高雄高等行政法院判決112年度簡上字第26號上 訴 人 中國國民黨代 表 人 朱立倫訴訟代理人 陳學驊 律師被 上訴 人 臺南市政府代 表 人 黃偉哲上列當事人間公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例事件，上訴人對於中華民國112年5月3日臺灣臺南地方法院108年度簡字第6號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。事實及理由
一、原臺南縣西港鄉公所退休公務人員謝天石（下稱謝員），前經銓敘部審定自民國90年4月16日退休生效；其自59年7月至63年9月，曾任上訴人所屬臺灣省臺南縣委員會社團專職人員年資，計4年3個月（下稱系爭年資），於退休時經銓敘部採認併計為退休年資並核發退離給與。嗣銓敘部依公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例（下稱社團年資處理條例）規定，以107年3月19日部退四字第1074338227號函（下稱107年3月19日函），扣除其已採計之系爭年資後，重行核計其退離給與並自107年5月12日起，改依重行核計之退離給與發給；後銓敘部以107年4月23日部退四字第1074385873號函（下稱107年4月23日函）同意將與上開社團年資期間重疊之教育召集2個月年資採計為公務人員退休年資，並變更其退休年資及退休金給與。被上訴人爰依社團年資處理條例第5條規定，及銓敘部上開107年4月23日函審定結果，以107年5月11日府人給字第1070541764號函（下稱原處分），命上訴人返還謝員自退休生效日至107年5月11日所溢領之退離給與，合計為新臺幣（下同）323,414元。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院108年度簡字第6號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回其訴，上訴人仍未甘服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明及原判決理由，均引用原判決所載。
三、上訴意旨及聲明：㈠上訴意旨：
1.依行政程序法第102條規定及司法院釋字第709號解釋，保障當事人陳述意見之權利。謝員係自59年7月至63年9月曾任上訴人系爭年資，因年代久遠，相關事證缺乏，被上訴人於處分前未給予上訴人陳述意見之機會，亦未檢具相關證明書供上訴人檢視，且未於行政程序法第114條第2項規定於訴願程序終結前補正之，原審徒認原處分所根據之事實在客觀上明白足以確認，依行政程序法第103條第5款規定，不因上訴人欠缺陳述意見之機會或無從核對而違法，顯有適用法規不當之判決違背法令。
2.謝員任職於上訴人為59年7月至63年9月間，勞動基準法（73年7月30日）及勞工退休金條例（94年6月30日）均尚未制定施行，縱使謝員社團年資未被採認為公職年資，上訴人亦未因而產生給付謝員退休金之法律義務，自始未因此受有不當利益，或因轉嫁費用之不當節省，依社團年資處理條例第5條規定，向上訴人「追繳」並命其「返還」，為無理由。於各該社團自年資併計制度中，上訴人於本案究藉此取得何種無形利益，亦未詳細論證。原判決就上訴人未受有不當得利而違法乙節，疏未審酌，顯有怠於行使規範審查等判決違背法令。又謝員業已退休，自退休生效時起，其與原先任職服務機關、團體間之公法上職務任用關係已告終局消滅，主管機關業依其退休前任職年限計算公職年資，核定退休並核發退休金，此屬已發生之事實。而社團年資處理條例第4條、第5條及第7條規定溯及適用於已終結之法律關係，對於任職上訴人年資，將之自優惠存款年資中剔除而重行核定已退休公務員之優惠存款年資，更將先前根據銓敘部核定、合法受領之退休金額，依重行核算處分之結果，認定該部分金額為溢領金額，而命上訴人返還，確有違反法律不溯及既往原則。年資併計僅涉及採計年資標準寬嚴問題，並無法律漏洞，且對已合理信賴既存法秩序而服膺公職並已退休多年之公職人員，剝奪其依法受領之退離給與，亦無極重大公益可言。況該條例未設有合理補救措施或過渡時期條款，違反信賴保護原則。
