高雄高等行政法院判決高等行政訴訟庭第二庭112年度訴字第394號民國114年7月8日辯論終結原 告 楊陳翠雲訴訟代理人 劉逸中 律師被 告 嘉義縣六腳鄉公所代 表 人 黃鉦凱訴訟代理人 葉尚騰
黃曜春 律師上列當事人間使用執照事件，原告不服嘉義縣政府中華民國112年8月22日府行法訴字第1120179877號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面
一、按各類行政行為如有作成文書使人民知悉之必要者，均須依法定送達規定使人民知悉行政文書內容或居於可得知悉之地位，俾其決定是否為必要行為。蓋行政文書之送達，涉及人民提起行政救濟期間起算，與人民受憲法第16條保障之程序基本權有關，故行政文書送達之程序規範，自應符合正當法律程序原則之要求。而行政文書之送達，原則上應向應受送達人住居所、事務所或營業所行之，蓋該等處所通常係應受送達人日常活動處所，易於該處行之而確能交付應受送達人。若直接送達、補充送達或留置送達均無法完成送達時，基於行政效率之要求，始得為寄存送達。而當寄存送達要件之該當，不問應受送達人是否實際收受該行政文書，即發生送達效力，性質上對受送達人實較為不利，自應審慎為之。
二、查嘉義縣政府民國112年8月22日府行法訴字第0000000000號訴願決定（下稱訴願決定）固以原告提起訴願逾期而決定不受理，被告亦執此抗辯原告提起本件行政訴訟程序不合法。
然原告就此主張六腳蒜頭郵局郵務士張晁榕向其戶籍地址（即○○縣○○鄉○○村0鄰○○0號之1）投遞被告112年4月28日鄉建字第0000000000號函（下稱原處分）時無人在家，該郵務士將2張郵務送達通知書均投入信箱内並無張貼於信箱外側，不符寄存送達之要件，不生合法送達效力，自不能以112年5月4日起算提起訴願期間，訴願決定有所違誤等語。而原告為坐落○○縣○○鄉○○段灣內小段618地號土地（下稱系爭土地）之共有人（權利範圍4分之3），前經嘉義縣政府於90年6月1日以九十府農畜字第59560號函同意系爭土地作畜牧設施容許使用（下稱系爭容許使用同意函），並曾領得66年2月12日(66)鄉建字第1230號、67年6月24日(67)鄉建字第5266號（以下合稱66年、67年使用執照）、90年7月3日(90)鄉建字第0000000000號使用執照（下稱90年使用執照）；嗣因被告作成原處分以系爭容許使用同意函經嘉義縣政府廢止，已申請建築及使用執照之依據即失其附麗為由，廢止66年、67年使用執照及90年使用執照等情，此觀系爭土地登記謄本（見本院卷第23頁）、系爭容許使用同意函（見原處分卷第137頁至第139頁）、嘉義縣政府112年4月25日府農畜字第0000000000號函（下稱112年4月25日函；見本院卷第27頁至第29頁）、原處分（見本院卷第31頁至第33頁）即明。而依原處分之送達證書（見本院卷第159頁）所載，原處分係經被告交付郵政機關於112年5月4日向原告前揭戶籍地址送達，郵務人員因未獲會晤本人，亦無受領文書之同居人、受雇人或應受送達處所接收郵件人員，乃勾選「寄存於蒜頭郵局並作送達通知書二份，一份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所或其就業處所門首，一份置於該受送達處所信箱或其他適當位置，以為送達。」惟對照六腳鄉蒜頭郵局郵務士張晁榕就原處分送達之實際情形於本院結證稱：該處所之信箱很淺且是塑膠盒挖洞所改裝，信箱表面有許多沙塵貼不住送達通知書，其乃將2張招領單都投進入信箱（見本院卷第368頁至第370頁）等詞，足見其寄存送達方式並未完全符合行政程序法第74條所定應將送達通知書1份黏貼於應受送達人住居所門首，1份置於該受送達處所信箱或其他適當位置之要件，依前揭說明，自難認已於112年5月4日即發生寄存送達效力。而原告之子楊福樹於同年月18日始至蒜頭郵局代理原告領取原處分，有中華郵政股份有限公司嘉義郵局113年8月15日嘉郵字第0000000000號函、簽領執據及其身分證影本（見本院卷第161頁、第165頁）在卷可憑，則其提起訴願之法定期間應自其領得原處分之翌日起算；從而，原告於112年6月16日提起訴願並未逾法定不變期間30日（見原處分卷第51頁至第53頁）。訴願決定以原告提起訴願逾期而決定不受理，確有違誤；被告前揭程序抗辯，並不可採。故原告提起本件撤銷訴訟在程序上應屬合法，自應續為實體審查。至其追加先位聲明之確認訴訟部分（見本院卷第407頁），另由本院以裁定駁回，合先敘明。
貳、實體方面
