高雄高等行政法院判決高等行政訴訟庭第二庭111年度訴字第403號民國112年9月5日辯論終結原 告 林政宏
林政儀被 告 臺南市政府地政局代 表 人 陳淑美訴訟代理人 洪文賢上列當事人間土地使用編定事件，原告不服臺南市政府中華民國111年9月5日府法濟字第1111132657號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：原告於民國110年3月18日填具臺南市非都市土地更正編定申請書（下稱110年3月18日申請書）就持共有坐落○○市○○區內庄子段975地號（下稱975地號；一般農業區林業用地）及975-4地號（下稱975-4地號；一般農業區農牧用地）土地（下合稱系爭土地）分別申請更正及變更編定為丙種建築用地，經臺南市新化地政事務所（下稱新化地政）於110年5月11日函報被告。嗣被告於同年6月30日函請原告依限檢附公告編定前（即65年6月1日前）或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，惟原告逾期未補正。被告復於110年8月25日會同新化地政、○○市○○區公所、○○○○○○○○○○現地勘查後，以原告未依限檢附公告編定前（即65年6月1日前）或公告編定期間已變更使用之合法證明文件且不符合非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）第40條規定為由，於111年3月10日作成南市地用字第0000000000號函(下稱原處分)駁回原告前揭申請。原告不服，提起訴願。臺南市政府於111年9月5日以府法濟字第0000000000號訴願決定書(下稱訴願決定)駁回訴願，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、原告之祖父於日治時期已遷至現址，世代居住在系爭土地上並起造建物（房屋及庭院晒榖場）。35年臺灣光復後，配合國民政府戶籍政策於35年10月1日設立戶籍「○○縣○○鄉○○村00號」，有初設戶籍證明、62年12月16日林務局空照圖可證。由66年原告之父母結婚照背景所拍攝於○○市○○區○○里00號房屋，建築採竹片為結構，泥土混毛稻草批土的建構得以判斷當時起造年代甚遠。惟國家為發展經濟，實施重大交通建設，交通部公路總局（下稱公路總局）於75年將上開已居住40年的房屋徵收及拆除建物（房屋及庭院晒榖場）。政府無任何安置措施，迫使其遷移至所管領鄰地975-4地號即同地段原庭院晒榖場之土地上重建房屋居住。原庭院晒榖場（975-4地號）於100年11月17日以前為未登錄地，地目登載為暫未編定。其被迫遷移後相繼傳承子孫居住至今，即為今建物（房屋及庭院晒榖場）之現貌。而新化地政於109年7月22日將原庭院晒榖場已重建建物（房屋及庭院晒榖場；975-4地號）之地目，由「暫未編定」更改編定為「農牧用地」。原告不服，依法申請更正及變更地目為建築用地，臺南市政府未考量統治權更迭造成人民疏漏權利及現行政府主張的居住正義，怠於審認。原告不服提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
2、原975地號土地係建築用地：⑴原告於35年10月1日取得975地號上之初設戶籍證明，早於
改制前臺南縣政府(下稱臺南縣政府)62年11月6日完成總登記之權屬管領的事實認定。且該建物（房屋及庭院晒榖場）之原貌已呈現在62年12月16日林務局空照圖所示位置，可證該建物（房屋及庭院晒榖場）早已存在，據此975地號符合製定非都市土地使用分區及編定各種使用地作業須知（下稱編定作業須知）第9點第2款第2目所定非都市土地各種使用地之編定原則，可經縣市政府依土地所有權人或使用人檢具之相關文件認定確為編定前已作該項使用後，准予維持從來之使用。
⑵公路總局因道路設計截彎取直之需求，委由臺南縣政府於7
5年7月1日經臺南縣政府地政科、新化地政、公路局第五區工程處等相關部門依規定辦理原建物（房屋及庭院晒榖場）測量、會勘等程序向原告之父林基良（已歿）徵收土地及地上物。由臺南縣政府75年7月1日75府地用字第76246號函及補償請領資料，可證明臺南縣政府發函向土地之管領人即原告之父林基良徵收土地及地上物，亦可證明該土地上存在建物（房屋及庭院晒榖場）及原告之父有管領使用之事實。
⑶依臺灣省政府民政廳36年7月29日頒布臺灣省土地地目明細
