毒品流竄，使業者善盡場所管理責任。依目的性解釋，系爭問答集Q2&A2關於適用毒品防制辦法第2條第1項但書規定之標準，業者通報時間必須先於警察到場進行毒品犯罪調查工作，業者於警察到場後之協助或指證，不得認定為已事先向警察機關通報，才能有效控制營業場所淪為毒品施用者取得及施用之管道，並阻絕毒品流竄，使業者善盡場所管理責任，意義非難以理解，且為原告得預見，並得由司法審查加以確認，故無違反法律明確性原則。
⒉本件毒品案件係由警察機關主動偵辦，經調閱監視器影像後
，發現犯嫌進入系爭場所，由警察給予刑事案件犯嫌資料，系爭場所人員查無入住紀錄，答覆當日進房者皆無可疑現象，後警察人員主動詢問原告當班主管是否有可疑事物，始經告知有一台車輛剛進來且外觀多有擦撞，警察旋即進入該車入住之511號房查緝，現場查獲江〇峯、陳〇賢、葉〇禮在該房持有毒品，益徵原告並未及時於警方抵達原告場所「前」向警察通報。
⒊系爭問答集乃法務部為協○○縣市毒品防制局統一解釋法令、
認定事實，而訂立之解釋性規定，性質上係屬解釋性之行政規則，應無授權明確性原則之適用，被告之答辯，要無足採。
⒋毒品防制辦法第2條第1項規定「曾遭查獲有人在內施用或持
有毒品」之認定標準，明確表示「現場查獲者」即構成本辦法第2條第1項曾遭查獲有人在內施用或持有毒品之要件，此有系爭問答集Q1&A1可參。又業者之通報是否為『事先』，應以該通報之時間是否先於警察人員到場執行毒品犯罪調查工作之時間為判別，業者於警察人員到場後之協助或指證，不得認定為已事先向警察機關通報，此有系爭問答集Q2&A2可參。本件係警察到達系爭場所後，由原告員工協助調查，並非於警察人員到場前，有原告員工之通報，不符毒品防制辦法第2條第1項但書之規定。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、本案爭點︰被告依毒品防制辦法第2條第1項、第3條第1項規定作成原處分，有無違誤？
五、本院的判斷︰㈠前提事實︰
如爭訟概要欄所載等情，業經兩造分別陳述在卷，並有經濟部商工登記公示資料查詢(第55頁)、新興分局解送人犯報告書及調查筆錄（第45頁、第135頁以下）、原處分（第197頁）、訴願決定書（第27頁）附本院卷為證，可信為真實。
㈡應適用之法令：
⒈毒品危害防制條例第31條之1第1項、第2項、第3項、第5項：
「(第1項)為防制毒品危害，特定營業場所應執行下列防制措施：一、於入口明顯處標示毒品防制資訊，其中應載明持有毒品之人不得進入。二、指派一定比例從業人員參與毒品危害防制訓練。三、備置負責人及從業人員名冊。四、發現疑似施用或持有毒品之人，通報警察機關處理。(第2項)特定營業場所未執行前項各款所列防制措施之一者，由○○市、縣（市）政府令負責人限期改善；屆期未改善者，處負責人新臺幣5萬元以上50萬元以下罰鍰，並得按次處罰；其屬法人或合夥組織經營者，併同處罰之。(第3項)特定營業場所人員知悉有人在內施用或持有毒品，未通報警察機關處理者，由○○市、縣（市）政府處負責人新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰；其屬法人或合夥組織經營者，併同處罰之。其情節重大者，各目的事業主管機關得令其停止營業6個月以上1年6個月以下或勒令歇業……。（第5項）第1項特定營業場所之種類、毒品防制資訊之內容與標示方式、負責人及從業人員名冊之格式、毒品危害防制訓練、執行機關與執行程序之辦法，由法務部會商相關機關定之。」⒉毒品防制辦法⑴第1條：「本辦法依毒品危害防制條例（以下簡稱本條例）第
31條之1第5項規定訂定之。」⑵第2條第1項：「本條例所稱特定營業場所，指實際從事視聽
歌唱、舞廳、酒吧、酒家、夜店、住宿、電子遊戲場或資訊休閒之業務，曾遭查獲有人在內施用或持有毒品，自該查獲之翌日起3年內之場所。但該場所人員已事先向警察機關通報者，不在此限。」⑶第3條第1項：「○○市、縣（市）政府知有前條之特定營業場
所，應即以書面通知該場所負責人執行本條例第31條之1第1項所列之各項毒品防制措施，其執行期間自查獲之翌日起3年。」⒊○○市政府推動特定營業場所執行毒品防制措施作業要點第5點
：「(第1項)場所遭查獲有人在內施用或持有毒品，而未事先向警察機關通報者，由主管機關列管為特定營業場所。(第2項)前項列管，由主管機關以書面通知該場所負責人應於執行期間辦理本條例第31條之1第1項各款規定之毒品防制措施。」㈢依毒品危害防制條例第31條之1第1項、第5項規範意旨及立法
