高雄高等行政法院判決高等行政訴訟庭第一庭112年度訴字第316號民國113年6月5日辯論終結原 告 李靜宜被 告 臺南市政府消防局代 表 人 李明峯訴訟代理人 黃旺順
曾婉婷上列當事人間有關人事行政事務事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國112年6月20日112公申決字第000031號再申訴決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、事實概要：原告前係被告第一救災救護大隊東山分隊（下稱東山分隊）隊員，於民國112年4月13日始調派被告所屬其他分隊服務。
原告於111年12月3日提出休假保留申請表，向被告申請保留111年度尚未休畢之休假日數9日5小時，復於111年12月15日就上述未休畢日數向東山分隊申請9筆各1日之休假，遭否准退回。嗣被告就原告保留休假日數之申請，以112年1月18日南市消人字第0000000000號函復（下稱原處分），略以有關原告申請保留休假日數部分，屬至少應休10日之強制休假範圍，依規定不得保留。原告不服，循序提起申訴、再申訴，遭被告函復不予受理、公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）再申訴決定駁回。原告仍有不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、原告於111年12月間，就尚未休畢之休假日數，按日分筆依規定申請休假，卻遭東山分隊分隊長王勝宗、小隊長蘇木春惡意不排定職務代理人，無故退回休假單，導致原告111年度休假日數之其中9日5小時法定強制休假之請假手續無法完成，致無法在111年度休假完畢。原告並未自願放棄法定強制10日之休假，為免自身受有損失，爰依公務人員請假規則第10條規定申請保留上開未休畢之休假日數。
2、被告所屬分隊長無故不准原告休假，致原告111年度強制休假10日部分，其中有9天5小時無法完成休假，而受有財產上損害，自得依公法上不當得利之法律關係，就應休而未休所增加9日5小時上班時數，請求按未休假加班費之計算，給付原告不當得利63,427元及法定遲延利息。
(二)聲明︰
1、再申訴決定、申訴決定及原處分均撤銷。
2、被告應給付原告63,427元及自112年10月3日起算至清償日止按年息5%計算之利息。
三、被告答辯及聲明︰
(一)被告答辯要旨︰
1、原告111年12月15日一次申請之9筆休假當中，有未依規定事先辦妥請假手續、選擇當日輪休人員為職務代理人、任選同仁為代理人卻未予告知、或休假後將使分隊當日服勤人數未達每日人力下限6人規定之情形，被告所屬分隊主管無法同意代理或准假，並無違法，亦非惡意不同意原告請休假。
2、依公務人員請假規則第10條、行政院與所屬中央及地方各機關公務人員休假改進措施（下稱休假改進措施）第1點規定，原告111年度休假日數30日，至少應休假10日，但原告扣除申請未休假加班費20日及請畢休假之3小時，所剩餘而申請保留之9日5小時休假部分，依規定不能保留。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
(一)原告聲明1，就申請保留未休畢休假日數而遭否准部分，提起撤銷訴訟是否合法、有無理由？
(二)原告聲明2，就請休假未獲核准部分，提起一般給付訴訟，請求返還不當得利63,427元及遲延利息，有無理由？
五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰如事實概要欄所載等情，經兩造分別陳述在卷，並有原告履歷資料明細表（再申訴卷第60頁）及休假保留申請表（第55頁）、申訴書（第57頁）、原處分（第85頁）、再申訴書（第93、107頁）、申訴決定（第101頁）、再申訴決定書（第25頁）、駁回假單及駁回原因一覽表（第197頁）附本院卷為證，可信為真實。