一、爭訟概要：原告為系爭土地之共有人，前經嘉義縣政府於90年6月1日核給系爭容許使用同意函作畜牧設施使用，並曾就系爭土地上之地上物領得66年、67年使用執照及90年使用執照。嗣因嘉義縣政府於112年4月13日前往系爭土地勘查，認定系爭土地無飼養事實，未依系爭容許使用同意函內容興建使用，乃依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱審查辦法）第33條規定作成112年4月25日函廢止系爭容許使用同意函，並副知被告。被告乃據以於112年4月28日作成原處分以系爭容許使用同意函經嘉義縣政府廢止，已申請建築及使用執照之依據即失其附麗為由，廢止66年、67年使用執照及90年使用執照。原告不服而提起訴願；經訴願決定不受理後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、66年、67年使用執照並非因90年使用執照核發而不存在：⑴行政程序法第110條第3項規定：「行政處分未經撤銷、廢
止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」此即行政處分之實質存續力，故行政處分除當然、自始無效外，未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。
⑵被告並未舉證於核發90年使用執照時，已隨同將66年、67
年使用執照一併廢止之；再者，被告亦無援引任何法規說明何以90年使用執照會使66年、67年使用執照不存在；何況90年使用執照之用途及範圍均與66年、67年使用執照有所差異（例如：90年使用執照用途為豬舍、66年、67年使用執照用途為雞舍）；若66年、67年使用執照因90年使用執照之核發而不存在，則被告何須再為原處分將66年、67年使用執照廢止？基於行政處分之實質存續力，66年、67年使用執照並非因90年使用執照之核發而不存在。
2、被告不得依審查辦法第33條廢止66年、67年使用執照：⑴依審查辦法第33條第2項、第3項規定：「（第2項）直轄市
或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。（第3項）前項農業設施已依法領有建築執照者，原核定機關於廢止許可時，應一併通知建築主管機關處理。」可知容許使用之農業設施未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫、都市計畫主管機關或建築主管機關依相關規定處理。因此，文義解釋上，主管機關僅得於廢止畜牧容許使用許可時，一併廢止據該畜牧容許使用許可而申請之建築執照。
⑵嘉義縣政府112年4月25日函說明五表示：「……本案核發之
許可文件既經廢止，則原據以申請建築執照（含建築執照、使用執照）之理由即失所附麗……」等語。惟畜牧容許使用許可乃嘉義縣政府90年所核發，原告並據以申請90年使用執照，依上開審查辦法規定，被告僅得廢止90年使用執照。66年、67年使用執照係依據「嘉腳鄉榮建字第11844號」及「67鄉建字第1271號」兩建築執照（下稱66年、67年建築執照）所核發，並非據該畜牧容許使用許可而申請，被告不得依審查辦法第33條廢止66年、67年使用執照。
3、原處分違反明確性原則：⑴行政程序法第123條規定：「授予利益之合法行政處分，有
下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」同法第5條規定：「行政行為之內容應明確。」又所謂行政行為明確，亦包括行政機關適用法規應明確，法定廢止事由有多款，若行政處分未明確指出究係依據何條項規定惟廢止，自有違行政處分明確性原則而違法。
⑵原處分並未說明究係依行政程序法第123條何款所為廢止，依上開規定及實務見解，有違行政處分明確性原則。
4、原處分有認定事實之錯誤：⑴被告以原處分將66年、67年使用執照及90年使用執照廢止
，而原處分之說明四載明：「次查說明二之容許使用同意書包含本所核發(66)鄉建字第1230號及(67)鄉建字第5266號使用執照核可範圍，故前開使用執照一併廢止。（皆無申請門牌）」等語。
⑵惟66年、67年使用執照取得在先，早於66年2月12日由六腳
鄉戶政事務所以嘉腳戶229號函核發門牌證明書，門牌為六腳鄉灣南村8鄰灣內路1號之1，並取得用電證明，有嘉義縣警察局66年2月12日嘉腳戶229號六腳鄉戶政事務所門牌證明書及台灣電力公司66年用電證明可證，非如被告所述皆無申請門牌。而系爭容許使用同意函取得在後，後取得文件遭廢止，不會發生先取得之使用執照失所附麗。原處分顯有認定事實錯誤。
5、基於行政處分跨程序之拘束力，原處分不得廢止66年、67年使用執照：
⑴建築法第25條第1項規定：「建築物非經申請直轄市、縣（
