高雄高等行政法院判決111年度訴字第69號
民國111年6月1日辯論終結原 告 曾鵬州被 告 高雄市政府觀光局代 表 人 周玲妏訴訟代理人 張志信
闕宗輝黃健源上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服高雄市政府中華民國110年12月30日高市府法訴字第11030972500號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分（即被告民國110年8月16日高市觀產字第11031431800號、第11031435500號及110年9月13日高市觀產字第11031544900號處分書）均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：緣被告因分別接獲審計部高雄市○○○○○○○○○區○○○○○○○○○○○○路00號2樓、61號6樓及51號6樓等地址有居家檢疫者入住，疑似違法經營防疫旅館業務，乃依上述地址於「Airbnb」訂房網站查得刊載「仙人掌精品住宿」、「藍色公路家庭房」及「W-hotel義享天地精品公寓」客房房型房價、住宿設施、入住與退房時間、聯絡方式及交通位置等廣告資訊，有提供不特定人以日或週住宿且收費營利情事，遂分別於民國109年12月31日及110年1月20日派員前往上述地址稽查，復經由線上訂房後派員實際入住，查得聯絡電話號碼「0000000000」之用戶為原告，被告乃分別於110年5月10日、6月8日、7月8日及8月17日通知原告陳述意見，原告雖提出書面意見，然經被告審酌調查所得證據及原告所陳述之意見後，仍認原告有未申領旅館業登記證及專用標識即於上述地址經營旅館業務，違規營業房間數分別為「仙人掌精品住宿」2間、「藍色公路家庭房」1間、「W-hotel義享天地精品公寓」2間之違規事實，違反發展觀光條例第24條第1項規定，乃依同條例第55條第5項及發展觀光條例裁罰標準（下稱裁罰標準）第6條附表2項次1之規定，分別以110年8月16日高市觀產字第11031431800號、第11031435500號及同年9月13日高市觀產字第11031544900號處分書，各裁處原告罰鍰新臺幣（下同）10萬元，合計30萬元，並勒令於文到3日內歇業。
原告不服，合併提起訴願，均遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：原告雖於高雄市○○區○○路00號2樓、61號6樓及51號6樓等不同地址經營旅館業，然上述地址均位於同一棟大樓，僅分屬不同門牌而已，且原告於「Airbnb」訂房網站亦係以單一帳戶經營管理上述不同地址之房源，並於接到被告通知後，立即停業。是原告違規經營旅館業之行為數應僅為一行為，違規營業房間數則為5間以下，依裁罰標準第6條附表2項次1之規定，被告僅得裁處原告10萬元之罰鍰，並勒令歇業。然被告卻以一地址一罰，各裁處原告10萬元罰鍰，合計30萬元，於法有違，應予撤銷。
(二)聲明：訴願決定及原處分（被告110年8月16日高市觀產字第11031431800號、第11031435500號及110年9月13日高市觀產字第11031544900號處分書）均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1、查「仙人掌精品住宿」、「藍色公路家庭房」及「W-hotel義享天地精品公寓」網路廣告資料，分別獨立刊載客房房型與房價、設施與設備、入住與退房時間及交通位置等介紹，招攬旅客住宿，並提供線上訂房服務。且依網路廣告照片及網頁資料所示，床舖、寢具、盥洗備品等住宿軟硬體設施一應俱全，處於隨時可供營業之狀態，洵已達經營之目的。次查，被告於Airbnb網站訂房並派員實際入住取得訂單、住宿聯繫電話（0000000000）與住宿照片等具體事證，「仙人掌精品住宿」地址為「高雄市○○區○○路00號2樓」、「藍色公路家庭房」地址為「高雄市○○區○○路00號6樓」、「W-hotel義享天地精品公寓」地址為「高雄市左營區富國路51號6樓」，其室內設計、空間配置與網路廣告資訊相符，提供床舖、寢具、盥洗備品等軟硬體設施一應俱全，且網路刊登房間數分別為2間、1間及2間，與現場查獲之房間數一致，被告遂認定「仙人掌精品住宿」經營房間數為2間、「藍色公路家庭房」經營房間數為1間及「W-hotel義享天地精品公寓」經營房間數為2間。再查，「仙人掌精品住宿」、「藍色公路家庭房」、「W-hotel義享天地精品公寓」所在地址均非位於高雄市「具人文或歷史風貌之相關區域」，非得設置民宿之區域，且住宿建物為集合式住宅（大樓)，不符民宿管理辦法規定，故被告認定原告係經營旅館業。