3.社團年資處理條例第7條排除現行法律有關權利行使期間規定之適用，使其追溯範圍毫無限制，原處分即追溯及於業經審定之退休公職年資，嚴重破壞法安定性，並侵害既有法秩序，實質影響財產權，顯屬違憲。考究轉型正義之目的，乃在黨國體制結束後，認於民主轉型之後有予以重新評價及匡正之必要，既有財產歸屬秩序之回復，自應符合比例原則，關於財產剝奪之對象，應以其行為適合轉型正義目的之達成。又謝員轉任公務人員之際，均不符合退離給與條件，上訴人斯時並無給付其退離給與責任，其退離時，因併計原任職黨務社團期間之退休年資，致有溢領新制之退離給與情事，就此逕自剝奪上訴人之財產，非屬適恰。是社團年資處理條例、原處分遽命謝員所屬社團即上訴人應負連帶返還責任，有違比例原則。
4.上訴人相關社團組織，雖名義上或形式上為民間社團，但實際從事協助政府反共救國之公共行政任務，與一般政府機關之公務並無不同，在法律上等同處理，以貫徹憲法上平等原則，將社團「專職年資」比照視同「公務年資」，併計年資，有其時代背景及實際需要。由於行政公共事務之職務工作性質相同或類似，為延攬人才，促進人才流通共用，其工作年資相互採計，亦有實質合理性，故考試院歷年來決議同意上訴人各該社團年資併計，屬其本於憲法上公職人員之退休、養老等事項之法制權責範圍，並無違法可言。況且年資併計，係本於平等互惠原則，政府公職工作年資與社團年資，彼此互相採計承認年資。
㈡聲明：
1.原判決廢棄。
2.原處分、訴願決定均撤銷。
四、本院經核原判決駁回上訴人之訴，結論並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷於下：
㈠應適用法令-社團年資處理條例
1.第1條：「為處理公職人員年資併社團專職人員年資後溢領之退離給與，特制定本條例。」
2.第2條：「本條例用詞，定義如下：一、公職人員：指公務、政務、軍職、教育、公營事業及民選首長等人員，於退休（職、伍）時，採認本條例所定社團專職人員年資併計核發退離給與者。二、社團專職人員：指中國國民黨各級黨部……之專職人員。三、退離給與：指退休（職、伍）金及優惠存款利息。」
3.第3條：「本條例之法制主管機關為銓敘部；執行主管機關為前條所定公職人員適用之各該退休（職、伍）法令之中央或地方主管機關。」
4.第4條第1項：「第2條所定公職人員仍支領退離給與者，應由其核發退離給與機關（以下簡稱核發機關）扣除已採計之社團專職人員年資後，依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式，重行核計退離給與。」
5.第5條第1項第2款、第2項：「（第1項）依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，應由核發機關自本條例施行後1年內，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之：二、於政務人員以外之退休（職、伍）公職人員，由其經採認之社團專職年資所屬社團返還。（第2項）前項規定返還溢領退離給與時，由核發機關依各公職人員所適用之退離給與追繳規定，進行追繳。」