表建築用地之地目「建」（房屋及附屬之庭院、園囿、一切基地均屬之）。975地號於65年6月1日實施區域計畫及非都市土地使用編定公告前已有建物（房屋及庭院晒榖場）存在，均符合地目由「林業用地」更正為「建築用地」。62年12月16日林務局空照圖顯示此地號已有建物（房屋及庭院晒榖場），臺南縣政府在編定975地號地目時有遺漏現勘致編定錯誤之虞。原建物（房屋及庭院晒榖場）所占975地號土地，於65年6月1日補登記土地使用分區時已取得建築用地之資格，得予以辦理更正編定為一般農業區建築用地。
3、統治權更迭，憲法保障人民權益：⑴憲法第15條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財
產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並參照司法院釋字第440號、第709號、第732號解釋理由書暨協同意見書意旨，國家交通建設徵用私人土地開設道路繁榮地方、增進國家經濟發展辦理徵收，不但限制人民財產權，亦嚴重影響其居住自由，損害原可取得變更地目之建築物之權利，此部分實有類似徵收損害，原有之資格應得以繼受於目前建物，以符合憲法保障人民財產之真意。標的物原建物（房屋及庭院晒榖場）至75年政府徵收拆除，已符合作業須知規範，即於徵收前已符合更正、變更地目資格。政府基於公益需要徵收土地並拆除該建物（房屋及庭院晒榖場），造成申請人不得已移位，在所管領土地之範圍內重建居住，非自願放棄既得權，係國家強制徵收所致，故應溯及徵收前之資格，更正為建築用地。
⑵日治時期土地登記制度係採法國契據登記制，明治38年律
令第3號公布臺灣土地登記規則（7月1日施行）實施土地登記，業主權（所有權）之保存登記（土地所有權第一次登記）並無強制規定，係採任意登記；大正12年1月1日起，日本國制度施行之民法、不動產登記法，均施行於臺灣，同時廢止臺灣不動產登記規則及臺灣土地登記規則，不動產登記改採人民自動申請。日本民法及不動產登記法之不動產登記，係採契據登記制，不動產之設定移轉，因當事人間之合意所定契約、即生物權變動之效力，登記只為對抗第三人之手段，無公信力，登記機關採形式審查，登記完畢後發給登記濟證，作為權利之憑據。國民政府接管臺灣後，於42年實施土地總登記，人民於公告期間未主張權利提出申請土地所有權登記者，該無人認領之土地強制登記為國有。經司法院釋字第772號解釋認有違憲法保障人民財產權，惟考量公益之影響，明令行政機關應修訂國有財產法第52條之2於35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，究其立法旨意，係鑑於政府辦理土地總登記時，因當時資訊不發達，人民未必熟悉法律，以致甚多人民世代居住之土地被登記為國有，保障原居住於土地上之土地所有人，得按第一次公告土地現值計價申請讓售。原告之父林基良於106年10月11日始向財政部國有財產局申請完成登記買回系爭975地號（被徵收後剩餘5平方公尺）、975-4地號（被徵收後剩餘77平方公尺）土地。據此系爭土地於興建原有建物（房屋及庭院晒榖場）時，已經由財政部國有財產局追認為土地所有權人，已符合訴願決定書所述管制規則第40條規定，975地號溯及取得「更正」編定為建築用地，因政府因興辦公共工程致被徵收後土地其剩餘建築用地畸零狹小，未達畸零地使用規則規定之最小建築單位面積，申請將毗鄰975-4地號變更編定為建築用地。
4、本案所能檢附之資料文件均已完盡，依內政部110年11月12日台內地字第0000000000號函所載「本案涉關具體個案事實之審認」及司法院釋字第772號解釋理由書：「……政府辦理土地總登記時，因當時資訊不發達，人民未必熟悉法律，以致甚多人民世代居住之土地被登記為國有」意旨。原告祖先世居於系爭土地，歷經日本殖民與國民政府統治，不動產由契約與登記制至強制登記制不同的政策，人民更難取得保留相關證明，原告所提證據與規則相符，請撤銷訴願決定及原處分，並命被告應作成核准原告所有系爭土地更正及變更為一般農業區建築用地之行政處分。
（二）聲明︰
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應作成核准對原告所有系爭土地更正及變更為一般農業區建築用地之行政處分。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、依區域計畫法第15條第1項、區域計畫法施行細則第14條第1項、管制規則第40條第1項規定、內政部107年1月23日內授中辦地字第0000000000號函釋內容，原告申請系爭土地更正使用編定為丙種建築用地，雖檢附戶籍謄本（門牌：左鎮區內庄里內庄68號）、房屋稅籍資料查復表（起課日期為93年12月）等資料，然參照65年航照基本圖，當時系爭土地未坐落有房屋；被告於110年8月25日辦理現地勘查，經各出席機關審認於65年系爭土地並未坐落有建物。