2、原告業已承認其為經營者，惟就經營行為數的認定方式有所爭執，茲就經營行為數說明如下：
(1)按司法院釋字第506、604號解釋已肯認「法治國家一行為不二罰之原則」於行政罰法有其適用。惟一行為不二罰原則適用之前提，須行為人所違反法規範義務之行為數必須為一行為，強調對於人民違反數個法規範義務之一個行為（作為或不作為），倘國家給予多次之裁罰將有違反比例原則之可能而應禁止之，換言之，一行為不二罰原則僅在行為人以「一行為」違反行政法上之義務時，始有適用。而所謂一行為，包括「自然一行為」與「法律上一行為」；所謂「數行為」，則係指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，其行為不構成「自然一行為」或「法律上一行為」者而言。由是可知，「行政法上義務」之個數，乃判斷違章行為個數之重要因素，此依行政罰法第1條前段明定：「違反『行政法上義務』而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。」及同法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」即明。至違反行政法上義務之行為是否為「一行為」，須就個案具體事實予以綜合判斷，亦即就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等因素綜合決定之（鈞院107年訴字第502號判決意旨參照）。
(2)次按旅館業管理規則第5條第1項規定：「旅館業應設有固定之營業處所，同一處所不得為2家旅館或其他住宿場所共同使用。」對照發展觀光條例第24條第1項規定之立法理由，係為健全旅館業之管理，乃規定經營旅館業者，除應事先依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業，俾納入輔導管理體系。由此可知，發展觀光條例第24條第1項之立法意旨，為確保提供旅客住宿之便利與安全之權益，而對於旅館之輔導與管理採行申請許可制，並處罰未經領取營業執照即經營旅館業務者，藉以防止旅館業者未經主管機關核准，即擅自營業，造成旅客身心健康及交易安全之危害，是就不同空間地點之旅館經營，均須逐一申請，核可後發給登記證，若屬不同空間之旅館經營，因地點不同，具獨立性質，則其均未經主管機關核准而擅自營業之行為，自屬數次違規行為，依法應分別處罰。
(3)被告曾以110年9月29日高市觀產字第11031647000號函詢交通部觀光局有關本件日租業者同時於同一棟大樓內，分別向3個地址之房屋所有權人承租房屋以經營日租，各地址分別獨立刊載不同名稱之房源廣告招攬旅客住宿，則本件經營者分別於3個地址經營日租之行為，是否屬不同空間地點之營業，為數次違規行為，應分別處罰，嗣經交通部觀光局以110年10月8日觀宿字第1100918503號函復略以：「說明：……三、本案就具體個案之事實如係針對不同名稱之房源，製作不同廣告頁面，各自獨立刊載不同房源之違規廣告內容者，如經貴局認定為數行為，自應按行政罰法第25條規定分別處罰。」等語。