市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。但合於第78條及第98條規定者，不在此限。」同法第70條第1項前段規定：「建築工程完竣後，應由起造人會同承造人及監造人申請使用執照。直轄市、縣(市)(局)主管建築機關應自接到申請之日起，10日內派員查驗完竣。其主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖樣相符者，發給使用執照，並得核發謄本；不相符者，一次通知其修改後，再報請查驗。」同法第73條第1項前段規定：「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電及使用。」足見建築物之新建、增建、改建或修建，應請領建造執照，未請領建造執照即建築者，該建築物即屬違章建築；建築物建造完成後之使用，應請領使用執照（同法第28條第1款、第3款參照）。又關於建築物之興建，建造執照之核發與使用執照之核發，先後二程序具有關連性，使用執照之核發以起造人按所核准建造執照之設計圖說建築後核發。則於先前程序所作成之行政處分（尤其是授益處分）未被撤銷前，於事實及法律狀態不變下，對同一處分機關於後續程序作成後續處分具有拘束力，以禁止原處分機關藉新作處分之便，達規避撤銷與廢止授益處分之要件限制，而為更不利於相對人之決定，此即所謂「行政處分跨程序之拘束力」。
⑵66年、67年使用執照係由原告先請領66年、67年建築執照
，並依建築執照完成建築物後，再請領取得使用執照。因此，66年、67年建築執照之核發與66年、67年使用執照之核發，先後二程序具有關連性，66年、67年使用執照之核發以原告按所核准66年、67年建築執照之設計圖說建築後核發。則於先前程序所作成之66年、67年建築執照未被撤銷或廢止前，於事實及法律狀態不變下，對後續程序作成之66年、67年使用執照應有拘束力，故被告自不得以原處分廢止66年、67年使用執照。
⑶況使用執照乃建管單位核發，法規依據為建築法；畜牧場
登記乃農牧單位主管，法規依據為畜牧法。2者規範目的不同，不符行政程序法第123條各款之廢止事由。另依內政部95年5月17日台內營字第0000000000號函（下稱內政部95年5月17日函），依法規之規定所為限制，性質屬於行政處分內容之限制而非附款，所有權人違反該不行為義務註記者，主管機關不得廢止其使用執照。故被告廢止系爭使用執照之原處分確係違法。
（二）聲明︰原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、66年、67年使用執照係分別核准原告在系爭土地豬舍（應為雞舍，被告誤載為豬舍，以下均同）2棟及堆肥舍、飼料倉儲設施等項目、面積之使用執照。而系爭容許使用同意函核准原告在系爭土地上變更「畜牧場登記」及「主要畜牧設施容許使用」使用項目及使用面積，含括上揭項目豬舍2棟、堆肥舍、飼料倉儲設施面積外，另再准許管理室及其面積，被告始據此核發90年使用執照。故被告於90年7月3日核准90年使用執照顯係就66年、67年使用執照之豬舍2棟、堆肥舍、飼料倉儲設施，將新、舊之農業設施依建築相關法規予以合併檢討而發給，即含括先前66年、67年使用執照之豬舍2棟及堆肥舍、飼料倉儲設施項目及面積之使用。
2、被告核發使用執照，均依相關法令規定辦理，不因建築法或畜牧法而有任何差別。原告因未依系爭容許使用同意函核准內容興建使用，經嘉義縣政府依審查辦法第33條規定廢止系爭容許使用同意函，正本函知原告並副知被告。被告據以依審查辦法第33條第3項作成原處分廢止90年使用執照，包括66、67年使用執照核可範圍，合法有據。且原處分說明欄已詳細說明何以廢止系爭使用執照之法令依據，並非未加說明。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰被告作成原處分廢止系爭使用執照，是否適法？
五、本院之判斷︰
（一）爭訟概要欄所載事實，業據兩造陳明在卷，並有系爭土地登記謄本（見本院卷第23頁）、系爭容許使用同意函（見原處分卷第137頁至第139頁）、嘉義縣政府112年4月13日勘查紀錄及照片（見本院卷第171頁至第174頁）、嘉義縣政府112年4月25日函（見本院卷第27頁至第29頁）、66年、67年使用執照（見訴願卷第73頁至第77頁、第79頁至第83頁）、90年使用執照（見本院卷第199頁）、原處分（見本院卷第31頁至第33頁）及訴願決定（見本院卷第35頁至第39頁）等附卷可稽，並據本院依職權調取系爭使用執照卷查明屬實，自堪認定。
（二）應適用之法令︰
1、建築法⑴第1條：「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、
公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」⑵第3條第1項、第3項：「（第1項）本法適用地區如左：一
、實施都市計畫地區。二、實施區域計畫地區。三、經內政部指定地區。……（第3項）第1項第2款之適用範圍、申請建築之審查許可、施工管理及使用管理等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」