綜合上述資料並不足以認定65年實施土地使用編定前系爭土地已坐落合法房屋，故被告作成原處分駁回原告之申請，依法有據。
2、原告主張975地號土地係建築用地，然於65年實施土地使用編定管制即編定為林業用地，105年逕為分割為975地號（一般農業區林業用地）及975-5地號（編定為一般農業區交通用地）共2筆土地。故975地號土地自65年實施土地編定管制迄今均為林業用地，未曾編定為建築用地，原告主張975地號土地為建築用地並不可採。原告主張以62年航照圖證明當時已有房屋存在，然經比對，該航照圖上之房屋並未坐落在系爭土地上，無法作為系爭土地於使用編定管制前已有合法房屋之證明文件。
3、原告主張系爭土地於75年因政府徵收土地拆除房屋，致土地面積僅剩5平方公尺，應依管制規則第40條規定，將系爭土地變更編定為丙種建築用地。惟管制規則第40條第1項規定係指工程用地範圍內甲種、乙種或丙種建築用地因徵收或撥用被拆除地上合法住宅使用之建築物，致其剩餘建築用地畸零狹小始得適用。然975地號土地不論分割前後，自65年至今均編定為林業用地，而非甲種、乙種或丙種建築用地，自未合上開規定。又管制規則第40條第1項第4款規定，若徵收當時建築物與基地非屬同一所有權人者則不適用本條規定變更編定，系爭土地係原告之父於106年10月11日買賣登記取得，顯見75年土地徵收時，建築物與基地亦非屬同一所有權人，不符合管制規則第40條規定變更編定之規定。而原告所引用司法院釋字第400號、第709號及第732號等解釋亦均與系爭土地於公告編定前（65年6月1日前）是否即有合法房屋無關。故原告主張並無理由，請依法駁回原告之訴。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰原告就系爭土地是否符合編定作業須知第9點第2款第2目及管制規則第40條所定申請更正及變更編定為建築用地之要件？
五、本院之判斷︰
（一）爭訟概要欄所載事實，業據兩造陳明在卷，並有原告110年3月18日申請書（見本院卷第163頁）、區域計畫及非都市土地使用編定公告日期一覽表（見本院卷第37頁）、被告110年6月30日南市地用字第0000000000號函（見本院卷第185頁至第186頁）、110年8月25日非都市土地使用地更正編定案件會勘紀錄（見本院卷第201頁）、新化地政109年7月22日非都市土地異動編定結果通知書（見本院卷第25頁）、975地號土地登記簿謄本（見本院卷第27頁、第29頁）、975地號、975-4地號土地登記資料（見本院卷第149頁至第159頁）、地籍圖謄本（見本院卷第161頁）、原處分（見本院卷第123頁）及訴願決定（見本院卷第75頁至第83頁）等附卷可稽，自堪認定。
（二）應適用之法令：
1、區域計畫法第15條第1項：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照○○市○○○區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」
2、區域計畫法施行細則第14條：「（第1項）依本法第15條及第15條之1第1項第1款製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由中央主管機關定之。（第2項）前項使用分區具有下列情形之一者，得委辦直轄市、縣（市）主管機關核定：一、使用分區之更正。二、為加強資源保育辦理使用分區之劃定或檢討變更。三、面積未達1公頃使用分區之劃定。」
3、管制規則第40條第1項：「政府因興辦公共工程，其工程用地範圍內非都市土地之甲種、乙種或丙種建築用地因徵收、協議價購或撥用被拆除地上合法住宅使用之建築物，致其剩餘建築用地畸零狹小，未達畸零地使用規則規定之最小建築單位面積，除有下列情形之一者外，被徵收、協議價購之土地所有權人或公地管理機關得申請將毗鄰土地變更編定，其面積以依畸零地使用規則規定之最小單位面積扣除剩餘建築用地面積為限：一、已依本規則中華民國102年9月21日修正生效前第38條規定申請自有土地變更編定。二、需地機關有安遷計畫。三、毗鄰土地屬交通用地、水利用地、古蹟保存用地、生態保護用地、國土保安用地或工業區、河川區、森林區內土地。四、建築物與其基地非屬同一所有權人者。但因繼承、3親等內之贈與致建築物與其基地非屬同一所有權人者，或建築物與其基地之所有權人為直系血親者，不在此限。」