(二)應適用的法令︰
1、公務員服務法第13條第2項、第4項：「（第2項）公務員連續服務滿一定期間，應按年資給予休假。（第4項）前3項公務員請假之假別、日數、程序及其他相關事項，除公務人員請假規則由考試院會同行政院訂定外……但其他法律另有特別規定者，依其規定。」
2、公務人員請假規則
(1)第7條第1項：「公務人員至年終連續服務滿1年者，第2年起，每年應給休假7日……第15年起，每年應給休假30日。」
(2)第10條第1項、第2項：「（第1項）公務人員休假得以時計；每年至少應休假日數……。（第2項）前項應休假日數以外之休假，當年未休假且未予獎勵者，得累積保留至第3年實施。但於第3年仍未休畢者，視為放棄。」
(3)第11條第1項：「請假、公假或休假人員，應填具假單，經核准後，始得離開任所。但有急病或緊急事故，得由其同事或家屬親友代辦或補辦請假手續。」
(4)第12條：「（第1項）請假、公假或休假人員職務，應委託同事代理。機關長官於必要時，並得逕行派員代理。（第2項）前項在假人員，應將經辦事項確實交代代理人。」
3、休假改進措施第1點：「公務人員當年……具有超過10日之休假資格者，至少應休假10日，應休而未休假者，不得發給未休假加班費。應休假日數以外之休假，如確因機關公務需要未能休假者，得依規定核發未休假加班費……。」
(三)關於聲明1，提起撤銷訴訟部分：
1、依公務人員請假規則第7條第1項及第10條第1、2項規定意旨，可知公務人員按服務年資多寡而享有一定期間之得休假日數。又依其性質可區分為強制休假之「每年至少應休假日數」、非強制休假之「應休假日數以外之休假日數」。而後者之「應休假日數以外之休假日數」，如有「當年未休假且未予獎勵」之情形，得累積保留至第3年實施休假。準此，探求公務人員請假規則第10條第2項之規範目的，應係重在保障公務人員之個人權益，足認有授予公務人員向國家機關請求保留尚未休畢休假日數之公法上請求權。是以，公務人員依上開規定申請核定休假保留日數，核屬行政訴訟第5條所稱之「依法申請」，國家機關所為休假保留日數之核定，性質上即為行政處分。參照保訓會109年10月5日公保字第0000000000號函所附「人事行政行為一覽表」，將「核定保留尚未休畢休假日數」之機關行政行為類型，定性為「行政處分」，亦有相同見解之行政解釋意旨。故公務人員對國家機關所為駁回申請之核定，如有不服，自應提起課予義務訴訟，始為正確訴訟類型。
2、原告向被告申請保留111年度尚未休畢休假日數9日5小時，經被告以原處分駁回，依前述說明，原告應提起課予義務訴訟始能達其訴之目的。然依其訴之聲明，僅訴請「再申訴決定、申訴決定及原處分均撤銷」，核屬學說上所謂「孤立的撤銷訴訟」，因其不能達成訴之目的，顯然欠缺權利保護要件（參照最高行政法院104年度判字第134號、106年度判字第638號、110年度上字第388號判決意旨）。嗣審理程序中，雖經本院行使闡明權，原告仍堅持不更改其聲明，此有審判筆錄（本院卷第172、276頁）可查。從而，原告之訴，顯然欠缺權利保護必要，應依行政訴訟法第107條第3項第1款判決駁回。
3、況依公務人員請假規則第10條第2項規定之要件，得申請保留之未休畢休假日數，係以「應休假日數以外之休假日數」為限，故就強制休假之「至少應休假日數」，自不得申請保留。又參照休假改進措施第1點規定意旨，公務人員具有超過10日之休假資格者，「每年至少應休假日數」為10日。經查，依原告自88年起連續服務之年資計算，其111年度之休假日數為30日，依上述規定，其至少應休假日數為10日，且該年度已休假3小時並領取強制休假補助費1萬6千元及20日不休假加班費等情，有履歷資料明細表（第60頁）、差假統計查詢表（第38頁）、強制休假補助費清冊（第40頁）附再申訴卷，及休假保留申請表（第55頁）附本院卷為證，可信為真實。依此事證，可知原告申請保留之尚未休畢休假日數9日5小時，係屬其強制休假之「至少應休假日數」10日範圍，核與上述規定之要件不合。故縱認原告提起「孤立的撤銷訴訟」，依其選擇仍有權利保護之必要，被告實體審查後，以原處分予以駁回，於法亦無違誤。