2、區域計畫法第15條第1項：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照○○市○○○區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」
3、非都市土地使用管制規則（90年3月26日修正）⑴第1條：「本規則依區域計畫法（以下簡稱本法）第15條第
1項規定訂定之。」⑵第6條第1項本文及第3項：「（第1項）非都市土地經劃定
使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。……（第3項）各種使用地容許使用之項目如附表一。」
4、實施區域計畫地區建築管理辦法⑴第1條：「本辦法依建築法第3條第3項規定訂定之。」⑵第2條：「本辦法之適用地區，係指區域計畫範圍內已依區
域計畫法第15條第1項劃定使用分區並編定各種使用地之地區。」⑶第3條：「依非都市土地使用管制規則規定得為建築使用之
土地，其建築物之新建、增建、改建或修建，應依本辦法向當地主管建築機關申請建築執照。原有之建築物不合非都市土地使用管制規則規定者，依該規則第8條之規定辦理。」⑷第5條第1項：「於各種用地內申請建造自用農舍者，其總
樓地板面積不得超過495平方公尺，建築面積不得超過其耕地面積百分之10，建築物高度不得超過3層樓並不得超過10.5公尺，但最大基層建築面積不得超過330平方公尺。」
5、農業發展條例（下稱農發條例）⑴第18條第1項至第5項（89年1月26日修正）：「（第1項）
本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄巿或縣(巿)主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。（第2項）前項農業用地應確供農業使用；其在自有農業用地興建農舍滿5年始得移轉。但因繼承或法院拍賣而移轉者，不在此限。（第3項）本條例中華民國89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。本條例中華民國89年1月4日修正施行前共有耕地，而於本條例中華民國89年1月4日修正施行後分割為單獨所有，且無自用農舍而需興建者，亦同。（第4項）第1項及前項農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人；農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權；已申請興建農舍之農業用地不得重複申請。（第5項）前4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。」⑵第8條之1第2項及第3項：「（第2項）農業用地上興建有固
定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬1層樓之建築者，免申請建築執照。本條例中華民國92年1月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。（第3項）前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」
6、農業用地興建農舍辦法（下稱農舍辦法）⑴第1條：「本辦法依農業發展條例（以下簡稱本條例）第18
條第5項規定訂定之。」⑵第3條：「依本條例第18條第3項規定申請興建農舍之申請
人應為農民，且其資格應符合前條第1項第4款及第5款規定，其申請興建農舍，得依都市計畫法第85條授權訂定之施行細則與自治法規、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定辦理。」⑶第12條第1項至第4項：「（第1項）直轄市、縣（市）主管
建築機關於核發建造執照後，應造冊列管，同時將農舍坐落之地號及提供興建農舍之所有地號之清冊，送地政機關於土地登記簿上註記，並副知該府農業單位建檔列管。（第2項）已申請興建農舍之農業用地，直轄市、縣（市）主管建築機關應於地籍套繪圖上，將已興建及未興建農舍之農業用地分別著色標示，未經解除套繪管制不得辦理分割。（第3項）已申請興建農舍領有使用執照之農業用地經套繪管制，除符合下列情形之一者外，不得解除：一、農舍坐落之農業用地已變更為非農業用地。二、非屬農舍坐落之農業用地已變更為非農業用地。三、農舍用地面積與農業用地面積比例符合法令規定，經依變更使用執照程序申請解除套繪管制後，該農業用地面積仍達0.25公頃以上。（第4項）前項第3款農舍坐落該筆農業用地面積大於