4、編定作業須知第8點第3款、第5款、第6款：「非都市土地各種使用地及其性質：依區域計畫法施行細則第13條規定，各種使用地之分類及其性質如下：……（三）丙種建築用地：供森林區、山坡地保育區、風景區及山坡地範圍之農業區內建築使用者。……(五)農牧用地：供農牧生產及其設施使用者。（六）林業用地：供營林及其設施使用者。……」
5、編定作業須知第9點第2款第2目、第3目：「非都市土地各種使用地之編定原則：國家公園區內土地不辦理使用地之編定，其餘土地依下列原則辦理：……（二）現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之：……2.合於下列情形之一土地，在山坡地範圍外之農業區或特定專用區編為甲種建築用地；在山坡地保育區、森林區、風景區及山坡地範圍之農業區編為丙種建築用地：（1）於使用編定結果公告前屬「建」地目。（2）於使用編定結果公告前已奉准變更為「建」地目。（3）於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。3.特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及特定專用區內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。其有第2目之3但書情形者，不得更正編定為各種建築用地。……」
6、編定作業須知第23點：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照第9點第2款編定原則表及說明辦理更正編定。」
（三）原告就系爭土地申請更正及變更編定為建築用地，不符編定作業須知第9點第2款第2目及管制規則第40條之要件：
1、按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第5條第2項定有明文。次按「行政法院對於人民依第5條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，應為下列方式之裁判：……二、原告之訴無理由者，應以判決駁回之。……」此觀行政訴訟法第200條第2款規定甚明。準此，提起課予義務訴訟之要件，須以有「依法申請之案件」存在為前提，而所謂「依法申請」，係指人民依據個別法令之規定，有向該管行政機關請求就某一特定具體之事件，作成行政處分或應為特定內容行政處分之權利者而言。如人民不符該公法上請求權之法定要件，其雖循序提起課予義務訴訟，仍為無理由，而應予判決駁回。
2、區域計畫法第1條規定：「為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，特制定本法。」對照前揭同法第15條第1項規定，可知國家基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，並配合國家經濟發展及環境保護之政策，應訂定符合社會需要之土地使用保育計畫。區域計畫法即係為合理調整土地上各種不同的使用需求與人民整體利益之均衡考量所制定之法律。區域計畫乃就區域建設作全盤性之設計規劃，使社會與經濟發展相互配合，探求區域間之均衡發展，在土地利用上則有合理分配土地使用，使農業、工業各得所需土地，增加生產；防止或減少公害之發生，確保民眾生活暨工作及休憩之空間；促○○市○鄉村均衡發展及幫助自然資源之開發與保育之效果。而為貫徹非都市土地之使用管制與生態環境保育之公共政策，非都市土地須按照○○市○○○區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖並編定各種使用地實施管制。內政部即依該法授權訂定管制規則，將非都市土地劃分為各種使用區域並在各使用區域內編成各種用地，依土地使用種類與使用性質進行管制，以落實首揭區域計畫法之立法目的。而內政部為此本於職權訂定編定作業須知，規範非都市土地使用分區圖及各種使用地之編定作業，其性質上核係對所屬下級機關所發布統一作業處理方式及裁量基準之行政規則。基於平等原則及禁止恣意原則，各級區域計畫法機關辦理土地使用分區之編定業務，即應依該編定作業須知規定。
