高雄高等行政法院判決112年度簡上字第10號上 訴 人 陳煦被 上訴 人 慈濟學校財團法人臺南市私立慈濟高級中學代 表 人 姚智化上列當事人間補助費事件，上訴人對於中華民國112年2月13日臺灣臺南地方法院111年度簡字第39號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺灣臺南地方法院行政訴訟庭。
理 由
一、爭訟概要：
(一)被上訴人為辦理民國109學年度學生免納學費補助作業，對在校生發放109學年度(含上下學期)免學費補助申請表(私立學校)，上訴人於109年5月26日填載上開申請表(下稱109學年度免學費申請表)繳回被上訴人。被上訴人於同年7月間將申請免學費學生資料上傳教育部全國高級中等學校助學補助系統，由教育部彙總送財政部財政資訊中心查調學生家庭年所得總額，並在系統公告查調結果，由各校轉知申請學生確認查調結果。
(二)被上訴人依據上述財稅查調結果，以109學年度第1學期財稅查調結果與特殊身分電子查驗結果確認單(下稱系爭查調確認單)通知上訴人，該確定單記載略以：「二、可申請補助金額(下列金額總和)：教育部定額補助新臺幣(下同)5,684元。三、補助身分註記：107年度家庭年所得超過148萬元。
四、如您對查調結果有疑義，請於109年8月5日前檢附相關證明文件及本通知單給財團法人慈濟高中，逾期則視同放棄。」等語。上訴人於109年8月5日前繳回該確認單，並經上訴人之法定代理人同意上述查調結果，被上訴人乃依系爭查調確認單之查調結果造冊，印製上訴人109學年度第1學期學雜費繳費單(即學費23,484元、教育部免學費方案0元、私校學費定額補助-5,684元)，並由上訴人於109年8月28日繳納完畢。
(三)嗣後，上訴人於110年9月28日(收文日期)以訴願書向教育部請求退還109學年度第1學期學費。經教育部認定其未依行為時高級中等教育法第54條申訴程序，乃以110年10月7日臺教法(三)字第1100132655號書函移請被上訴人完成校內學生申訴程序。被上訴人遂以109學年度第1學期繳費未告知救濟方法，依行政程序法第98條規定受理申訴，並經被上訴人學生申訴評議委員會決議申訴無理由，由被上訴人以110年11月9日南慈中(中)輔字第1100008747號函檢送評議書(下稱申訴決定)予上訴人。上訴人提起訴願，經教育部以111年3月23日臺教法(三)字第1114600113號訴願決定駁回(下稱訴願決定)。上訴人不服，提起行政訴訟，經臺灣臺南地方法院111年度簡字第39號行政訴訟判決(下稱原判決)駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原審判決理由，均引用原審判決書所載。
三、原判決理由略以：(一)本件上訴人提起行政訴訟，目的在請求被上訴人退還109學年度第1學期繳納之學費部分款項，是依其請求目的，應屬給付訴訟性質，其起訴請求撤銷系爭訴願決定、學費認定與收取處分，其聲明有不符起訴目的情形。惟因被上訴人是否應返還學費之先決問題係免學費資格認定之合法性，而該資格認定為合法、上訴人就此爭點主張係無理由，是縱使其更改聲明亦同受敗訴結果，是就上訴人聲明之錯誤，尚不影響本件結果，合先敘明。(二)行為時高級中等學校向學生收取費用辦法（下稱收費辦法）第5條「家庭年所得總額」之認定：收費辦法就該辦法第5條第1、3、5項規定認定「所得」項目為何，並無定義解釋。然依財政部函、教育部國民及學前教育署函，可知高級中等教育法之主管機關教育部，就免學費之認定標準，係純以年度綜合所得稅各類所得資料清單(下稱所得資料清單)上「所得額合計」為認定標準，而不考量該所得資料清單之各類所得是否已依所得稅法第14條第1項各類扣除成本與必要費用或扣除額；另參照收費辦法第5條第1項就該家庭年所得總額明定包括分離課稅所得(多屬就源扣繳之所得)，可推認教育部、國教署依財政部110年2月5日函指稱收費辦法第5條之「所得總額」係所得資料清單「所得額合計」，亦即該所得資料清單之「給付總額合計」。而免學費(給予補助)、所得稅課稅(徵收財產)既屬不同性質之行政種類，基於其性質差異，就其各自涉及之「所得」判斷，本即可有不同之內涵範圍。是就所得稅基於量能課稅原則之稅捐負擔能力之設計(成本費用扣除)，即非當然可為補助資格認定條件之設計。