理由，可知鑑於某些特定種類營業場所常淪為毒品施用者取得及施用毒品之管道，立法者為消弭此種行為，並阻絕毒品流竄，使業者善盡場所管理責任（同條第1項立法理由參照），以杜絕毒品危害，遂授權法務部對符合一定種類、條件之特定營業場所，得對之課予執行同條第1項所訂各項毒品防制措施之行為義務。法務部參照近年來警察機關之紀錄，分析易遭消費者利用在場所施用毒品之情形，在法政策上認某些特定種類之營業場所倘於最近3年內確實已遭查獲有人在內施用或持有毒品，而場所管理人員未事先向警察機關通報者，即顯示該場所近期發生施用或持有毒品情形之風險較高，且毒品防制機制已有不足，有必要納入特定營業場所之範圍（參照毒品防制辦法第2條立法理由）以加強管制，作為毒品危害之風險控制手段。法務部遂依上開法律授權訂定毒品防制辦法，就上述有徵兆顯示毒品危害風險較高而應予加強列管之「特定營業場所」，於該辦法第2條第1項定義規定其要件為：①實際從事視聽歌唱、舞廳、酒吧、酒家、夜店、住宿、電子遊戲場或資訊休閒之業務；②在最近3年內，曾遭查獲有人在內施用或持有毒品；③該場所人員未事先向警察機關通報。復於毒品防制辦法第3條第1項規定其法律效果，○縣市主管機關倘調查認定有符合上開要件之特定營業場所，自得對之課予於列管期間（自查獲之翌日起3年）內執行毒品危害防制條例第31條之1第1項所列之各項毒品防制措施之行為義務。
㈣原告經營旅館業務之系爭場所遭查獲有人在內持有毒品，復
無事先向警察機關通報之情形，被告所為原處分，自屬適法：
⒈為旅館之系爭場所於111年3月30日遭查獲有人在內持有毒品：
經查，原告合夥於109年3月設立商業登記，登記負責人姓名為傅員，在系爭場所從事旅館住宿之業務，為原告所不爭，並有上開經濟部商工登記公示資料查詢附卷可證。嗣新興分局於111年3月30日經通報接辦劫車案，乃擴大調閱道路監視器及車辨系統，發現嫌犯駕車藏匿於系爭場所，循線追蹤到場後，詢問系爭場所人員，得知嫌犯投宿511號客房，遂由系爭場所人員陪同前往敲門入內，查獲投宿房客江〇峯、陳〇賢、葉〇禮等人持有，散落放置於床鋪上及桌上之毒品咖啡包16包及K他命一小包(毛重：0.58公克）、葉〇禮自個人包包取出交付之毒品咖啡包15包等情，業經證人江〇峯、陳〇賢、葉〇禮於警詢中一致陳述屬實，上開現場查扣毒品送鑑定結果，檢出含有第2級、第3級毒品成份，此有證人江〇峯等人之警詢調查筆錄（第163、169、177頁）、扣押筆錄及扣押物品目錄表（第129頁）、內政部警政署刑事警察局111年5月3日刑鑑字第1110044103號鑑定書（第263頁）、高雄市立凱旋醫院111年4月25日濫用藥物成品檢驗鑑定書（第265頁）、臺灣高雄地方檢察署111年度偵字第10281號聲請簡易判決處刑書（第257頁）附本院卷為證，應可信為真實。
⒉系爭場所人員並無事先向警察機關通報之情形：
⑴原告於本院審理時，自承沒有通報毒品情事，係陪同警方進
入客房查獲毒品時，原告才知道客房內有毒品等情（本院卷第216-217頁筆錄），可知就「江〇峯等人在系爭場所511號客房持有毒品」乙節，原告並無通報警察機關之作為。
⑵原告主張警察人員前來調查時，詢問有無可疑人事，原告當
班人員即主動告知發現有一輛符合描述有外觀多處擦撞之汽車進來，並陪同警方前往該房間調查，進而查獲毒品，此即符合毒品防制辦法第2條第1項但書規定「通報」之豁免要件云云。惟查，依前述立法理由，係針對毒品流竄風險較高之營業場所予以加強管制；反之，倘該營業場所並無毒品防制機制不足之疑慮，其風險程度相對較低，則無納入加強管制之必要。依毒品防制辦法第2條第1項但書規定意旨，倘在遭查獲毒品事件之前，場所人員已事先向警察機關通報者，表示該場所仍具備毒品防制機制，尚可防堵毒品於該場所流竄，該次查獲毒品事件，尚不足以顯示該場所發生毒品事件之風險程度較高，而將該次查獲毒品事件排除適用於特定營業場所要件事實之判斷。故上開但書規定所稱事先通報，須其通報內容與毒品有所關涉，可藉以彰顯其毒品防制機制仍具功能，始符合其規範目的。參照原告於訴願狀陳稱「新興分局……當日偵查隊給予刑事案件人資料，本公司查無入住紀錄且當日進房者皆無可疑現象，與一般無異。」「後偵查隊詢問當班主管是否有可疑人事，當班主管主動告知有一輛車剛進來，因為外觀多處擦撞，覺得可疑，並告知偵查隊目前客人入住511客房……」等語（訴願卷第39頁），依此情形，可見係警察人員循線追蹤嫌犯到達系爭場所，非依原告通報前來，原告係基於場所管理者之地位，配合警方偵查，陪同前往該客房，警方據以查獲持有毒品事件。經核其事實情節，無從彰顯系爭場所具有毒品防制機制之功能，縱認屬實，亦核與毒品防制辦法第2條第1項但書所稱「已事先向警察機關通報」之情形，尚有未合。