6.第7條：「本條例第4條所定重行核計退離給與及第5條所定返還規定，除本條例另有規定外，不適用現行法律有關權利行使期間之規定。」㈡按「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」憲
法第78條定有明文。又按「司法院大法官依司法院大法官審理案件法之規定，就憲法所為之解釋，不問其係闡明憲法之真義、解決適用憲法之爭議、抑或審查法律是否違憲，均有拘束全國各機關及人民之效力，業經本院釋字第185號解釋在案。」司法院釋字第405號解釋理由書闡示甚明。又憲法第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，司法審判機關亦然。次按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解而不予遵守（最高行政法院109年度上字第495號判決意旨參照）。
㈢司法院憲法法庭於112年3月17日作成112年憲判字第3號判決
，乃係原審就本案認被上訴人適用社團年資處理條例第2條第2款、第5條第1項第2款及第7條規定，有牴觸憲法之疑義，裁定停止本件訴訟程序，聲請司法院大法官解釋（原審即聲請人三，其聲請意旨見解釋理由書，下同，第7段參照），該判決主文第1項至第4項為：「一、公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例第2條第2款規定，與憲法第7條平等原則尚無違背。二、上開條例第4條第1項，及第5條第1項第1款規定關於退職政務人員應連帶返還溢領退離給與部分，與憲法第15條保障財產權之意旨、法律不溯及既往原則及信賴保護原則，均尚無違背。三、上開條例第5條第1項第1款規定關於社團應連帶返還退職政務人員溢領之退離給與部分，及第2款規定，與憲法第15條保障財產權之意旨、法律不溯及既往原則及信賴保護原則，均尚無違背。
四、上開條例第7條規定，與法治國原則法安定性之要求，尚無違背。」，其理由略以：
1.上開條例第2條第2款規定，未抵觸憲法第7條平等原則（第59至65段參照）：上開條例制定，係為處理過去黨國體制下，透過悖於當時公職人員退休（職、伍）法制而寬計特定社團專職人員年資之政策性決定，所遺留之社團年資併公職年資制度。該條例乃落實轉型正義之立法，具有匡正過去黨國體制下，政黨違反憲政秩序所造成之不法結果，使國家在民主轉型後，得回歸正常之憲政軌道，並於民主化後重新評價該等不法結果，以確立及深化自由民主憲政秩序價值，避免國家再次重蹈黨國威權體制之覆轍，其目的核屬特別重要之公共利益（司法院釋字第793號解釋理由書第39段參照）。
該條例第2條第2款明文例示之社團，係以銓敘部於早期特殊政經環境下，報經考試院同意而得採計服務年資之社團，為其分類標準，此分類與匡正過去不當政策性決定、回復遭破壞之公職人員退休（職、伍）法制之目的間，具有實質關聯性。再者，該條例既係為徹底移除過去黨國體制所延續之社團年資併公職年資制度，自應以適用該年資併計制度之退休（職、伍）公職人員及其曾任職之所屬社團為規範對象。是同條例第2條第2款固屬特殊類型之立法，然仍非憲法所不許。依相關法律，得否適用公職人員退休（職、伍）規定，並非繫於是否在機關內擔任專職工作，而應以是否為各機關編制內依相關規定任用者為斷。從考試院特別以函令許可採計公職人員任職於救國團之年資，更可得知該等人員於任職救國團期間，本為依法不得採計之年資。就此而言，適用上開考試院函令之救國團專職人員與該條例第2條第2款所列其他社團專職人員，並無本質上之不同。該條例第2條第2款予以併列，未牴觸憲法第7條平等原則。