故教育部、國教署就收費辦法第5條之「家庭年所得總額」認定，採取實質上為「所得資料清單之給付總額合計」標準，尚難認有違法或不當之處。亦即就教育費用支出於所得稅法上已有相關扣減之規定，則於補助費之資格認定上，基於國家資源有限性、補助費來源亦係國家財政支付，以「給付總額」為是否有補助資格之認定標準，應認妥適。至本件上訴人就109學年度上下學期是否符合免學費資格，因財稅調查查調資料期間不同，致有不同結果，就形式上係有上學期與下學期查調資料是否相隔過久致無法反映學生家庭實際狀況情形，就此部分疑點，因收費辦法第5條已定有由申請學生提供資料供審核之救濟程序，參照教育部函復學校行政需求，應認本條規定方式，係屬合理。上訴人就109學年度上學期未獲免學費補助之結果，應歸責於其自己法定代理人疏失所致，尚難將此自己疏失，作為請求返還學費之理由。
四、上訴意旨略以：
(一)上訴人向稅捐稽徵機關申請之最近年度所得資料清單，所列薪資實係薪資收入，而非薪資所得，與收費辦法「家庭年所得總額」及現行所得稅法第14條關於薪資所得之規定並不相符。所得資料清單既為學校審定免學費與否之依據，其內容應合法且合於機關使用之目的性。所得與收入概念不同，依收費辦法之規定，學校審定學生是否合於免學費條件是「家庭年所得總額」，衡量依據應為正確且合法之所得資料清單，且應依所得稅法規定編製，此由該清單附註2記載「所得額」係指依據所得稅法之各項收入原始金額減除必要損耗及費用後之餘額為所得額可知。
(二)所得總額並非給付總額，給付總額(收入)係指其原始金額，收入減除必要損耗及費用後之餘額才是所得額。原判決卻謂：教育部、國教署就收費辦法第5條之「家庭年所得總額」認定，採取實質上為所得資料清單之給付總額合計標準，尚難認有違法或不當之處等語，將使所得總額等於給付總額，其對於收入與所得之概念混淆不清，以至認事用法不當，且就所得資料清單不法編製之所得額合計數包含薪資收入之謬誤視而不見，有適用法規不當。
(三)收入並非客觀淨值不宜作為衡量基準，司法院釋字第745號解釋文業已闡明。若「所得總額」係指所得資料清單之「給付總額，將導致免納學費條件實質上依據學生「家庭年收入總額」，然不同收入種類所需花費的成本費用不同，豈可相互比較，強以收入總額為衡量基準，恐有違反憲法平等原則之虞。司法院釋字第745號解釋業已宣告所得稅法第14條部分條文違憲，原條文「以收入為所得」之部分並已檢討修正，殷鑑不遠，豈可重蹈。
(四)上訴人家庭年所得總額確在148萬元以下，符合免學費條件。所得稅法第14條修正迄今已超過3年，財政資訊中心仍不能提供108年度以後合於法律規定之所得資料清單，怎可歸責於上訴人。在所得資料清單還不能真實反映所得人之所得能力前，只能靠使用人自行依法調整，亦即薪資收入應減除薪資所得特別扣除額(每人每年20萬元)才是薪資所得。準此，上訴人之父、母及上訴人3人所得資料清單給付總額扣除父母薪資應扣除額後，應計所得總額合計結果確在148萬元以下【計算式：(930,790-200,000)+(779,795-200,000)+(125,668-0)=730,790+579,795+125,668=1,436,253】。
五、本院之判斷：
(一)應適用法令：
1、教育基本法第11條第1項：「國民基本教育應視社會發展需要延長其年限；其實施另以法律定之。」
2、高級中等教育法
(1)第1條：「高級中等教育，應接續九年國民教育，以陶冶青年身心，發展學生潛能，奠定學術研究或專業技術知能之基礎，培養五育均衡發展之優質公民為宗旨。」
(2)第2條：「(第1項)九年國民教育及高級中等教育，合為十二年國民基本教育。(第2項)九年國民教育，依國民教育法規定，採免試、免學費及強迫入學；高級中等教育，依本法規定，採免試入學為主，由學生依其性向、興趣及能力自願入學，並依一定條件採免學費方式辦理。」
(3)第56條：「(第1項)高級中等學校學生，符合一定條件者，免納學費。但未具有中華民國國籍、重讀及符合第36條第1項私立學校之學生，不適用之。(第2項)前項免納之學費，由政府編列預算補助學生。公立高級中等學校學生，由各校於註冊時逕免繳納；私立高級中等學校學生，由各校於註冊時免予繳納後，造具清冊函報各該主管機關請撥經費。(第3項)第1項免納學費所需經費，除下列情形由各該主管機關負擔者外，由中央主管機關負擔之：一、本法施行前已由各該主管機關負擔。二、依其他法規規定由各該主管機關負擔。