⒊被告依調查之結果，認定原告從事住宿業務之系爭場所於111
年3月30日遭查獲有人在內持有毒品，且無事先通報警察機關之情形，符合毒品防制辦法第2條第1項「特定營業場所」之要件，依毒品防制辦法第3條第1項規定作成原處分，課予於列管期間（自查獲之翌日起3年）內應執行毒品危害防制條例第31條之1第1項所列之各項毒品防制措施之行為義務，復依○○市政府推動特定營業場所執行毒品防制措施作業要點第5點第2項規定，以書面通知場所負責人傅員於列管3年期間辦理上述規定之各項毒品防制措施，於法並無不合。
⒋原告雖主張毒品防制辦法第2條第1項但書規定文義不明確，
縱參照母法即毒品危害防制條例第31條之1第1項第4款「發現疑似」用語之體系適用結果，均有違反法律明確性原則，應拒絕適用云云。惟按法律明確性要求，非謂法律文義應具體詳盡而無解釋之空間或必要。立法者制定法律時，自得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，選擇適當之法律概念與用語。如其意義，自立法目的與法體系整體關聯性觀點非難以理解，且個案事實是否屬於法律所欲規範之對象，為一般受規範者所得預見，並可經由法院審查認定及判斷者，即無違反法律明確性原則（司法院釋字第804號解釋理由參照）。至於因所採解釋方法不同，就同一規定有不同之解釋結果，此係法律見解之爭議，並非法律規定欠缺明確性之問題。毒品防制辦法第2條第1項但書規定「但該場所人員已事先向警察機關通報者，不在此限」等語，使用一般通俗文詞，其意義應為一般社會普通智識之人所能理解，而將業務上所知悉不法情事通報由警方處理，依一般社會通念，係受法律所鼓勵之事蹟，應為業者所能預見之規範意旨，又個案事實是否屬「已事先向警察機關通報」之情形，可由司法機關本諸社會上客觀價值，依調查結果按具體事實情況加以判斷。是以，上開規定並無違反法律明確性原則，原告之主張，並無可採。
⒌原告又主張系爭問答集僅屬於行政機關之內部規範，被告執
此作為不利行政處分之解釋基礎，有違反法律保留原則、授權明確性原則之違誤，不得適用云云。惟查，被告係以毒品防制辦法第2條第1項、第3條第1項為作成原處分之法律依據，而使原告權利受有侵害，並非以系爭問答集為法律依據。又系爭問答集（本院卷95頁）係法務部作成供下級機關統一認定事實及解釋法規本旨之參考資料，並非依法律授權作成，其內容亦不涉及對人民權利之侵害，或增加法律所無之限制，參照司法院釋字第443號層級化法律保留原則之意旨，並無法律保留原則之要求。再者，被告參照系爭問答集內容適用於本案，核與本院上開就毒品防制辦法第2條第1項但書之解釋，尚無不合。原告此部分主張，尚無可採。
⒍原告又主張系爭場所511號客房並無疑似施用或持有毒品情形
顯現，原告根本無從知悉，如何通報。又警察人員係因調查妨害自由案件前來系爭場所，而非調查毒品犯罪前來，故原告不負通報義務，縱未事先通報，亦不能認定不符合毒品防制辦法第2條第1項但書規定情形云云。惟查，毒品防制辦法第2條第1項「特定營業場所」之定義規定有上開3要件，如前所述，但書規定所指「該場所人員已事先向警察機關通報者」之要件，係立法者選擇以該要件事實之存否，作為該場所毒品防制機制之強弱、近期發生毒品事件風險高低之檢驗標準，自應就該遭查獲毒品事件，場所人員「事先通報警察機關」之要件事實是否存在予以判斷。至於該遭查獲毒品事件是否有可疑跡證對外顯露，達到足以使場所人員產生懷疑進而通報警察機關之可疑程度；警察人員究係出於何種原因前來調查進而查獲使用或持有毒品等情，均不在上開但書規定意旨範圍內，核與上開要件事實存否之判斷無涉。原告此部分主張，核無可採。
⒎原告另主張毒品防制辦法第2條第1項「特定營業場所」之定
義規定，所稱「曾遭查獲有人在內施用或持有毒品」之要件，解釋上須以查獲施用或持有毒品之人經「判決確定」為要件云云。惟查，原告之解釋方法已超出條文「遭查獲有人……」之文義範圍，且核與同條項所稱「自該查獲之翌日起3年內」予以管制之規範目的，顯有不符，此部分主張，亦無可採。
㈤綜上所述，原告之主張，均無可採。被告所為原處分，並無
違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
六、結論︰原告之訴為無理由。中 華 民 國 112 年 5 月 31 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 李 協 明
法官 邱 政 強法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 5 月 31 日
書記官 宋鑠瑾