(4)查原告係於「Airbnb」訂房網站分別獨立刊登「仙人掌精品住宿」、「藍色公路家庭房」及「W-hotel義享天地精品公寓」之房源廣告招攬旅客住宿。次查，「仙人掌精品住宿」位於「高雄市○○區○○路00號2樓」、「藍色公路家庭房」位於「高雄市○○區○○路00號6樓」、「W-hotel義享天地精品公寓」位於「高雄市○○區○○路00號6樓」，足見原告係分別向3個不同地點之房屋所有權人承租房屋並分別經營不同名稱、地點之旅館，依上開說明，核屬3個不同地點之個別違規經營行為，應按行政罰法第25條規定分別處罰。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：被告依發展觀光條例第24條第1項及第55條第5項規定，分別以110年8月16日高市觀產字第11031431800號、第11031435500號及同年9月13日高市觀產字第11031544900號處分書，各裁處原告10萬元罰鍰，合計30萬元，並勒令歇業，是否適法？
五、本院的判斷：
(一)前提事實：如爭訟概要欄所示之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有「仙人掌精品住宿」網路廣告資料、住宿預約訂單及現場拍攝照片（本院卷第75-84、131-147頁）、「藍色公路家庭房」網路廣告資料、住宿預約訂單及現場拍攝照片（本院卷第85-92、149-163頁）、「W-hotel義享天地精品公寓」網路廣告資料、住宿預約訂單及現場拍攝照片（本院卷第103-124、165-178頁）、被告109年12月31日及110年1月20日旅館業現場會勘紀錄表（本院卷第69-71、125頁）、臺灣之星電信股份有限公司（下稱臺灣之星）行動電話用戶資料（本院卷第179-181頁）、被告110年5月10日高市觀產字第11031083300號函（本院卷第185-186頁）、被告110年6月8日高市觀產字第11031203200號函（本院卷第191頁）、被告110年7月8日高市觀產字第11031291400號函（本院卷第203頁）、被告110年8月17日高市觀產字第11031426600號函（本院卷第215頁）、原告意見陳述書（本院卷第227頁）、被告110年8月16日高市觀產字第11031431800號、第11031435500號及110年9月13日高市觀產字第11031544900號處分書（本院卷第17-21頁）、訴願決定書（本院卷第25-41頁）附卷可稽，堪予認定。
(二)原告在高雄市○○區○○路00號2樓、61號6樓及51號6樓等地址，確有未申領旅館業登記證及專用標識而經營旅館業之違章行為：
1、應適用之法令：
(1)發展觀光條例第2條第8款：「本條例所用名詞，定義如下：……八、旅館業：指觀光旅館業以外，以各種方式名義提供不特定人以日或週之住宿、休息並收取費用及其他相關服務之營利事業。」
(2)發展觀光條例第24條第1項：「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得營業。」
(3)發展觀光條例第55條第5項：「未依本條例領取登記證而經營旅館業務者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並勒令歇業。」
2、得心證之理由：
(1)依前揭發展觀光條例第24條第1項規定，經營旅館業者除應事先依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得營業。由此可知，發展觀光條例對旅館之輔導與管理採行申請許可制，其立法目的係為保障旅客住宿之安全與權益，並對未經領取旅館登記證即經營旅館業務者依同條例第55條第5項施以處罰，藉此遏止業者未經主管機關核准，規避相關主管機關實施建築構造、消防設施、噪音防制等管制安檢程序即擅自經營旅館業營業。
(2)經查，被告因分別接獲審計部高雄市○○○○○○○○○區○○○○○○○○○○路00號號號2樓、61號6樓及51號6樓等地址有居家檢疫者入住，疑似違法經營防疫旅館業務，乃依上述地址於「Airbnb」訂房網站查得刊載「仙人掌精品住宿」、「藍色公路家庭房」及「W-hotel義享天地精品公寓」客房房型房價、住宿設施、入住與退房時間、聯絡方式及交通位置等廣告資訊，且均可線上以日計價訂房，並有多筆旅客住宿後之評論等情，此有Airbnb網頁資料附本院卷（第75-84、85-92、103-124頁）為憑。