三、本法施行後因主管機關管轄變更，免納學費所需經費已移由各該主管機關負擔。(第4項)除第1項免納學費規定外，高級中等學校得向學生收取學費、雜費、代收代付費、代辦費等必要費用；其免納學費之一定條件與補助、收費項目、用途、數額、減免、退費及其他相關事項之辦法，由中央主管機關會商○○市、縣（市）主管機關定之。」
3、行政程序法：
(1)第9條：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」
(2)第36條：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」
4、收費辦法：
(1)第1條：「本辦法依高級中等教育法（以下簡稱本法）第56條第4項規定訂定之。」
(2)第4條：「學生免納學費之條件及補助，規定如附表。」該學生免納學費條件及補助表規定：學生就讀學制為普通科，家庭年所得總額148萬元以下者免納學費；而家庭年所得總額超過148萬元以上，就讀私立學校者，則定額補助。
(3)第5條：「(第1項)前條附表所定家庭年所得總額(包括分離課稅所得)，其計算方式如下：一、學生未婚者：(一)未成年：與其法定代理人合計。(二)已成年：與其父母合計。二、學生已婚者：與其配偶合計。三、學生離婚或配偶死亡者：為其本人之所得總額。（第2項）前項第1款學生因父母離婚、遺棄或其他特殊因素，與父母或法定代理人合計綜合所得顯失公平者，得具明理由，並檢具相關文件、資料，經學校審查認定後，免列計該父母或法定代理人之綜合所得。(第3項)第1項家庭年所得總額，以財政部財政資訊中心提供之最近1年度資料為準，由學校將學生申請之相關資料報中央主管機關，經中央主管機關彙總送該中心查調後，將查調結果轉知各校。(第4項)學生對前項查調結果有疑義者，得向所在地稅捐稽徵機關申請複查，並將複查結果送學校，由學校審定之。(第5項)學生於第1學期註冊時，得持最新年度之綜合所得稅各類所得資料清單，送請學校審定之，不受第3項規定之限制。」
5、教育部補助高級中等學校學生學費實施要點：
(1)第1點：「教育部(以下簡稱本部)為執行高級中等學校向學生收取費用辦法(以下簡稱本辦法)第4條至第7條規定，補助就讀高級中等學校(以下簡稱學校)學生學費，特訂定本要點。」
(2)第5點：「申請學費補助之程序如下：(一)學生：1.於每學期依學校規定期限填妥申請表，並繳驗戶口名簿正本(驗畢退還)，必要時應提供新式戶口名簿(包括記事)影本一份。2.申請免學費補助及差額補助之學生，對財政部財政資訊中心查調結果有疑義者，應於申請期間內逕向稅捐稽徵機關複查(財政部財政資訊中心及本部不提供複查作業)後，送學校審核，逾期視同放棄。3.因特殊事故未於規定期限內提出申請者，應於學校規定補辦期限內提出申請，逾期不予受理。
4.對符合○○市政府補助規定之學生，學校應協助其依相關規定提出申請。(二)學校：1.每學期依前點規定受理學生申請學費補助。2.審查申請表及有關證件，並留存影本備查。3.於規定期限內，檢附申請人數造冊統計表2份及領據1份，報各該主管機關核撥經費。4.依報送規格於規定期限內，上傳相關資料至本部全國高級中等學校助學補助系統網站；資料如有異動，學校應於期限內更正，逾期不予受理。5.因特殊事故申請補辦者，學校得於當學期結束前專案審查認定，並報各該主管機關核撥，逾期不予受理。(三)本部：1.彙總各校上傳本部全國高級中等學校助學補助系統網站之免學費補助及差額補助申請資料，送財政部財政資訊中心查調，並將結果公告於彙報系統網站，以供申請學校查詢及下載。2.各校掣據及申請人數造冊統計表報本部後，本部據以核撥經費。3.本部將視情況抽查各校辦理情形，有不實情事者，將追繳補助款；私立學校之辦理情形，並列入私立學校獎勵補助經費審核依據。4.本部另行製作申請、查核及核撥補助經費之流程。」
