高雄高等行政法院判決高等行政訴訟庭第三庭112年度訴字第154號原 告 李明富被 告 臺南市政府工務局代 表 人 陳世仁訴訟代理人 翁順衍
李宛諭上列當事人間巷道爭議事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：原告主張其多年居住在○○市○○區○○路00號，為○○市○○區○○○00○○道(坐落安平區漁港段135、196-1、妙壽段1241-2、1240-4、1240-22、1240-23等地號部分土地，下稱系爭巷道)之沿線居民。原告認為系爭巷道應為具公用地役關係之既成道路，乃多次向被告陳情。經被告以民國111年7月4日南市工養一字第0000000000號函(下稱111年7月4日函，即系爭函文)復略以：「主旨：有關台端函詢系爭巷道是否為既成道路一案，經查旨述巷道非屬既成道路，惟有供公眾通行事實…。」原告不服，提起訴願，訴願決定以上開函文非行政處分而不受理，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰原告為系爭巷道沿線居民，日常生活、往來通行皆仰賴系爭巷道順暢通行，對原告極為重要，有依賴關係，非反射利益。系爭巷道至少自70年間即已存在，且已鋪設人行地磚，兩側有挖掘水溝，水利局已埋設污水下水道系統管路，系爭巷道應為符合司法院釋字第400號解釋之具公用地役關係之既成道路等語。並聲明：確認系爭巷道公用地役關係存在而為既成巷道。
三、被告答辯及聲明︰公用地役關係之成立僅在限制土地所有權人，乃基於公眾利益而存在。個人得以通行而受利益，乃反射利益，並無任何權利可言，一般不特定民眾並無向行政機關請求將其他私人所有之土地認定為具有公用地役關係之公法上權利（最高行政法院82年度判字第2279號判決意旨參照）。司法院釋字第400號解釋亦未賦予原告有申請認定既成道路之公法上請求權。系爭函文僅係對原告陳情所為答覆，並未對原告之權益發生具體之法律效果，要非行政處分。又原告居住上址並非僅能仰賴系爭巷道通行，系爭巷道並非不特定公眾通行所必要，亦難認原告請求認定系爭巷道具有公用地役關係乙事，有何即受確認判決之法律上利益等語。並聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：本件原告得否訴請確認系爭巷道公用地役關係成立？
五、本院之判斷：
(一)前提事實：如爭訟概要欄所載之事實，有系爭巷道坐落土地登記謄本（本院卷第29-39頁）、70年航照圖（本院卷第43頁）、系爭函文（本院卷第49頁）、訴願決定（本院卷第51-59頁）、系爭巷道施工照片（本院卷第95至97頁）、養護紀錄（本院卷第111-113頁）等附卷可稽，應堪認定。
(二)原告提起確認訴訟，為正確之訴訟類型按行政機關所為單純事實之敘述、理由之說明或就法令所為之釋示，均非對人民之請求有所准駁，既不因該項說明而發生任何法律上之規制效果者，即非行政處分，人民自不得對之提起行政爭訟。又行政機關認定私人所有之土地為具有公用地役關係之現有巷道（或稱既成道路），係行政機關基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，是私人土地因長期供公眾通行，而發生公用地役關係之既成巷道後，其所有權雖不因而消滅，惟其所有權之行使應受限制，即不得違反供公眾通行之目的；至於一般不特定民眾利用具公用地役關係之巷道通行，僅係反射利益之結果，非本於其權利或合法利益所生，尚無請求行政機關將「其他私人所有土地」認定為具有公用地役關係既成巷道之公法上權利。查系爭函文顯係單純事實之陳述及理由之說明，業經被告多次說明相同內容之函文在案（本院卷第151至157頁），未對原告之權益發生具體之法律效果，即非行政處分。是以，原告不對系爭函文及訴願決定提起撤銷訴訟，而是就系爭巷道是否存在公用地役關係乙事，提起確認訴訟，屬正確之訴訟類型。
(三)原告訴請確認系爭巷道公用地役關係成立，欠缺訴之利益，而無權利保護之必要：
1.按公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係（司法院釋字第400號解釋理由書）。稱公用地役關係而不稱公用地役權，蓋因其成立僅在限制土地所有權人，使受拘束，不得反於公眾通行之目的而使用其土地，並無相對應享受公用地役關係之權利人。公用地役關係因不特定公眾之通行而成立，乃基於公眾利益而存在，個人之得以通行而受利益，為承認公用地役關係後附隨所生之反射利益，利用該土地通行之個人對之並無任何權利可言（最高行政法院109年度判字第381號判決意旨參照）。故一般不特定人民並無向行政機關請求將其他私人所有之土地認定為具有公用地役關係之既成巷道之公法上權利。是此，人民單純以公用地役關係為確認訴訟之標的，本質上即欠缺訴之利益（參見最高行政法院94年度判字第2076號判決及95年度裁字第80號裁定意旨）。
2.查本件原告雖以前詞主張，然原告並非系爭巷道之土地所有權人，而是沿線居民，此為兩造所不爭執。系爭巷道業經被告多次說明非屬既成道路，但有供公眾通行之事實（本院卷第151至157頁）；顯然就通行而言，原告之通行利益已獲得滿足，並無不安定之狀態。何況此種通行他人土地之利益，除法規別有規定外，在公法上僅屬反射利益，原告並無主觀公權利得以請求確認系爭巷道為具公用地役關係之既成巷道。此外，原告別無主張或釋明有何保護規範足以成立公法上請求權之可能性，從而，參照前揭說明，原告訴請確認系爭巷道公用地役關係存在而為既成巷道，即屬欠缺訴之利益，無權利保護之必要，應以判決駁回之。
(四)綜上所述，原告訴請確認系爭巷道公用地役關係存在而為既成巷道，欠缺訴之利益，而無權利保護之必要，亦應予以駁回。從而，本件原告之請求，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
六、結論︰原告之訴顯無理由。中 華 民 國 112 年 10 月 30 日
審判長法官 林 彥 君
法官 黃 堯 讚法官 黃 奕 超以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第49條之1第1項）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第3項、第4項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 (二)非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 10 月 30 日
書記官 楊 曜 嘉