0.25公頃，且二者面積比例符合法令規定，其餘超出規定比例部分之農業用地得免經其他土地所有權人之同意，逕依變更使用執照程序解除套繪管制。」
7、審查辦法⑴第1條：「本辦法依農業發展條例（以下簡稱本條例）第8
條之1第3項規定訂定之。」⑵第2條第1項第1款：「本辦法所稱農業用地之範圍如下：一
、依區域計畫法劃定為各種使用分區內所編定之農牧用地……。」⑶第3條第5款：「本辦法所稱農業設施之種類如下：……五、
畜牧設施。」⑷第5條：「申請農業用地作農業設施容許使用，經審查合於
規定者，直轄市或縣（市）主管機關應核發農業用地作農業設施容許使用同意書。」⑸第32條第5項及第6項：「（第5項）依建築相關法令規定須
申請建築執照，有下列情形之一者，原核准之農業用地作農業設施容許使用同意書失其效力。但本辦法中華民國98年3月16日修正施行前已申請容許使用，並依原容許使用同意之內容建築使用者，得依原農業用地容許作農業設施使用同意書申請建築執照：一、未依期限向建築主管機關申請建築執照。二、原核准之農業用地作農業設施容許使用同意書屆期未申請展延。三、原核准之農業用地作農業設施容許使用同意書申請展延未經同意。（第6項）依法應申請建築執照之農業設施，直轄市、縣（市）建築主管機關於發給使用執照之審查階段，應通知直轄市、縣（市）農業主管機關會審建築物是否依原核定之經營計畫內容興建。」⑹第33條：「（第1項）依本辦法取得農業用地作農業設施容
許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。但經核准工廠登記之農業設施，不在此限。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。（第3項）前項農業設施已依法領有建築執照者，原核定機關於廢止許可時，應一併通知建築主管機關處理。（第4項）第2項農業設施含綠能設施者，原核定機關於廢止許可時，應一併通知能源主管機關處理。」
（三）被告作成原處分廢止系爭使用執照，核屬適法：
1、按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照○○市○○○區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「本規則依區域計畫法第15條第1項訂定之。」「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。……（第3項）各種使用地容許使用之項目如附表一。……」此觀區域計畫法第15條第1項、90年3月26日修正之非都市土地使用管制規則第1條、第6條第1項、第3項即明。其附表一則規定農牧用地容許使用項目，依建築法規規定應申請建築執照者應先向農業機關申請同意使用。次按89年1月26日修正之農發條例第18條第5項規定：「前4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。」內政部及改制前行政院農業委員會（下稱農委會）乃於90年4月26日依農發條例第18條第5項授權而會銜訂定農舍辦法。觀諸農發條例第18條第5項之授權範圍為同條前4項所規範有關「興建農舍之農民資格」、「農舍最高樓地板面積」、「農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度」、「農舍許可（興建）條件」、「農舍申請（興建）程序、興建方式」、「農舍許可之撤銷或廢止」及「其他」等應遵行事項；所指事務則包含「本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者」、「農業用地應確供農業使用」、「自有農業用地興建農舍移轉條件」、「本條例中華民國89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者」、「本條例中華民國89年1月4日修正施行前共有耕地，而於本條例中華民國89年1月4日修正施行後分割為單獨所有，且無自用農舍而需興建者」、「第1項及第3項農舍起造人資格條件」及「已申請興建農舍之農業用地使用限制」等。參照農發條例第18條規定於91年1月30日再次修訂時，其修法理由載明：「農舍申請許可後，除有關許可之『撤銷』規定外，如因情事變更或基於公益之目的，而將合法申請興建農舍之許可使其嗣後失去效力時，即屬許可之『廢止』，爰配合行政程序法之用語，於第5項所定『許可之撤銷』之後，修正為『許可之撤銷或廢止』，增列『或廢止』3字。」等語，足見農發條例第18條第5項規範對象包含「89年1月4日修法施行前已申請興建農舍之農業用地使用限制」，其授權範圍亦包含對已申請興建農舍許可之事後撤銷（溯及失效）或廢止（往後失效），堪認立法者藉此授權主管機關訂定法規命令所欲規範之對象，不僅限於在農發條例89年1月4日修正施行前後取得農地而尚未興建農舍者，亦包括農發條例89年1月4日修正施行前後取得農地而已興建農舍者之使用管制。