嗣被告分別派員依前揭廣告訂房後實際入住上述地址蒐證調查，其內部與網路廣告所刊登照片之室內設計、配置相同等情，亦有被告人員實際入住之訂房資料及現場蒐證照片附本院卷（第131-147、149-163、165-178頁）可佐，堪認高雄市左營區富國路65號2樓、61號6樓及51號6樓等地址確係提供不特定人作為以日計價住宿而經營旅館業務之用甚明。又查，被告派員取得之住宿預約訂單上記載房東姓名為「Raymond」，聯絡電話為「0000000000」，經被告向電信業者查詢後，該號碼係由原告申租使用等情，亦有訂房紀錄（本院卷第137、155、171頁）及臺灣之星行動電話用戶資料（本院卷第179-181頁）在卷為證。從而，被告據以認定原告確有未申領旅館業登記證及專用標識，而於高雄市左營區富國路65號2樓、61號6樓及51號6樓等地址非法經營旅館業務，核屬有據，並無違誤。
(三)原告雖有前揭違章行為而應予裁罰，然被告分別以110年8月16日高市觀產字第11031431800號、第11031435500號及同年9月13日高市觀產字第11031544900號處分書各裁處原告10萬元罰鍰及勒令歇業，其行為數之認定及法令適用結果存有瑕疵：
1、按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第7條第1項定有明文。準此，行政罰之責任，包括故意及過失之違反行政法上義務行為均屬可罰。而所稱「故意」係指對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意而言。經查，原告明知其未向被告申請登記並領取旅館業登記證及專用標識，即擅自於高雄市○○區○○路00號2樓、61號6樓及51號6樓等地址經營旅館業務之行為，顯係出於故意，依上開規定，被告依同條例第55條第5項規定裁處原告罰鍰並勒令歇業，於法有據。
2、惟行政法上所謂「一行為」包括「自然一行為」與「法律上一行為」；「數行為」則係指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，其行為不構成「自然一行為」或「法律上一行為」者而言。違反行政法上義務之行為究應評價為「一行為」或「數行為」，必須斟酌該法規之文義、立法目的、期待可能性與社會通念等因素，並就具體個案之事實情節，依行為人主觀犯意、構成要件之實現及受侵害法益加以綜合判斷。而發展觀光條例第55條第5項所稱「經營旅館業務」行為，在法律概念上係指反覆實施經營旅館業務之行為，倘行為人於緊密之時、地同時提供數間客房予多數旅客住宿並收取費用，乃屬經營旅館業務之常態；對照發展觀光條例第67條規定：「依本條例所為處罰之裁罰標準，由中央主管機關定之。」中央主管機關交通部即依該條規定之授權訂定裁罰標準，該裁罰標準第6條規定：「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表2之規定裁罰。」其附表2「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則裁罰標準表」項次1明定：「裁罰事項：未領取旅館業登記證而經營旅館業務。……裁罰基準：房間數5間以下，處新臺幣10萬元，並勒令歇業。」該裁罰標準及其附表乃中央主管機關為使下級機關辦理此類違規案件之裁罰金額有客觀標準可循，以避免因行政機關之恣意決定或專斷致有輕重之差別待遇而訂定。其附表2項次1即係按房間數定處罰之基準，足見行為人倘於緊密之時、地同時擅自提供數間客房予多數旅客住宿並收取費用，應認定為其係違反單一行政法上義務之違章行為，評價為法律上一行為，而須至主管機關裁處後，始切斷其單一性；至於其所用以經營旅館業務之房間數量僅應作為裁處時認定違規行為之情節輕重的裁量因素。