2.上開條例第4條第1項規定，與憲法第15條保障財產權之意旨、法律不溯及既往原則及信賴保護原則，均尚無違背（第66至75段參照）：退休（職、伍）金，及得辦理優惠存款之軍保退伍給付、公保養老給付額度，其計算係以退休（職、伍）者之年資乘以退休（職、伍）時之月俸，是扣除年資將直接減少退休（職、伍）金及得辦理優惠存款之額度。同條例第4條第1項規定，扣除社團年資確已影響該公職人員之退離給與，自屬對該公職人員財產權之限制。國家與支領退離給與之退休（職、伍）公職人員間，雖存在繼續性法律關係，惟該規定係具有確認採計社團專職人員年資部分為違法之意旨，而其法律效果係直接以重新核計之結果，取代退休（職、伍）公職人員於退休（職、伍）時原核計之年資及退離給與，核屬真正溯及之法規範。為落實轉型正義，確立及深化自由民主憲政秩序價值，避免國家再次重蹈黨國威權體制之覆轍，具有特別重要之公共利益，上開規定雖為真正溯及性之法規範，然仍非憲法所當然不許。況考試院於58年至72年間發布採計社團專職人員年資之函令或年資互相採計要點，具有明顯違反上位規範之重大瑕疵（第46段參照），依該函令或要點而取得退離給與之社團專職人員，並無值得保護之信賴（司法院釋字第525號解釋理由書第2段參照），且公職人員曾任社團專職人員之年資，於其退休（職、伍）時，是否予以採計，與其生活保障及國家資源公平合理分配，息息相關，屬公共利益之重大事項，是考試院在未有任何法律依據下，即自行發布上開函令及年資互相採計要點，顯已牴觸法治國原則下法律保留原則之意旨，從而依該函令或要點而取得退離給與之社團專職人員，自不得主張其信賴值得保護。
3.上開條例第4條第1項與比例原則無違，並未牴觸憲法第15條保障人民財產權之意旨（第76至82段參照）：從上開條例第1條規定之立法理由可知，該條例係為回復早期在特殊政經環境下，因違法採計社團專職人員年資而遭破壞之公職人員退休（職、伍）法制秩序，目的洵屬正當。同條例第4條第1項扣減退休（職、伍）公職人員曾經違法併計之社團專職人員年資；同條例第5條第1項第1款課予因曾違法併計社團專職人員年資，而有溢領退離給與之退職政務人員，負連帶返還該溢領金額之責，此二手段均與回復正常退休（職、伍）法制之目的，具有合理關聯。
4.上開條例第5條第1項第2款，與憲法第15條保障財產權之意旨、法律不溯及既往原則及信賴保護原則，均尚無違背（第83至94段參照）：此規定將該條例第2條第2款所稱之社團，明定為溢領退離給與之（連帶）返還義務人，係著眼於該等社團本應以雇主身分，就其專職人員之工作年資，於該專職人員退休或退職時，負給付退休金或退職金之責。在雇主與勞工有明文約定時，尤其如此。上訴人以內部之辦法，明定對所屬社團人員，於其退休或退職時，負給付退休金或退職金之義務，此有上訴人於62年12月修訂之中國國民黨黨務幹部業務管理辦法（註18：見下述），可資參照。又，上訴人並曾開會作成會議紀錄，其中明載：「黨務專職幹部轉任政府公職或社團職務時，其服務年資之處理，擬將黨政社會幹部交流互調辦法所定『依當事人之申請，核定其退職，並發給一次退職金』修改為『由黨發給黨職年資證明，俟其在政府機關退休退職或資遣時合併計算，發給退休退職金或資遣費……』，以節省本黨經費」（註22：61年9月7日中國國民黨第10屆中央委員會工作會議第157次會議紀錄，第6頁）。由此可知，上訴人係藉由考試院之違法函令及年資互相採計要點，將其對轉任公職之社團專職人員應給付退休金或退職金之義務，轉嫁國家承擔，足認該等社團均從年資併計制度中獲得財產上之不當利益。此外，前開社團專職人員，因其年資於轉任公職後如得以併計，自有助社團延攬青年幹部、促進新陳代謝（註25：中國大陸災胞救濟總會秘書長58年11月11日致考試院院長之書信），是各該社團自年資併計制度中，亦獲得取用人才之無形利益。各該社團，雖非溢領退離給與金額之實際受領人，然該條例第5條第1項第2款明定各該社團就溢領退離給與，應負連帶或單獨返還義務，實具有正當合理關聯性，自無不當聯結可言。