3、土地使用編定之更正係指土地經使用編定公告後，發覺原土地使用編定有錯誤或遺漏等情事而辦理更正編定而言。對照前揭編定作業須知第8點第3款、第5款、第6款及第9點第2款第2目及第3目之規定，其中第9點第2款第2目規定必須土地於使用編定結果公告前屬「建」地目，或於使用編定結果公告前已奉准變更為「建」地目，或於使用編定結果公告前實際已「全部」（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者，始編定為建築用地。而依第9點第2款第2目之3但書規定，「原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。」編定作業須知第9點第2款第3目則係規定一宗土地倘有「部分」土地合於使用編定結果公告前已作建築使用之要件，雖於使用編定公告時，就該部分土地未能依使用現況編定為建築用地，基於公平性考量，乃賦與土地所有權人嗣後得檢具足資證明符合上開規定要件之證明文件，將該部分土地分割後再予更正編定為建築用地之申請權。而依前揭編定作業須知第23點規定，申請更正土地使用編定時，土地所有權人須提出編定當時之土地實際使用情況相關證明，足認原編定之使用分區及使用地類別不符編定作業須知第9點第2款編定原則，始得據以申請更正。
4、原告固主張：其祖父於日治時期已遷至現址，世代居住在系爭土地上並起造房屋及庭院晒榖場，臺灣光復後於35年10月1日設立戶籍為○○縣○○鄉○○村00號，確有居住事實，原975地號土地應係建築用地；75年公路總局向其父徵收已住40年之房屋並拆除房屋及庭院晒榖場，並無任何安置措施，迫使其遷移至所管領鄰地975-4地號即同地段原庭院晒榖場之土地上重建房屋居住，政府基於公益需要徵收土地並拆除該建物，造成其不得已移位在所管領土地之範圍內重建居住，非自願放棄既得權，應溯及徵收前之資格；臺南縣政府在編定975地號地目時有遺漏現勘致編定錯誤之虞，原房屋及庭院晒榖場所占975地號土地於65年6月1日補登記土地使用分區時已取得建築用地之資格，符合編定作業須知第9點第2款第2目所定非都市土地各種使用地之編定原則，可經縣市政府依土地所有權人或使用人所檢具之相關文件認定確為編定前已作該項使用後，准予維持從來之使用，得辦理更正編定為一般農業區建築用地云云，並提出初設戶籍證明(見本院卷第353頁)、62年12月16日林務局航照圖(見本院卷第19頁)、66年原告父母結婚照(見本院卷第21頁)、臺南縣政府75年7月1日75府地用字第76246號函（見本院卷第23頁）、請領補償費計算單（見本院卷第31頁）、975地號土地登記簿謄本（見本院卷第27頁、第29頁）等為佐。然查，975地號土地於62年11月6日辦理總登記時，登記為中華民國所有，其地目為「原」，後於65年6月1日編定使用種類為山坡地保育區林業用地，迄75年5月20日分割出975-1地號、975-2地號時，其地目仍登載為「原」，編定使用種類仍登載為山坡地保育區林業用地等情，此觀975地號土地登記簿謄本（見本院卷第29頁）及異動索引（見本院卷第207頁）即明，足見該筆土地顯然並非於使用編定結果公告前屬「建」地目，或於使用編定結果公告前已奉准變更為「建」地目之情形。再由原告所提出林務局62年12月16日航照圖(見本院卷第19頁)及被告所提出65年航照圖(見本院卷第197頁)對照以觀，與系爭土地相鄰之975-5地號土地於65年當時確有乙棟建物本體坐落其上，但並非坐落在原告據以申請本件變更編定之系爭975地號及975-4地號土地範圍內；且由該建物本體與65年航照圖(見本院卷第197頁)所示975-5地號土地（登記面積為259平方公尺；見本院卷第215頁）之比例以觀，亦堪認該65年航照圖所示建物坐落之基地範圍並非65年當時975地號土地全宗（當時登記面積為1825平方公尺；見本院卷第29頁）而僅係其中一小部份，亦不符合於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用之要件，依前揭說明，自難僅以該舊有建物存在即認其符合編定作業須知第9點第2款第2目所定編定為建築用地之原則。況編定作業須知第9點第2款第2目之3但書規定「原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。」同款第3目亦規定，有前揭但書規定情形，縱於使用編定結果公告前，部分土地已作建築使用，仍不得更正編定為各種建築用地，原告既主張該建物周遭空地為庭院晒穀場，則其作為一般農業區內之農舍及農用設施用途，亦難謂符合編定為建築用地之原則；且由原告所提出初設戶籍證明(見本院卷第353頁)以觀，當時設籍在「○○縣○○鄉○○村00號」者，戶長為「謝承基」，並非林姓，尚難遽認確有原告所稱其祖父於日治時期已遷至現址，世代居住在系爭土地上並起造房屋及庭院晒榖場，後於35年10月1日設籍該處之事實；而原告所提出其父母結婚照(見本院卷第21頁)所示背景房屋亦未能明確顯示該房屋之門牌號碼，實難據以認定該房屋之坐落位置，亦均無從認定原告之父於75年公路總局徵收舊有房屋當時究係基於何種法律上原因管領使用該建物及占用其基地，自不能以前揭初設戶籍證明及照片作為其屬系爭土地編定前已為合法房屋之證明文件，對照前揭規定及說明，縱於使用編定結果公告前，部分土地已作建築使用，仍不得據以申請更正編定為各種建築用地。