(二)依教育基本法第11條、高級中等教育法第1條、第2條規定可知，高級中等教育，應接續九年國民教育；與九年國民教育合為十二年國民基本教育。基於十二年國民基本教育，立法者就高級中等教育，採免試入學為主，由學生依其性向、興趣及能力自願入學，並授權行政部門依一定條件採免學費方式辦理。依行政部門的教育政策規劃，高級中等教育免學費係採漸進方式推動，優先照顧弱勢學生，先期採「高職免學費」搭配「齊一公私立高中學費政策」，以兼顧弱勢照顧與教育機會均等（本院卷第105頁）。目前推動之進度至公私立高中家庭年所得148萬元以下者，免納學費；超過148萬者公立高中無補助、私立高中定額補助（原處分卷第25頁）。
(三)依教育部國民及學前教育署對於高中職免學費方案執行內容之說明：「103學年度入學新生起，逐年實施就讀高職者免學費，就讀高中且家庭年所得在148萬元以下學生，亦免學費（補助條件係參考行政院公布之『國民住宅出售出租對象家庭收入標準』中全國最寬標準）」（本院卷第109頁）。經查，國民住宅出售出租對象家庭收入標準（下稱國宅收入標準）已於104年4月16日廢止，其中就國民住宅出售對象家庭收入之基準，臺灣省為88萬元以下、○○市為148萬元以下、○○市為144萬元以下、○○市為96萬元以下、○○市為95萬元以下、○○市為97萬元以下。收費辦法第4條附表參考國宅收入標準之148萬元以下作為免學費標準，確為最寬標準。且該標準係以「家庭收入」為基準，並非所得稅法之「綜合所得」。而收費辦法第4條之「家庭年所得總額」概念，亦為所得稅法所無。所得稅法僅有「綜合所得」，尚無「家庭所得」之用語；且依同辦法第5條第1項規定之家庭年所得總額計算方式亦與所得稅法第15條之納稅義務人合併申報及計算稅額方式完全不同。再者，同辦法第5條第3項、第5項供認定家庭年所得總額之資料，均指向財政部財政資訊中心提供之「綜合所得稅各類所得資料清單」，該清單上是以「給付總額」方式呈現，並無扣除成本費用或特別扣除額之項目。可見收費辦法之家庭年所得總額概念，係從國宅收入標準之家庭收入而來，其用語、計算方式、供認定之資料，自始就與所得稅法之綜合所得概念不同。原判決認定以「給付總額」作為是否有補助資格之認定標準，應屬正確，可以支持。上訴人主張，容有誤解。
(四)依本院之法律見解，收費辦法應為如下之適用：基於學生收費屬於大量行政之性質，程序有加速及簡化之需要，依收費辦法第5條第3項規定，以財政部財政資訊中心提供之最近1年度資料為準，統一進行查調，如無爭執時，以該查調結果為準即可。如遇有爭執時，依行政程序法第9條、第36條規定揭示之職權調查義務（私立學校於收取學費之意義下，亦屬於實質意義之行政機關），學校應以財政部財政資訊中心提供之最近1年度資料及學生持最新年度之綜合所得稅各類所得資料清單進行審定，亦即就給付總額欄位進行加總，審定是否超過148萬元。行政機關有職權調查義務，除非有法律明文規定或授權，原則上不允許以行政規則方式自行創設失權效（Präklusion）。故教育部補助高級中等學校學生學費實施要點第5點(一)所謂「逾期視為放棄或不予受理」之效果僅能理解為督促行政機關程序加速進行，屬於訓示規定，並沒有解消行政機關職權調查義務。當事人並不會因為違反該要點，就遭受失權效（即不得再就符合補助條件及返還學費事件為爭執）；行政法院也不會因為該失權效規定，在審查時就受到該要點之拘束。否則將以行政規則的方式，實質剝奪當事人於時效期間內行使公法上請求權，亦與憲法保障當事人及時、有效權利救濟之訴訟權保障意旨不符，顯為法所不許。
(五)原判決有應調查事實未予調查之違背法令事由：
1、依行政訴訟法第125條第1至3項、第133條及第189條第1、3項規定，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，必須充分調查為裁判基礎之事證以形成心證，於斟酌全辯論意旨及調查證據之結果為評價時，應在訴訟資料完整性及正確掌握下爲之。且行政法院依職權調查證據，應使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之；為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。依同法第236條規定，上開同法第125條第1項、第133條前段、第189條第1至3項關於通常訴訟程序之規定，於簡易訴訟程序亦有其適用。故行政法院如有應調查而未予調查之情形，或不予調查或採納，卻未說明其理由者，即構成判決不備理由之違法。