然而，社團與專職人員間之勞雇關係，於該等人員轉任公職時即已終止，且以最後得併計為公職年資之社團專職人員年資計，是該條例第5條第1項第2款，就退休（職、伍）公職人員溢領之退離給與，課社團連帶返還或單獨返還之責，核屬真正溯及之法律。該條例立法目的不僅為回復早期特殊政經環境下，遭政策性決定破壞之公職人員退休（職、伍）法制秩序，更係為了追求轉型正義，核屬特別重大之公共利益，為此立法者制定真正溯及之法規範，本非憲法所不許，與法律不溯及既往原則，尚無違背。況，社團專職人員年資併計公職人員年資制度，係彼時黨國體制下之上訴人為滿足其一己政黨利益，維持黨國體制，利用以黨領政之優勢而推行之違法政策；在考試院首次許可採計任職於救國團之專職人員年資後，上訴人及其所設立或發展之各社團亦陸續主動請求比照救國團專職人員辦理（第46段參照），其本身亦為破壞公職人員退休（職、伍）制度之協力（參與）者，自可歸責，且無值得保護之信賴。是該條例第5條第1項第2款以社團作為溢領退離給與之返還義務人，此手段與立法目的間具有合理關聯。況該規定僅令該等社團，返還因其當年參與所形成之違法制度，致國家多年不法支出之退離給與，而未令其應加計利息返還，並未逾越必要範圍，亦與憲法第15條保障人民財產權之意旨尚無違背。上訴人另主張：過去關於公職人員與黨務社團人員彼此轉任之退休年資計算，係以互相採計為原則，惟此與社團應否依系爭條例負返還溢領退離給與之義務，乃屬二事，對該條例第5條第1項第2款合憲性之判斷，不生影響。
5.上開條例第7條規定與法治國原則法安定性之要求，尚無違背（第95至98段參照）：上開條例係為追求轉型正義而設，屬憲法上特別重要之公共利益，已如前述。國家在民主轉型後落實轉型正義時，最易面臨既有法制所定權利行使期間之障礙。我國雖於81年12月已全面改選第2屆立法委員，然於威權統治時期主導國家統治權力之政黨，仍長期在立法院占有多數席次，故難以期待立法者於81年民主轉型之初，即針對當年黨國時期執政黨違反自由民主憲政秩序所獲得之不當利益，予以重新評價，並立法匡正之。直至105年1月16日選出第9屆立法委員，上訴人始首次喪失立法院之主導地位，轉型正義之立法方得大力推動。是依我國漸進式民主轉型之特殊歷史背景，倘未就新立法之權利行使期間予以特別規定，轉型正義殊難實現。該規定立法理由係考量「黨職併計公職所產生之溢領退職、退休給付時間已久，可能因時效消滅或撤銷行使期間已過，難以要求受領人、政務人員或政黨返還」，可知該規定係立法者考量核發機關於執行上開條例第4條及第5條規定時，可能面臨系爭條例公布施行前撤銷行政處分之除斥期間等相關規定所造成之權利行使障礙而設。鑑於我國民主轉型歷程，並衡酌該條例追求之特別重要公益，上開條例第7條實有必要，尚難指其與法治國原則法安定性之要求有所牴觸。
6.由上可知，被上訴人作成原處分所適用之社團年資處理條例第2條第2款、第4條第1項、第5條第1項第2款及第7條規定，業經憲法法庭112年憲判字第3號判決並未牴觸憲法，本院審理本件，自應予適用，審查判斷原處分之作成，是否適法有據。
㈣上訴人雖主張社團年資處理條例第4條、第5條及第7條規定有
違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則、平等原則，且逕自剝奪上訴人之財產，非屬適恰，本於平等互惠原則，政府公職工作年資與社團年資，互相採計承認年資云云。原判決就原處分所依據之前揭規範並無違憲情形等節，業已於判決理由陸、三、㈢至㈦中一一論明，並就上訴人於原審之主張而為指駁，經核均與憲法法庭112年憲判字第3號判決為同一判斷而無違，核屬適法有據。