高雄高等行政法院判決高等行政訴訟庭第三庭112年度訴字第143號原 告 翁范姜蘭英被 告 高雄市政府工務局代 表 人 楊欽富上列當事人間建築法事件，原告不服高雄市政府中華民國112年3月7日高市府法訴字第11230141100號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：緣訴外人翁廷源（下稱翁父）與翁仁傑（下稱翁子）共同以起造人名義，以共同所有高雄市鳳山區鳳青段144地號土地（下稱系爭土地）作為住宅建築基地，向被告申請建造執照，並經被告於民國109年11月26日核發（109）高市工建築字第2593號建造執照（下稱系爭建照）。嗣翁子於111年7月14日（被告收文日）檢附其與翁父同意書向被告申請系爭建照變更起造人為翁子與訴外人陳美智（下稱陳女），經被告於111年7月20日高市工務建字第000000000000號函准予備案（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，業經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨：
⒈原告為翁父之配偶，而翁父已於111年8月13日死亡，則依
民法第1030條之1剩餘財產分配請求權及配偶繼承權，就翁父無償行為（即同意系爭建照變更起造人部分）侵害原告權益，基於保護規範理論，原告雖非原處分相對人，但屬利害關係人，自具備本件訴訟當事人適格。
⒉原處分違法，應予撤銷：翁父於111年8月13日死亡前1個月
已屬重病狀態，無任何行為能力，豈有可能向被告申請變更起造人為陳女（翁子之母），是被告之審查不合法。又翁父已高齡90幾歲，早年罹患失智症、心智缺陷、辨識能力不足，此有翁父之病歷資料可參（本院卷第27-103頁），則該申請變更行為顯係利用無行為能力人偽造文書，被告未查，仍以原處分准予備案，顯屬違法，應予撤銷。
⒊系爭建物主要結構已完成，原處分不應准予變更起造人：
系爭建照申請變更起造人時，依GOOGLE街景照片（本院卷第105頁）可知，其主要結構已完成，非如原處分所述「工程進度為70%」，是依內政部73年6月6日臺內營字第235176號函釋意旨（本院卷第115頁）：「……建築物於主要結構完成後，其權利變更，已非建築物之管理問題，自不得仍許為起造人變更，以維公益。」故被告准予起造人變更之原處分，自屬有誤。
㈡聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告答辯及聲明；㈠答辯要旨：
⒈被告核發系爭建照之起造人為翁父及翁子、建築基地為系
爭土地，然系爭土地已於110年4月7日登記為翁子單獨所有，則翁父、翁子及陳女於111年7月14日申請變更起造人時，翁父已非系爭土地所有權人，故渠等依建築法第55條第1項第1款向被告申報系爭建照變更起造人備案，俾利行政上管理，並負建築法上之義務及責任，而被告以原處分准予備案，自屬有據。又此一備案行為，僅是被告行政管理事項，無法據為所有權認定之歸屬，亦與民法「有償行為」或「無償行為」無涉，更與是否侵害原告民法上剩餘財產分配請求權及繼承權無關。倘原告對原處分備案系爭建照起造人變更翁子及陳女，認有權利爭執，應循民事訴訟途徑主張，並得依民事訴訟保全程序為強制執行。準此，原告非原處分相對人，且依上所述，原處分亦無造成原告權利或法律上利益遭受損害，是原告提起本件訴訟，顯非適法。
⒉又原告僅空言翁父無行為能力，並無提供翁父依民法第14
條第1項受法院監護宣告或判定其無行為能力之相關證明資料，故尚難認定翁父為無行為能力人。況本件僅係被告依建築法第55條規定，就系爭建照變更起造人一事予以備案，於法並無違誤。
⒊翁父、翁子偕同陳女、監造人及承造人於111年7月14日向
被告申報起造人變更為翁子及陳女之備案時，因系爭建物尚在起造中（工程進度70%），則依建築法第55條規定，被告以原處分准予備案，依法有據，洵無違誤。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：原告是否為本件訴訟當事人適格？