2、原審應調查上訴人107年度家庭年所得總額資料本件最重要的爭點在於上訴人109學年度第1學期是否符合免納學費之條件及補助。依收費辦法第5條第3項規定，家庭年所得總額，原則上以財政部財政資訊中心提供之最近1年度資料為準；但依同條第5項規定，學生於第1學期註冊時，得持最新年度之綜合所得稅各類所得資料清單，送請學校審定之，不受第3項規定之限制。經查，上訴人對於所得總額計算方式有強烈爭執，然依原審卷內資料顯示，卷內僅有被上訴人「財稅查調結果與特殊身分電子查驗結果確認單」（補助身分註記：107年度家庭年所得超過148萬元，原審卷第73頁）及上訴人提供之107年度綜合所得稅電子結算申報繳稅系統檢核用計算表（原審卷第159至160頁）；然上開確認單是被上訴人自行查調後所列印、上訴人自行提供之計算表僅供納稅義務人核對，不得做為申報用途，均非收費辦法第5條第3項財政部財政資訊中心所提供之綜合所得稅各類所得資料清單。則該年度上訴人家庭年所得是否超過148萬元？計算方式是否無誤？欠缺原始證據資料可供判斷。準此，原判決即有未充分調查、未完整掌握訴訟資料，有應調查而未予調查之情形，即構成判決不備理由之違法。
3、原審應調查上訴人108年度家庭年所得總額資料，查調日期應一致再者，依卷附財政部南區國稅局111年8月1日南區國稅審二字第1110004836號函復說明二可知：「……（三）綜上，各類所得資料全年度皆有釐檔之可能性，是納稅義務人不同時間查調申請之『所得資料清單』即可能有異而未必臻於一致」（原審卷第200頁）。上訴人雖提出108年度綜合所得稅各類所得資料清單，試圖依收費辦法第5條第5項規定證明其最新年度之家庭年所得總額為148萬元以下。但卷內上訴人之父陳榮朝108年度綜合所得稅各類所得資料清單的查調日期有110年9月23日、109年4月29日、110年12月20日、上訴人及其母張裔芳的清單查調日期為110年9月17日，就應納入家庭年所得總額計算之人別而言，其等108年度綜合所得稅各類所得資料清單之查調日期並不一致（訴願卷第28至41頁）。查調基準日既然不一致，上開人別之各類所得資料清單即不具備相同之基礎進行「給付總額」計算，上訴人該年度家庭年所得總額資料尚屬事實不明。原審就此亦有應調查而未予調查之判決不備理由之違法。應於發回後由原審重新以統一之查調日期進行調查。
4、附帶言之，私立學校在實施教育範圍內，屬受託行使公權力之行政機關，就有關錄取學生、確定學籍、獎懲學生、核發畢業或學位證書等事項，屬受委託行使公權力所為之行政處分。但私立學校向學生收取學費，是學生利用學校之報償，原則上不是行政處分，無自力執行力，縱令學生未繳學費，也不得逕自行政執行。然依高級中等教育法第56條第2項規定及收費辦法第5條之形塑，學生係依法填具免學費補助申請表，由中央主管機關統一查調後通知各校，再發給學生「財稅查調結果與特殊身分電子查驗結果確認單」，於家長同意查調結果及內容後，學校發放「繳費單」，由學生及家長依該繳費單進行繳費；如學生收受確認單後有疑義，則由學生提供資料給學校加以審定。在此收取學費之法律關係中，上訴人於訴願時主張「學校應退還上訴人溢繳之學費」，又於原審起訴時聲明「原處分撤銷」。則本件有無行政處分存在？何者構成如何之行政處分？如有行政處分存在，該處分之法定救濟期間（申訴、訴願、行政訴訟）如何認定？有無逾期？上訴人起訴之真意為何？自應於發回後由原審依職權調查及行使闡明權，使上訴人之聲明得以完足，也避免對當事人造成突襲性裁判。
(六)綜上所述，原判決既有上述違背法令之處，上訴意旨雖有部分未指摘及此，惟依行政訴訟法第236條之2第3項準用第251條第2項規定，本院調查地方法院行政訴訟庭判決有無違背法令，不受上訴理由之拘束。原判決既有可議，應認上訴人求予廢棄原判決，為有理由。又本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
六、結論：上訴為有理由，廢棄原判決，發回原審法院。中 華 民 國 112 年 6 月 7 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 林 彥 君
法官 黃 堯 讚法官 黃 奕 超以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 112 年 6 月 7 日
書記官 楊 曜 嘉