上訴人雖一再爭執謝員任職於上訴人期間（59年7月至63年9月），勞動基準法及勞工退休金條例均尚未制定施行，上訴人自始未產生給付謝員退休金之法律義務，未因此受有不當利益，或因轉嫁費用之不當節省云云，然該部分業經上開憲法判決理由敘明：基於勞雇關係，雇主對勞工本即應負照顧義務，此項照顧義務，應包含老年之照顧，雇主對久任之勞工給予一定金額之退休金或退職金，作為勞工長期奉獻其心力、忠實服勤後之報償，以照顧其退休或退職生活，係勞動關係之基本法理，並為改良勞工生活、增進勞雇和諧不可或缺。在雇主與勞工有明文約定時，尤其如此（第86段參照）。此觀上訴人於62年12月修訂之中國國民黨黨務幹部業務管理辦法【參見上開憲法法庭判決註18記載：詳見中國國民黨黨務幹部業務管理辦法第5章退休退職（第76條至第116條），分為第1節通則，第2節退休、第3節退職、第4節年齡及年資計算標準、第5節作業規定，即對該黨幹部之退休及退職制度有詳盡且完整之規定】甚明。況上訴人於61年9月7日開會時更明確表示：「依當事人之申請，核定其退職，並發給一次退職金」修改為「由黨發給黨職年資證明，俟其在政府機關退休退職或資遣時合併計算，發給退休退職金或資遣費」，以節省本黨經費等語（第87段參照），考試院並於58年至72年間發布採計社團專職人員年資之函令（第75段參照）。又謝員於59年7月至63年10月曾任上訴人臺灣省臺南縣委員會之區級幹部，其轉任公職時，依上開黨務幹部業務管理辦法規定，上訴人應核發一次性退職金，惟上訴人為節省黨經費，將應給付退職金之義務，藉由考試院之函令及年資互相採計要點，轉嫁國家承擔，足認其從年資併計制度中獲得財產上之不當利益，且謝員因其任職上訴人之年資，於轉任公職後得以併計，提高其任職於上訴人之意願，有助上訴人延攬青年幹部，獲得取用人才之無形利益。是以，上訴人當年所推行之黨、政、社會幹部交流互調政策，以協助鞏固其威權統治，更透過公職年資併社團年資制度，免除其對專任人員轉任公職時應負擔之退休金或退職金給付義務，故上訴人主觀上知其情事，客觀上亦因此實際上獲得無形、有形之利益，是上開條例第5條第1項第2款規定，以上訴人作為溢領退離給與之返還義務人，此手段與立法目的間具有合理關聯，上訴人此部分之主張亦無可採。從而，被上訴人作成原處分，依上開條例第2條第2款、第4條第1項、第5條第1項第2款及第7條規定，於法並無違誤。
㈤至上訴人主張謝員係自59年7月至63年9月曾任上訴人年資，
相關事證缺乏，被上訴人未給予陳述意見云云。惟查原審依謝員退休時填寫公務人員退休(職)事實表（原審卷二第69頁）、上訴人64年10月27日開具之離職證明書（原審卷二第70頁），及銓敘部107年3月19日函（訴願卷第14至17頁）通知謝員變更其年資及退休金時，詳述變更原因事由，同時以副本送達上訴人，未見上訴人對此函記載提出疑義等情，據以認定謝員任職上訴人年資之事，係客觀上明白足以確認之事實，則被上訴人根據此事實作成原處分，依行政程序法第103條第5款規定，自得不給予陳述意見之機會，已詳述其得心證之理由，核無違背論理法則或經驗法則，亦無判決不適用法規或適用不當、不備理由等違背法令情事。是上訴人上揭主張，尚難採憑。
㈥綜上所述，原判決認事用法並無違誤，且已論明事實認定之
依據及得心證之理由，核無判決不適用法規或適用不當，及判決不備理由或理由矛盾之情事。上訴論旨仍執陳詞指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、結論：上訴無理由。中 華 民 國 112 年 8 月 11 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 孫 國 禎
法官 曾 宏 揚法官 林 韋 岑以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 112 年 8 月 11 日
書記官 鄭 郁 萱