高雄高等行政法院判決111年度訴字第64號民國111年8月17日辯論終結原 告 黃趙勤被 告 高雄市政府勞工局代 表 人 周登春訴訟代理人 許偉政
張令璿王笠綺上列當事人間勞動基準法事件，原告不服高雄市政府中華民國111年2月8日高市府法訴字第11130109000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：被告於民國110年9月24日派員對原告實施勞動檢查，發現下列缺失：（一）原告與所僱勞工陳○○約定每月工資新臺幣（下同）24,000元（責任津貼另計），110年7月10日至7月31日為原告自主停業期間，陳○○於110年7月26日離職，110年7月份原告至少應給付陳○○工資2萬元，惟僅給付8,800元，不足11,200元。（二）原告未置備陳○○工資清冊、110年4月及5月未提供工資各項目計算方式明細予陳○○、未置備並保存陳○○出勤紀錄。被告爰於110年10月25日予以舉發，並給予原告陳述意見之機會，原告雖於110年10月28日提出書面意見，然經被告審酌調查事實證據及陳述意見後，仍認原告違反勞動基準法第22條第2項、第23條第2項及第30條第5項規定之事實明確，乃依同法第79條第1項第1款、第2項及第80條之1規定，以110年11月9日高市勞條字第11038805100號裁處書（下稱原處分）分別裁處2萬元、2萬元及9萬元罰鍰，共計13萬元罰鍰，並公布處分資料。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，爰僅就原處分認定原告違反勞動基準法第23條第2項及第30條第5項規定部分聲明不服並提起本件行政訴訟（原處分關於原告違反勞動基準法第22條第2項部分因原告未聲明不服已告確定）。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、被告並未審酌原告僅係小本經營的自助餐店，平日工作繁忙，難以理解個別勞動法規的細項規定，而原告於訴願時即陳明已檢具足夠證據，可以證明有給付工資及給付明細。而出勤紀錄因不黯法令，誤以為僅需製作1份，詎料員工私自帶走，以致無法及時受檢，然後續亦已補足該紀錄。至於停班部分，則是因應COVID-19三級警戒，對於小本經營的自助餐影響甚鉅，原告為避免風險，故採取停業手段，並參酌2009年間金融風暴間，本國亦有無薪假之手段，誤以為得合法採取同樣手段度過三級警戒難關，被告未思及此，僅認原告是主動停業，應給付所有薪資，而有違法，上開認定有悖於行政罰法第8條，且未依照同法第18條第1項及第3項規定，視小本經營的原告財力狀況予以審酌，亦未減輕或減免等相關裁量，容有違法。
2、受勞動檢查時，正逢用餐時間11點45分，原告因忙於店裡出菜事務，無法馬上提供公司清冊及工資各項目計算方式明細，給予勞動檢查人員。
(二)聲明︰訴願決定及原處分關於原告違反勞動基準法第23條第2項、第30條第5項部分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、原告提供之受檢資料，110年4月、6月及7月薪資紀錄，僅有勞工陳○○於空白方格內簽名，並未登載為何簽名，亦未登記金額數字或明細、110年5月之紀錄，僅註明24,000元，未見其它津貼或代扣金額等明細，原告亦於110年10月14日電話紀錄單中提及「……陳君薪資24,000元，係為約定薪資，非為本單位110年7月實際給予之工資金額；本單位因為未留存陳君之前在職期間的薪資袋，所以也不確定當初實際發給的金額為何。……」原告未依法置備並保存薪資清冊，卷內所附之各月薪資明細亦經原告於110年10月11日確認係約定工資內容，非為實際發給之清冊，原告於受檢當下及補件期限前與陳述意見時，皆未能提供薪資明細，足認其未依法置備薪資明細；復觀陳○○提供之薪資袋，其4月、5月皆未書明領取金額及薪資明細，亦未能舉證另依其它方式提供勞工薪資明細，原告未依法提供工資各項目計算方式明細甚明。
2、原告於110年9月24日會談紀錄所陳，陳○○之出勤紀錄已於發薪時給予，亦表示於110年8月間進行勞資爭議調解時陳○○皆主張予以丟棄，被告當日遞交勞動檢查提示事項單予原告簽收，其上載明需於110年9月30日前將出勤紀錄提供被告，原告於110年10月28日意見陳述時皆未提供陳○○出勤紀錄，至被告110年11月9日裁罰時，歷經月餘，已給予原告合理齊備資料受檢期間，惟原告仍未能提供陳○○出勤紀錄，實難認其具勞動基準法第23條及第30條第5項規定所稱置備之要件。