而前揭關於農業用地之使用管制規定，無非係欲藉由農業機關及建築管理機關各自本於其所掌職權範圍對於農業用地之使用方式及範圍進行審查，並以核發許可及執照之方式加以控管，落實農發條例、區域計畫法及相關土地使用管制與建築管理法規之立法意旨。再按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者， 得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。」行政程序法第123條第1款至第4款定有明文。其第1款所稱法規准許廢止者，係指法規就特定之授益行政處分，明文規定行政機關在一定情形得予以廢止者，蓋法規在訂定當時就信賴保護及法律安定已為立法裁量，行政機關自得依該法規所定要件為授益處分之廢止。其第4款所稱「行政處分所依據之事實事後發生變更」係指對於行政處分之作成具有法律上或裁量上意義之任何事實發生變更；一般而言，在事實狀況變更後，不得作成該行政處分或作成該行政處分將有裁量瑕疵時，即為有害公益。準此，合法授益處分具有前揭行政程序法第123條所定情形之一者，即得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止。
2、查原告前於89年間就系爭土地申請非都市土地（特定農業區農牧用地）「牧場登記」及「主要畜牧設施容許使用」，經嘉義縣政府於90年3月16日以九十府農畜字第29682號函（下稱90年3月16日函）同意就系爭土地作畜牧場面積合計3,878平方公尺，飼養肉豬共125頭；主要畜牧設施內容包含：（1）豬舍2棟：270.16平方公尺。（2）堆肥舍：8.54平方公尺。（3）飼料倉儲設施1間：232.26平方公尺。（4）管理室1間：115.54平方公尺。（5）空地：3,2
51.5平方公尺；並於該函文載明：「（三）本容許使用建築設施，應依照『實施區域計畫地區建築管理辦法』、『畜牧法』及『畜牧法施行細則』相關規定辦理。」等情，有嘉義縣政府90年3月16日函及所檢附之畜牧場位置圖及畜牧設施配置圖（見本院卷第201頁至第207頁）在卷可稽。嗣原告於90年5月間申請變更系爭土地上「畜牧場登記」及「主要畜牧設施容許使用」之使用項目及使用面積，經嘉義縣政府於90年6月1日作成系爭容許使用同意函，同意變更系爭土地之使用項目及使用面積為：畜牧場面積合計3,878平方公尺，（1）豬舍2棟：270.16平方公尺。（2）空地：3244.57平方公尺。（3）管理室：122.46平方公尺。
（4）堆肥舍：8.54平方公尺。（5）飼料倉儲設施：232.26平方公尺；並於該函文內載明：「三、餘仍請楊君依據本府九十年三月十六日九十府農畜字第二九六八二號函規定辦理。」足見前揭90年3月16日函所載：「（三）本容許使用建築設施，應依照『實施區域計畫地區建築管理辦法』、『畜牧法』及『畜牧法施行細則』相關規定辦理。」仍為原告所應遵循之規定。而系爭容許使用同意函主要畜牧設施在其位置圖上列表就面積計算式欄位標示「豬舍①」面積142.19平方公尺並註記「66鄉建字第1230號」；「豬舍②」面積127.97平方公尺；「堆肥舍」面積8.54平方公尺並註記「67鄉建字第5266號」；「倉庫」面積232.26平方公尺並註記「67鄉建字第5266號」；「農舍代為管理室」1層面積122.46平方公尺、2層面積122.46平方公尺、3層面積84.83平方公尺；梯間面積10.64平方公尺，共計34
0.39平方公尺等情，此觀系爭容許使用同意函及位置圖（見本院卷第195頁至第196頁）即明。對照被告於90年7月3日就系爭土地地上物所核發90年使用執照（見本院卷第199頁）所載建築物概要之各層用途及面積以觀，互核一致，該使用執照所載之建物及其建築基地均位在系爭容許使用函所同意之系爭土地內且其用途均為飼養肉豬相關畜牧設施；且被告於90年6月13日所核發90鄉建字第0000000000號建造執照存根係記載「補照」，原告於90年6月所提出使用執照申請書就竣工說明及理由亦記載「補辦手續」等情，此據本院依職權調取系爭使用執照卷查明屬實，堪認被告於90年7月3日就系爭土地之地上物所核發90年使用執照係以嘉義縣政府於90年6月1日作成系爭容許使用同意函所同意變更系爭土地之使用項目及使用面積為據，原告申請取得系爭容許使用同意函時，亦已將其補辦手續申請90年使用執照所示建物及其用途均納為其申請該使用計畫之內容，且90年使用執照所載建物之基地亦包含66、67年使用執照所載建物原坐落範圍（豬舍①、堆肥舍、倉庫）。從而，依前揭關於農業用地之使用管制規定，系爭使用執照之合法性均以農業機關所核發之農業設施容許使用為前提，倘與各該畜牧設施之使用執照相關農業機關所核發之農業設施容許使用已經廢止，則各該畜牧設施之使用執照的合法性前提即亦將隨之喪失。