而原告既自承系爭土地上現存房屋係其父於75年公路總局徵收舊有房屋並拆除後，在975-4地號土地上所重建，此亦有臺南縣政府75年7月1日75府地用字第76246號函（見本院卷第23頁）、請領補償費計算單（見本院卷第31頁）及公路局第五區工程處台20乙線左鎮南化段第三期工程用地土地地上物補償費清冊（見本院卷第271頁）在卷可佐；對照被告所提出111年航照圖(見本院卷第199頁)、國有財產局於105年間國有土地勘查表及勘查照片（見本院卷第333頁至第343頁）所顯示現存房屋之坐落位置，以及房屋稅籍資料查復表及房屋平面圖（見本院卷第181頁、第183頁）所示系爭土地上現有建物係於93年12月起課房屋稅，堪認系爭土地上現存房屋與前揭62年、65年航照圖所示建物並非同一，而係臺南縣於65年6月1日實施區域計畫及非都市土地使用編定公告以後所興建，自無從據以就系爭土地申請變更編定為建築用地。從而，被告提出110年8月25日非都市土地使用地更正編定案件會勘紀錄（見本院卷第201頁）抗辯其辦理該次現地勘查經各出席機關認系爭土地於65年時並未坐落有建物，核與客觀事實相符，故其抗辯綜合各項資料仍不足以認定65年實施土地使用編定前系爭土地已坐落合法房屋，應係可採。原告仍執前詞主張其得溯及維持其父被徵收舊有房屋前請求更正編定之資格，則難採憑。
5、原告另主張：國家交通建設徵用私人土地開設道路繁榮地方、增進國家經濟發展，限制人民財產權，亦影響居住自由，損害原可取得變更地目之建築物之權利，此部分實有類似徵收損害，原有資格應得以繼受於目前建物，以符憲法保障人民財產之真意；其父於106年10月11日始向財政部國有財產局申請完成登記買回系爭975地號（被徵收後剩餘5平方公尺）、975-4地號（被徵收後剩餘77平方公尺）土地，已由財政部國有財產局追認為土地所有權人，975地號溯及取得更正編定為建築用地，且因政府因興辦公共工程致被徵收後土地其剩餘建築用地畸零狹小，未達畸零地使用規則規定之最小建築單位面積，符合管制規則第40條規定，其得申請將毗鄰975-4地號變更編定為建築用地云云。然按「非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國104年1月13日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在500平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。」「本法第52條之2所稱直接使用人，指本法中華民國89年1月14日修正生效前已使用，至讓售時仍繼續使用之下列各款之人：一、國有土地，其地上已有私有建築物，包括主體建物及併同主體建物居住使用之場所或附屬設施者，為主體建物所有人或實際分戶使用人。二、國有房地，為設有戶籍之現居住使用人。」國有財產法第52條之2及國有財產法施行細則第55條之3第2項分別定有明文。足見人民依國有財產法第52條之2規定向財政部國有財產局申請讓售非公用財產類之不動產，僅以其直接使用人於35年12月31日以前已供建築、居住使用至今為其要件，至其建築、居住使用在該非公用財產類不動產之法律上原因則非所問。對照系爭土地係原告之父於103年12月22日依國有財產法第52條之2規定向財政部國有財產署南區分署臺南辦事處所申購，其中975地號土地（面積5平方公尺）繳付價金新臺幣（下同）30元，975-4地號（面積77平方公尺）繳付價金462元後，始於106年10月11日以買賣為原因登記為所有權人等情，有系爭土地登記資料（見本院卷第149頁至第159頁）、異動索引（見本院卷第219頁至第223頁）、財政部國有財產署南區分署臺南辦事處112年5月2日台財產南南二字第00000000000號函所檢送106年9月28日台財產南南二字第00000000000號函(見本院卷第304頁至第305頁)、出售國有土地產權移轉證明書存根(見本院卷第306頁)、承購國有非公用不動產申請書(見本院卷第307頁)、財政部國有財產署南區分署臺南辦事處繳款通知書(見本院卷第171頁)等附卷可稽，足見其父於106年10月11日始經由前揭申購程序本於買賣之法律關係取得系爭土地所有權；而不動產物權依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力，且地政機關因權利人及義務人申請，依土地法及土地登記規則所為土地權利變更登記，其性質上為形成處分，登記完成後始生土地權利變動效力，亦無溯及效力，尚難僅以原告之父經由前揭申購程序登記取得系爭土地所有權，即謂財政部國有財產局已「追認」其父自始即為系爭土地所有權人。