另參酌鈞院109年度簡上字第57號判決，原告未依法於發薪時給予勞工薪資明細、未置備勞工薪資清冊及出勤紀錄，違反勞動基準法第23條及第30條第5項規定之事實，至臻明確。
3、原告為84年生，大學肄業，經營自助餐業，開業至110年7月停業前，僱有勞工7至9人，客觀條件上難認其與社會脫節、不具一般判斷能力，對違法性之認識應與一般人無太大差別，並非無期待可能性，行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，並不得免除行政處罰責任。至於按其情節得減輕或免除其處罰者，須限於行為人有具體特殊情況之正當事由存在，導致其無法得知法規範存在之情形，可非難程度輕微，始足當之，非謂法定審酌裁量罰鍰事項均得作為其減輕或免除處罰之正當理由（鈞院102年度訴字第291號判決參照），難認原告具行政罰法第8條但書規定適用之餘地，依此，即無同法第18條第3項(審酌減輕)之適用。被告依行政罰法第18條第1項及勞動基準法第80條之1第2項之規定，考量原告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響、所得之利益及原告之資力，於法定額度內處以最低罰，罰責相當，並無裁量瑕疵或違法。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
(一)被告以原告違反勞動基準法第23條及第30條第5項規定，予以裁處，有無違誤？
(二)原告有無行政罰法第8條規定得減輕或免除其處罰之情形？
五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所記載的事實，為兩造所不爭執，並有被告110年9月24日勞動條件檢查會談紀錄表（處分卷第47至50頁）、勞動檢查提示事項（處分卷第95頁）、談話紀錄（處分卷第43至45頁）、勞動檢查結果紀錄表（處分卷第39至41頁）、110年10月25日高市勞條字第11038499400號陳述意見通知書（處分卷第29至30頁）、原告商業登記資料（處分卷第69頁）、110年10月28日說明書（處分卷第25頁）、原處分（處分卷第19至20頁）及訴願決定（本院卷第19至27頁）等附卷可稽，應堪認定。
(二)應適用的法令︰
1、勞動基準法第1條：「（第1項）為規定勞動條件最低標準，保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。（第2項）雇主與勞工所訂勞動條件，不得低於本法所定之最低標準。」
2、勞動基準法第23條：「（第1項）工資之給付，除當事人有特別約定或按月預付者外，每月至少定期發給2次，並應提供工資各項目計算方式明細；按件計酬者亦同。（第2項）雇主應置備勞工工資清冊，將發放工資、工資各項目計算方式明細、工資總額等事項記入。工資清冊應保存5年。」
3、勞動基準法第30條第5項：「雇主應置備勞工出勤紀錄，並保存5年。」
4、勞動基準法第79條第1項第1款、第2項：「（第1項）有下列各款規定行為之一者，處新臺幣2萬元以上1百萬元以下罰鍰：一、違反……第22條至第25條……規定。（第2項）違反第30條第5項或第49條第5項規定者，處新臺幣9萬元以上45萬元以下罰鍰。」
5、勞動基準法第80條之1第1項：「違反本法經主管機關處以罰鍰者，主管機關應公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名、處分期日、違反條文及罰鍰金額，並限期令其改善；屆期未改善者，應按次處罰。」
6、勞動基準法施行細則第14條之1：「（第1項）本法第23條所定工資各項目計算方式明細，應包括下列事項：一、勞雇雙方議定之工資總額。二、工資各項目之給付金額。三、依法令規定或勞雇雙方約定，得扣除項目之金額。四、實際發給之金額。（第2項）雇主提供之前項明細，得以紙本、電子資料傳輸方式或其他勞工可隨時取得及得列印之資料為之。」