3、觀諸被告110年8月16日高市觀產字第11031431800號、第11031435500號處分書（本院卷第17、21頁）之內容，被告就原告違反發展觀光條例第24條第1項行為之違反時間均記載為109年12月31日，其違反地點均記載為「詳『違反事實』欄」；而110年8月16日高市觀產字第11031431800號處分書違反事實欄則記載：「臺端於網路刊登『仙人掌精品住宿』廣告，登載客房房型與房價、住宿設施與設備、入住與退房時間、聯絡方式及交通位置等資料，招攬不特定人以日或週住宿，並收取費用，且有多筆旅客之住宿評論；經本局於109年12月31日派員至『本市○○區○○路00號』辦理稽查及後續行政調查，審認經營房間數2間。」等語，同日高市觀產字第11031435500號處分書違反事實欄則記載：「臺端於網路刊登『藍色公路家庭房』廣告，登載客房房型與房價、住宿設施與設備、入住與退房時間、聯絡方式及交通位置等資料，招攬不特定人以日或週住宿，並收取費用，且有多筆旅客之住宿評論；經本局於109年12月31日派員至『本市○○區○○路00號』辦理稽查及後續行政調查，審認經營房間數1間。」等語；另觀諸被告110年9月13日高市觀產字第11031544900號處分書（本院卷第19頁）之內容，被告就原告違反發展觀光條例第24條第1項行為之違反時間記載為110年1月20日，其違反地點記載為「詳『違反事實』欄」，而違反事實欄則記載：「臺端於網路刊登『W-Hotel義享天地精品公寓』廣告，登載客房房型與房價、住宿設施與設備、入住與退房時間、聯絡方式及交通位置等資料，招攬不特定人以日或週住宿，並收取費用，且有多筆旅客之住宿評論；經本局於110年1月20日派員至『本市○○區○○路00號』辦理稽查及後續行政調查，審認經營房間數1間。」等語。由上足見，被告係依其稽查日期之不同，並以原告於網路所刊登之房源名稱、廣告內容及營業地址之不同作為認定違規行為次數之標準。惟對照被告於109年12月31日及110年1月20日派員稽查製作之訪查紀錄表及所拍攝之現場照片（參見本院卷第69-73頁、第125-130頁），可知高雄市○○區○○路00號2樓、61號6樓及51號6樓等地址雖為不同門牌號碼，提供住宿之房間各為「仙人掌精品住宿」2間、「藍色公路家庭房」1間、「W-hotel義享天地精品公寓」2間，此觀被告人員訂房資料及現場蒐證照片（參見本院卷第131-147、149-163、165-178頁）即明，但實際上前述地址均位在「百星麗第大樓」大樓內，共用1樓管理室、管理員及出入口，堪認原告係於緊密之時、地同時提供數間客房予多數旅客住宿而有擅自經營旅館業之違章行為，其應係出於違反發展觀光條例第24條第1項「未領取旅館業登記證即擅自經營旅館業務」作為義務之單一意思。被告雖分別派員實際入住高雄市○○區○○路00號2樓、61號6樓及51號6樓等地址進行蒐證，並分別於110年8月16日及同年9月13日就原告在上述地址擅自經營旅館業務之行為加以裁處，然依前揭說明，自應認定原告於上述地址擅自經營旅館業務之行為乃違反單一行政法上義務之違章行為，評價為法律上一行為。至於其經營旅館業務之房間數量則應作為裁處時認定違規行為之情節輕重的裁量因素。準此，原告雖有前揭違章行為而應予裁罰，然被告分別以110年8月16日高市觀產字第11031431800號、第11031435500號及同年9月13日高市觀產字第11031544900號處分書，各裁處原告10萬元罰鍰及勒令歇業，其就行為數之認定及法令適用結果仍有瑕疵，自應予以撤銷，再由被告另為適法之處分。
六、綜上所述，原告固有未申領旅館業登記證及專用標識而經營旅館業之違章行為，惟被告就原告違章行為數之事實認定及法令適用結果既有前述違誤，難謂適法，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分（即被告110年8月16日高市觀產字第11031431800號、第11031435500號及同年9月13日高市觀產字第11031544900號處分書），為有理由，應予准許。又因罰鍰之裁處係屬行政機關之裁量權，自應由被告另為適法之處分。另本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併予敘明。
七、結論︰原告之訴為有理由。中 華 民 國 111 年 6 月 15 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 李 協 明
法官 林 彥 君法官 邱 政 強以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 6 月 15 日
書記官 黃 玉 幸