五、本院之判斷：㈠按行政訴訟法第107條第3項規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：一、除第2項以外之當事人不適格或欠缺權利保護必要。二、依其所訴之事實，在法律上顯無理由。」次按訴願法第18條：「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」行政訴訟法第4條第1項：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，……，得向行政法院提起撤銷訴訟。」可知，得提起撤銷訴訟請求救濟之人，固非以行政處分之相對人為限，尚包括利害關係人；然此所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其權利或法律上之利益受有損害者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之。準此，若非行政處分之相對人；或非行政處分相對人以外之法律上利害關係人，因欠缺提起撤銷訴訟之原告適格要件，其逕行提起撤銷訴訟，行政法院得不經言詞辯論，逕予判決駁回之（最高行政法院110 年度上字第788號判決意旨參照）。
㈡次按，撤銷訴訟之原告是否具備訴訟權能的判準，基本上有
「相對人理論」與「保護規範理論」兩種，再輔以「可能性理論」，綜合判斷之。原則上侵益處分之名義相對人，基於憲法保障人民基本權利之防禦功能，具備提起撤銷該處分之訴訟權能，殆無疑義。惟行政處分名義相對人以外之第三人，倘其係受處分規制對象，亦有訴訟權能（例如遺產繼承人同負遺產稅之繳納義務，即使未受核定稅額通知書之送達，亦具有訴訟權能）。然就行政處分名義相對人以外之第三人，亦非行政處分所規制對象時，倘原告主張因行政處分致其權利或法律上利益遭受損害，而依其主張足以顯現出行政處分有違法並損害其權利或法律上利益的可能，依行政訴訟法第4條第1項規定，其為原告的當事人適格，即無欠缺。反之，撤銷訴訟之程序標的若為「授予利益之行政處分」，而原告非該行政處分授益之相對人，但認為該處分侵害其權利或法律上利益者（與處分相對人利害相反之第三人），因該處分之相對人（受益人）亦為受憲法保護之基本權主體，故該第三人無法直接援引憲法賦予之基本權防禦功能，透過撤銷訴訟排除該行政處分之授益效力所生之可能侵害，而須另有立法者為保護個人權利所設定之法律依據（法律中之保護規範），方足以支撐其以利害關係人之身分（與處分相對人利害相反）提起撤銷訴訟之權能，此為「保護規範」理論之功能(最高行政法院111年度上字第6號判決參照) 。
㈢原告非原處分相對人：
⒈按「夫妻各自為權利義務之主體，配偶之一方因行政機關
作成違法或不當之行政處分，致其權利或法律上之利益受有損害，他方配偶並非當然為訴願法第18條規定之利害關係人。」（最高行政法院96年度判字第838號、98年度判字第798號、98年度裁字第3106號裁判意旨參照）。從而，夫妻固適用法定財產制，然其人格仍係相互獨立，並不因此而合為一體；至於日後是否生剩餘財產分配之情事，尚未可知，且至多僅能評價為期待利益，尚非得謂一方得就他方單獨所有之財產具有處分之權能。
⒉查，被告於109年11月26日核發之系爭建照起造人為翁父及
翁子，嗣110年4月7日系爭土地已登記為翁子單獨所有，則翁父ヽ翁子及陳女於111年7月14日依建築法第55條第1項第1款規定向被告申報系爭建照變更起造人為翁子及陳女，被告於111年7月20日以原處分准予備案等情，有系爭建照（本院卷第182-189頁）、系爭土地謄本（本院卷第181頁）、變更起造人申報書及原處分（本院卷第199-203頁）附卷可稽，洵堪認定。則原告並非處分相對人，亦非系爭建照變更起造人申報案所涉之土地、建物之所有權人，自不受原處分規制，核屬明確。況且，系爭土地早在110年4月7日已非翁父與翁子共同所有，而係歸由翁子單獨所有，則參照上揭說明，對於翁父己身財產之處分事實，原告至多僅屬情感上及其他事實上受有損害，難謂被告原處分之作成對其造成權利或法律上之利益受有損害，故原告就本案並無訴訟權能。㈣建築法第55條第1項第1款非屬原告得據以起訴之「保護規範」依據：
⒈建造執照起造人之公法上法律地位係證明業經主管機關許可為建築行為，並負建築法上之義務及責任：