再對照管制規則第40條第1項規定：「政府因興辦公共工程，其工程用地範圍內非都市土地之甲種、乙種或丙種建築用地因徵收、協議價購或撥用被拆除地上合法住宅使用之建築物，致其剩餘建築用地畸零狹小，未達畸零地使用規則規定之最小建築單位面積，除有下列情形之一者外，被徵收、協議價購之土地所有權人或公地管理機關得申請將毗鄰土地變更編定，其面積以依畸零地使用規則規定之最小單位面積扣除剩餘建築用地面積為限：一、已依本規則中華民國102年9月21日修正生效前第38條規定申請自有土地變更編定。二、需地機關有安遷計畫。三、毗鄰土地屬交通用地、水利用地、古蹟保存用地、生態保護用地、國土保安用地或工業區、河川區、森林區內土地。四、建築物與其基地非屬同一所有權人者。但因繼承、3親等內之贈與致建築物與其基地非屬同一所有權人者，或建築物與其基地之所有權人為直系血親者，不在此限。」足見被徵收、協議價購之土地所有權人或公地管理機關依該條規定申請將毗鄰土地變更編定，係以政府興辦公共工程用地範圍內非都市土地之甲種、乙種或丙種建築用地因徵收、協議價購或撥用被拆除地上合法住宅使用之建築物，致其剩餘建築用地畸零狹小，未達畸零地使用規則規定之最小建築單位面積為其要件。而系爭975地號土地自65年迄今均編定為林業用地，業如前述，堪認該筆土地在臺南縣政府於75年7月1日向原告之父林基良徵收地上物時，並非編定為甲種、乙種或丙種建築用地，且原告之父經由前揭申購程序登記取得系爭土地所有權並不生溯及效力，已如前述，亦堪認臺南縣政府認徵收地上物當時該建築物與基地非屬同一所有權人，原告自無從適用該規定申請變更編定。此外，被徵收地上物之所有權人，對於地上物之權利義務於應受補償費發給完竣時終止，原告之父於75年7月9日已領取被徵收地上物之補償費完竣等情，有請領補償費計算單、臺灣土地銀行新營分行支票（見本院卷第31頁）、切結書（見本院卷第269頁）及公路局第五區工程處台20乙線左鎮南化段第三期工程用地土地地上物補償費清冊（見本院卷第271頁）在卷可稽，則其對於被徵收地上物之權利義務於斯時起終止，原告自無由於其父已受領該地上物補償費完竣35年以後，再主張其仍保有基於該被徵收地上物所衍生之請求變更編定資格。從而，被告抗辯原告前揭申請不符管制規則第40條所定變更編定之要件，並無違法。原告仍執前詞主張其得溯及維持其父被徵收舊有房屋前請求更正及變更編定之資格，亦難採憑。
6、基上，依系爭土地實際使用狀況之沿革及前述更正編定制度之本旨，原告就系爭土地請求被告應依其申請辦理更正編定及變更編定為建築用地，不符編定作業須知第9點第2款第2目及管制規則第40條之要件，從而，依首揭說明及規定，其雖循序提起本件課予義務訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應作成將系爭土地之土地使用地類別更正及變更編定為建築用地之行政處分，仍無從准許。
六、綜上所述，原告向被告申請辦理系爭土地更正及變更編定為建築用地，不符編定作業須知第9點第2款第2目及管制規則第40條所定要件，被告作成原處分否准其申請，尚難認有何違法；訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求判命被告應作成將系爭土地之土地使用地類別更正及變更編定為一般農業區建築用地之行政處分，為無理由，應予駁回。
七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提訴訟資料經本院斟酌後，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論駁，附此敘明。
八、結論︰原告之訴為無理由。中 華 民 國 112 年 10 月 6 日
審判長法官 孫 國 禎
法官 林 韋 岑法官 曾 宏 揚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第49條之1第1項）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第3項、第4項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 (二)非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 10 月 6 日
書記官 林 幸 怡