(三)按勞動基準法之制定，乃係顧及勞資關係中，勞工處於弱勢地位，是為平衡雙方之斡旋能力及保障勞工勞動條件之最低標準，故賦以資方應嚴格遵守勞動基準法之義務，而勞動基準法第23條第2項及第30條第5項有關雇主應置備勞工工資清冊及出勤紀錄之規定，係用以確認勞工過去工作時數及工資計算方式，方能作為勞工退休、職災補償或資遣等相關費用之計算基礎，係屬強制規定，雇主自應嚴格遵守。而雇主之「置備」工資清冊及出勤紀錄義務，乃係為因應個別勞工不定之需求所設，非為勞動檢查機構之檢查目的所為。此觀勞動基準法第23條於105年12月21日修訂之立法理由表示：「鑑於雇主短付工資等爭議頻仍，為使勞雇雙方權利義務更加明確，並使勞工得以掌握關於工資之完整資訊，爰於第1項增訂雇主應提供各項目計算方式明細之規定，其包含平日每小時工資額、延長工作時間時數之金額、休假、特別休假及其他假別之金額及其計算，及其他法律規定之項目（包含：勞工保險費、全民健康保險費、職工福利金等）……第2項參照第1項規定修正之。」及勞動基準法第30條第5項於104年6月3日修法理由表示：「為配合民法中『不及一年之定期給付債權』之請求權時效為5年，爰修正原條文第5項，明定勞工出勤紀錄須保存5年，以保障勞工權益。」等語即可得知，復參以勞動基準法第14條之1第2項規定內容，則雇主製作之勞工工資清冊及出勤紀錄理當隨時保持應個別勞工不定之需求而提供其檢視及利用之狀態，方能符合「置備」之義務，況且雇主製作之勞工工資清冊及出勤紀錄本質上係屬勞工過去已完成之工作軌跡及已受領之工資，勢將隨著時間推展而不斷積累數據資料，也唯有雇主保持置備義務，方能防止雇主或他人事後修改已完成之數據資料。至於勞動檢查機關對雇主置備工資清冊及出勤紀錄之檢查作為，只是藉以確保雇主是否有確實履行此項公法義務而已。又雇主的置備義務雖未必於勞動檢查當下需立刻呈現且不得有任何之遲延，但仍須限於合理之準備期間（例如往取儲放書面文件所需時間或電子檔案因突發事故不能讀取閱覽所需必要修復時間等是）即應提出法定應備文件，否則即有前揭規定之違反。依此，如容任雇主得於勞動主管機關處分後或行政救濟期間隨時補正其提出義務，此即與前揭法規範所要求之雇主置備義務明顯相背。
(四)其次，觀諸105年12月21日修訂之勞動基準法第23條規定及其立法理由，其要求雇主製作之工資清冊所應記載「工資各項目計算方式明細」，需包含平日每小時工資額、延長工作時間時數之金額、休假、特別休假及其他假別之金額及其計算，及其他法律規定之項目。另勞動基準法施行細則第14條之1第1項規定：「本法第23條所定工資各項目計算方式明細，應包括下列事項：一、勞雇雙方議定之工資總額。二、工資各項目之給付金額。三、依法令規定或勞雇雙方約定，得扣除項目之金額。四、實際發給之金額。」其立法理由亦稱：「第1項第2款所定工資各項目之給付金額，包括本（底）薪、獎金、津貼、延時工資（加班費）等勞工因提供勞務獲得之報酬均屬之。」亦即勞工因提供勞務而獲得之經常性給與，包括各給付項目、計算方式明細、各扣除項目及計算結果總額，均屬工資清冊必要記載內容。且從各期薪資逐筆逐項有系統之記載，不但使雇主足以對所有聘僱勞工清楚交代工資給付項目之金額、個別勞工之勞動成果及其衡平之處置，他方面也令個別勞工得據此檢視其過去歷來受付薪資項目與現今受付薪資之對照，以了解雇主究竟有無短發或誤發工資之情事。縱使雇主於個別勞工按時或按次給付薪資時，已於當次薪資袋上記載薪資個別項目、各項金額、扣除金額及應發總額後經該勞工無異議而受領之，也不能豁免雇主依勞動基準法第23條第2項應製作並置備前揭工資清冊之公法義務。
(五)經查，被告因原告110年7月26日離職勞工陳○○之陳情而於110年9月24日派員至原告經營之餐廳處所實施勞動檢查，查得原告未於上開營業處所置備陳○○離職前之工資清冊、110年4月及5月未提供工資各項目計算方式明細予陳○○、未置備並保存陳○○離職前之出勤紀錄。而原告所營自助餐之實際經營者即原告之父黃明輝於被告人員檢查之際對上開事實並無爭執，僅表示勞工過去之出勤記錄及工資項目在發薪時就已經交付給各該勞工，原告沒有另行保存上開資料，容許其事後補正等語。隨後被告人員即當場交付其所製作之勞動檢查提示事項單（一式2份）給黃明輝簽收，告知其應於110年9月30日前提出陳○○110年4月至7月間之工資清冊及出勤記錄，如未於期限內提供該等記錄，即表示原告並未置備等語。惟原告於上開期限屆至時仍未提出，雖經被告承辦人員於110年10月初電話催請，黃明輝仍表示未保存陳○○之工資清冊等語。爾後被告再以110年10月25日高市勞條字第1103849940A號函表示因對原告實施勞動檢查結果，發現原告涉嫌違法事項，請其依行政程序法第102條規定進行陳述意見，倘違法事證明確，將依法裁處，並請原告就本案處理情形之疑問，儘速與被告承辦人員聯繫等語。惟原告收受被告前函及陳述意見函後，僅於110年10月28日提出說明書，大略說明陳○○110年4月至7月間之出勤狀況及薪資結構，仍未能提出陳○○過去任職期間之出勤紀錄及工資清冊。被告隨即於110年11月9日作成本件原處分，核認原告違反勞動基準法第23條第2項、第30條第5項規定部分明確，乃分別對之裁處罰鍰2萬元及9萬元並公布處分資料等事實，為兩造所是認，並有被告人民陳情案件紀錄表、被告一般事業單位勞動條件檢查會談紀錄表、黃明輝訪談記錄、被告勞動檢查結果紀錄表、勞動檢查提示事項單、勞動檢查結果相關資料一覽表、公務電話紀錄表、被告110年10月25日高市勞條字第1103849940A號函、原告110年10月28日說明書及原處分等文件在卷可證（處分卷第19至35、39至50、95至102頁），則此等事實自堪信實。