⑴按「本法所稱建築物之起造人，為建造該建築物之申請
人，……。」「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關依本法規定核發之執照，僅為對申請建造、使用或拆除之許可。」「建築執照分左列4種：一、建造執照……二、雜項執照……三、使用執照……四、拆除執照……。」「起造人領得建造執照或雜項執照後，如有左列各款情事之一者，應即申報該管主管建築機關備案：一、變更起造人。」為建築法第12條第1項、第26條第1項、第28條、第55條第1項第1款分別定有明文。
⑵起造人為建造建築物之申請人，依建築法第31條第1款規
定，建造執照或雜項執照申請書應載明起造人之姓名、年齡、住址；起造人為法人者，其名稱及事務所；而此係因主管建築機關於建築工程期間，在行政管理上須有特定對象而設之事前管制規定，故在建造執照或雜項執照核准之建築工程期間內，如起造人有更易，自應依建築法第55條第1項第1款規定，向主管建築機關申報變更起造人，俾利行政上之管理，並負建築法上之義務及責任，如：按圖施工及變更設計時應辦理申請、遵期開工及完工、施工中有妨礙公共安全等之修改、竣工後之申報查驗，及違反上開義務之裁處等（建築法第39條、第53條、第54條、第58條、第87條）。建造執照或雜項執照僅為申請建築行為之許可，係表明行政處分之作成及起造人得以建築之許可證。易言之，建造執照或雜項執照僅係起造人向主管機關申請就特定土地為建造或施作特定雜項工作物之同意。且基於建造執照或雜項執照上起造人之資格，起造人依建築法負有該法規定之義務及責任。故而關於建造執照或雜項執照上起造人之公法上法律地位，係業經主管機關許可為建築行為，並負建築法上之義務及責任。而主管建築機關依建築法核發建築執照，亦僅為核准起造人建築之行為，並非為證明或認定其對土地或建物之私法上權利存在與否(最高行政法院106年度判字第212號判決要旨參照)。準此，建築法上之起造人之規範目的，在於建築主管機關行政管理之便利，並非確認起造人對建物所有權之歸屬，亦非為保護特定個人利益之規範。
⒉原告引據建築法第55條第1項第1款為原處分違法依據，應認無理由：
原告主張翁父與翁子共同以起造人名義，以共同所有系爭土地作為住宅建築基地，向被告申請系爭建照，嗣翁子於111年7月14日檢附其與翁父同意書向被告申請系爭建照變更起造人為翁子與陳女，被告未審酌翁父已高齡九十幾，且屬重病狀態，並無任何行為能力，不可能於斯時再向被告申請起造人變更為陳女，顯違反建築法第55條第1項第1款規定，原告雖非原處分相對人，然原告係屬建築法第55條第1項第1款之保護規範對象，即屬原處分之利害關係人，具訴訟權能，自得據以提起本件訴訟，請求被告作出撤銷原處分云云。如前所述，建築法第55條第1項第1款起造人變更備案之規範，係在建築行政之管理及課予起造人建築法上之義務、責任，並非保護起造人或實際所有權人所有權之規範。若起造人以外之人，對建物所有權之歸屬有爭執者，應循民事訴訟途徑主張之。故而原告主張，不足可採。
六、綜上所述，本件原告當事人不適格，訴願決定以原告非利害關係人，而為不受理決定，結論並無不合。則原告提起本件撤銷訴訟，欠缺權利保護必要而無訴訟實益，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。至兩造間其餘爭執，因本件原告當事人不適格而無理由，自無庸論述。
七、結論：原告之訴無理由。中 華 民 國 112 年 11 月 3 日
審判長法官 林 彥 君
法官 廖 建 彥法官 黃 堯 讚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第49條之1第1項）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第3項、第4項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 (二)非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 11 月 7 日
書記官 江 如 青