而原告固於90年8月間經農委會核發「楊陳翠雲畜牧場」之畜牧場登記證書（農畜牧登字第114925號；負責人及主要管理人員均為原告）等情，則有該畜牧場登記證書（見本院卷第189頁）附卷可憑。惟於105年間因原告上開畜牧場停業超過1年以上而未有飼養事實，嘉義縣政府乃作成105年10月27日府農畜字第0000000000號函（下稱105年10月27日函）依畜牧法第8條之1第1項第3款規定，廢止並註銷該畜牧場登記證書；嘉義縣政府復於112年4月13日前往系爭土地勘查，勘查結果為系爭土地無飼養事實，與原核准容許使用同意函內容不符，乃以112年4月25日函廢止系爭容許使用同意函等情，有嘉義縣政府105年10月27日函（見本院卷第185頁至第186頁）、112年4月13日勘查紀錄及照片（見本院卷第171頁至第174頁）、嘉義縣政府112年4月25日函（見本院卷第27頁至第29頁）在卷可稽。原告對嘉義縣政府112年4月25日函並未提起行政救濟而確定，則為原告所自承（見本院卷第150頁至第151頁）。準此，系爭容許使用同意函既經嘉義縣政府廢止確定，則前揭使用執照之合法性前提即應隨之喪失，自已該當於行政程序法第123條第4款所定「行政處分所依據之事實事後發生變更」的情形。而農業用地之使用管制規定，無非係欲藉由農業機關及建築管理機關各自本於其所掌職權範圍對於農業用地之使用方式及範圍進行審查，並以核發許可及執照之方式加以控管，落實農發條例、區域計畫法及相關土地使用管制與建築管理法規之立法意旨，業如前述，該制度之建立及維護自具有相當公益性。倘不廢止畜牧設施之使用執照，任由各該建物脫離農業土地使用管制之整體控管機制，勢將對前揭制度建立所維繫之公共利益有所危害，堪認亦該當於行政程序法第123條第4款所定「不廢止該處分對公益將有危害」之情形。故被告作成原處分以系爭容許使用同意函經嘉義縣政府廢止，已申請建築及使用執照之依據即失其附麗為由，廢止系爭使用執照，核屬適法。
3、原告固主張：基於行政處分之實質存續力，66年、67年使用執照並非因90年使用執照核發而不存在，90年使用執照之用途及範圍均與66年、67年使用執照有所差異；66年、67年使用執照取得在先，非如被告所述皆無申請門牌，系爭容許使用同意函取得在後，後取得文件遭廢止，不會發生先取得之使用執照失所附麗云云。然按「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」行政程序法第110條第3項定有明文，足見行政處分效力繼續對行政機關及相對人產生規制效果仍應以該行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效為其前提。查被告於90年7月3日就系爭土地之地上物所核發90年使用執照係以嘉義縣政府於90年6月1日作成系爭容許使用同意函所同意變更系爭土地之使用項目及使用面積為據，原告申請取得系爭容許使用同意函時，亦已將90年使用執照所示建物及其用途均納為其申請該使用計畫之內容，且90年使用執照所載建物之基地包含66、67年使用執照所載建物原坐落範圍等情，業如前述。而原告於90年5月4日就系爭土地上之前揭建物申請建築執照時，已自行重新提出系爭土地上建物之配置圖，被告承辦人於建築執照查核審查表查核及審查欄位載明：「擬：一、罰款3132000×1/1000＝3132元。二、准予發照。三、原66鄉建字第一二三O號、67鄉建字第五二六六號註銷。」並經其主管決行，被告乃於90年6月13日及同年7月3日先後據此核發建築執照及使用執照，亦據本院依職權調取系爭使用執照卷查明無訛，堪認系爭土地上建物在原告於90年間申請前揭「補辦手續」當時，已經原告自行就66年、67年使用執照所載建物原坐落範圍重新加以規劃並變更其預定用途（原66年、67年使用執照所載雞舍改建為豬舍），始由被告將66年、67年使用執照註銷而併入90年使用執照加以列管，堪認66年、67年使用執照因而失效，無由繼續對被告及原告產生規制效果。則被告作成原處分廢止90年使用執照，其廢止範圍自包含66年、67年使用執照所載建物原坐落範圍，原處分說明三及說明四所載理由無非係具體敘明前揭使用執照之沿革與源由，以澄清原處分之規制範圍，自難認有何違法。原告前揭主張，並未慮及上情，自無可採。