由是觀之，原告固有於營業處所置備勞工服勤當月之出勤紀錄並供勞工出勤打卡使用（參被告110年9月24日實施勞動檢查現場照片，處分卷第59頁），但確未於營業處所置備勞工工資清冊及勞工服勤當月以前之出勤紀錄以供勞工隨時查閱或抄錄，雖被告先是寬展其提出期限，後又續以電話及書函數度催請，但原告均未於被告作成本件原處分前提出上開文書，則被告原處分認定原告有勞動基準法第23條第2項及第30條第5項規定之違反，即無事實認定之違失情事。雖原告主張因被告實施勞動檢查時未切實告知違規行為之嚴重性，待伊收到處分書後發現處罰過重，有嗣後補正陳○○之工資清冊及出勤紀錄等語，並有原告在訴願程序提出之關於陳○○110年4月至7月薪資證明及考勤表等文件為證（訴願卷第49至56頁）。然查，原告於110年11月23日所提關於陳○○110年4月至7月薪資證明，仍屬原告就該員工過去領受之薪資在事後以其單方證明之方式予以呈現，其本質仍與按月（或按次）逐筆分項記載應付項目、應扣項目、實領金額或經勞工簽收之過去製作並隨時間積累所成就之工資清冊有明顯之差異，尚難認該薪資證明與原告應依法置備之勞工工資清冊相當；至於原告於訴願時提出之陳○○考勤表，就其形式上固屬該勞工過去之出勤紀錄，但原告卻遲至被告處分後始行提出，則其記載之真實性已非無疑義，縱認其所提出之出勤紀錄確為真正，益證原告確未依勞動基準法第30條第5項規定將之置備於勞工得隨時查閱或抄錄之處所，參諸前揭規定之說明，原告確已該當勞動基準法第23條第2項及第30條第5項規定之違反。
(六)第按行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任，學理上稱為禁止錯誤，屬違法性認識問題。但書所謂「按其情節，得減輕或免除其處罰。」之規定，其適用係以無違法性之認識為前提，且其自信在客觀上有正當理由，即依一般觀念，通常人不免有此誤認而信為正當，亦即欠缺違法性認識已達於不可避免之程度者，始足當之。查原告係84年次之大學肄業生，並於110年2月8日獨資開設其自助餐店，實際經營者則由原告之父黃明輝擔任乙節，復為兩造所不爭，並有原告年籍資料、商業登記抄本、黃明輝訪談紀錄等文件在卷可佐（處分卷第43、63、69頁），則渠等既開設商號並聘僱勞工，理應對勞動基準法所規定勞動條件最低標準，包括工資、工作時間及其置備義務等事項，難謂毫無所悉。縱認被告人員實施勞動檢查當時正逢原告營業之尖峰時間，致未具體展示違規條文，但被告人員當場已出具勞動檢查提示事項單交由黃明輝收受，該項文書已清楚表明原告置備義務之法令依據，並以文字敘明原告「如未於110年9月30日提供，即表示本單位並無備置。」等語，嗣後又以電話及書函數度催請，則原告仍以其不知違章行為之嚴重性加以卸責，已難採信。故本院審酌其違章情節，尚難認其在客觀上有違章係符合正當理由之自信，且依一般觀念，亦非通常人均不免有此誤認而信為正當，並欠缺違法性認識已達於不可避免之程度，是原告主張有行政罰法第8條但書規定減輕或免除其處罰之情形，即非可採。從而，被告原處分審認原告上開違章行為屬實，依勞動基準法第79條第1項第1款、第2項及第80條之1規定，分別裁處最低法定裁罰金額2萬元及9萬元罰鍰，並公布處分資料，於法並無不合。
(七)綜上所述，原告前揭主張，尚不足取；被告原處分以原告未置備勞工之工資清冊及出勤紀錄，依勞動基準法第23條第2項、第30條第5項、第79條第1項第1款、第2項及第80條之1規定，分別裁處2萬元及9萬元罰鍰，並公布處分資料，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、結論︰原告之訴無理由。中 華 民 國 111 年 9 月 7 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 李 協 明
法官 邱 政 強法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 9 月 7 日
書記官 凃 明 鵑