4、原告另主張：依審查辦法第33條之文義解釋，主管機關僅得於廢止畜牧容許使用許可時，一併廢止據該畜牧容許使用許可而申請之建築執照，66年、67年使用執照係66年、67年建築執照所核發，並非據該畜牧容許使用許可而申請，基於行政處分跨程序之拘束力，被告不得依審查辦法第33條廢止66年、67年使用執照；使用執照乃建管單位，法規依據為建築法，畜牧場登記乃農牧單位，法規依據為畜牧法，2者規範目的不同，不符行政程序法第123條各款廢止事由；原處分未敘明何以可廢止系爭使用執照之法規依據，違反明確性原則；原處分記載「皆無申請門牌」與事實不符，原處分有認定事實之錯誤云云，並引用內政部95年5月17日函為佐。惟按行政行為之內容應明確；行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，行政程序法第5條及第96條第1項第2款定有明文。而行政程序法第96條之立法目的，在於使受處分之人民得暸解行政處分之原因事實及處分依據之法令，而非要求行政機關將相關之法令、事實或採證認事之理由等鉅細靡遺記載，是書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定。查嘉義縣政府前係認定系爭土地之畜牧設施（飼養肉豬使用）因未依原核准內容使用，乃依審查辦法第33條廢止系爭容許使用同意函，此觀嘉義縣政府112年4月25日函即明(見本院卷第27頁至第29頁）。對照前揭審查辦法第33條第2項及第3項規定，未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，若已依法領有建築執照者，原核定機關於廢止許可時，應一併通知建築主管機關處理，此即嘉義縣政府112年4月25日函副知被告續辦建築管理事項之法令依據，原告前揭主張顯係對於審查辦法第33條之文義有所誤解。而原處分固未直接載明廢止系爭使用執照之法令條文規定，然已於說明二至說明四敘明：「二、本案使用執照（90）鄉建字第0000000000號係依據嘉義縣政府90年06月01日九十府農畜字第59560號函核准台端申請於本鄉非都市土地特定農業區農牧用地，本鄉灣內段灣內小段618地號（廢止地號）之容許使用同意書據以核發。三、本案原核發之容許使用同意函業經廢止，已申請建築及使用執照之依據即失其附麗，本所90年07月03日核發（90）鄉建字第0000000000號使用執照隨同廢止。
四、次查說明二之容許使用同意書包含本所核發(66)鄉建字第1230號及(67)鄉建字第5266號使用執照核可範圍，故前開使用執照一併廢止。（皆無申請門牌）」（見本院卷第31頁）等語；而原告既已先收受嘉義縣政府112年4月25日函，則原處分前揭記載與之對照以觀，已足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，依前揭說明，尚難認原處分因而存有達到應予撤銷程度之違法瑕疵。原告所援引內政部95年5月17日函說明三既已敘明：「……如係依據法規規定（並不以建築法規為限）所為之使用限制，其性質屬行政處分內容之限制而非附款，如所有權人違反該不行為義務之註記者，除符合行政程序法第123條第1款、第4款及第5款情形，得廢止該處分外，主管機關不得廢止其使用執照，……。」（見本院卷第63頁）等詞，而系爭容許使用同意函既經嘉義縣政府廢止確定，則系爭使用執照之合法性前提即應隨之喪失，自已該當於行政程序法第123條第4款所定「行政處分所依據之事實事後發生變更」的情形，則仍屬內政部95年5月17日函所載得廢止之情形，自無從作為對原告有利之佐憑。至原告主張原處分之說明四所載「皆無申請門牌」其認定事實有誤部分，原處分關於66年、67年使用執照此部分記載，無非係因66年、67年使用執照之審核項目「5.門牌是否編妥」欄審查結果均記載「雞舍免附門牌證明」（見訴願卷第75頁、第83頁），惟此節仍無礙於系爭容許使用同意函既經嘉義縣政府廢止，則系爭使用執照之合法性前提即隨之喪失的要件該當，亦難認原處分因而存有達到應予撤銷程度之違法瑕疵。故原告此部分主張，亦無足採。
六、綜上所述，原告之主張，並不可採。被告作成原處分廢止系爭使用執照，並無違誤；而訴願決定以原告提起訴願逾期而不受理雖有未洽，然其維持原處分之結論，尚無不合。故原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據資料，核於判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，附此敘明。
八、結論：原告之訴為無理由。中 華 民 國 114 年 7 月 31 日
審判長法官 孫 國 禎
法官 林 韋 岑法官 曾 宏 揚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第49條之1第1項）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第3項、第4項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 (二)非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 114 年 8 月 1 日
書記官 林 幸 怡