(四)關於聲明2，提起一般給付訴訟部分：
1、原告係主張111年12月間提出之多筆休假申請，均遭被告違法不予准假，致其111年度休假日數9日5小時未能休畢，因此受有損害，依公法上不當得利之法律關係，提起一般給付訴訟，請求被告返還按未休假加班費計算之金錢。
2、按公務人員保障法第4條第1項規定：「公務人員權益之救濟，依本法所定復審、申訴、再申訴之程序行之。」同法第25條第1項前段規定：「公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。」同法第77條第1項規定：「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。」參諸司法院釋字第785號解釋文：「本於憲法第16條有權利即有救濟之意旨，人民因其公務人員身分，與其服務機關或人事主管機關發生公法上爭議，認其權利遭受違法侵害，或有主張權利之必要，自得按相關措施與爭議之性質，依法提起相應之行政訴訟，並不因其公務人員身分而異其公法上爭議之訴訟救濟途徑之保障。中華民國92年5月28日修正公布之公務人員保障法第77條第1項、第78條及第84條規定，並不排除公務人員認其權利受違法侵害或有主張其權利之必要時，原即得按相關措施之性質，依法提起相應之行政訴訟，請求救濟，與憲法第16條保障人民訴訟權之意旨均尚無違背。」暨其解釋理由以：「……是同法第77條第1項所稱認為不當之管理措施或有關工作條件之處置，不包括得依復審程序救濟之事項，且不具行政處分性質之措施或處置是否不當，不涉及違法性判斷，自無於申訴、再申訴決定後，續向法院提起行政訴訟之問題……」「……又各種行政訴訟均有其起訴合法性要件與權利保護要件，公務人員欲循行政訴訟法請求救濟，自應符合相關行政訴訟類型之法定要件。至是否違法侵害公務人員之權利，則仍須根據行政訴訟法或其他相關法律之規定，依個案具體判斷，尤應整體考量行政機關所採取措施之目的、性質以及干預之程度，如屬顯然輕微之干預，即難謂構成權利之侵害。且行政法院就行政機關本於專業及對業務之熟知所為之判斷，應予以適度之尊重，自屬當然……。」業已闡述是否違法侵害公務人員之權利，於整體考量行政機關所採取措施之目的、性質以及干預之程度，如依個案具體判斷屬顯然輕微之干預，難謂構成權利之侵害。準此，如依個案具體判斷屬顯然輕微之干預，而不構成權益侵害之可能，即欠缺訴訟權能，而為原告不適格，應以判決駁回其訴（參照最高行政法院110年度抗字第350號裁定、111年度上字第258號判決、112年度抗字第299號裁定意旨）。
3、原告於111年12月間提出之多筆休假申請，被告未予核准，為兩造所不爭，並有上述駁回假單及駁回原因一覽表為證，固屬可信。然被告核定請假之否准，並未因此對外直接發生法律效果，性質上屬於行政管理措施，並非行政處分。參對保訓會109年10月5日公保字第0000000000號函所附「人事行政行為一覽表」，將「核定請假」之機關行政行為類型，定性為「管理措施」，亦有相同見解之行政解釋意旨。又依上述司法院釋字第785號解釋意旨，原告固得主張其權利遭受違法侵害或有主張權利之必要，據以提起性質上相應之一般給付訴訟。惟查：
(1)衡諸公務人員請假規則第10條第1項、第11條第1項及第12條之規範意旨，公務人員請休假之准否，各機關之權責長官自得衡酌實際人力調配及業務運作情形，本於權責為准假與否之措施，如機關確有業務需要之正當事由時，自得酌定給假期限或不准予給假。
(2)被告外勤各消防分隊每日上班下限人數，須達分隊救災人數（扣除不計人力人員）7分之3以上，東山分隊警消人員計13人，故每日上班下限人數為6人等情，經被告具狀陳明（第177頁），並有被告111年5月6日南市消指字第0000000000號函附每日人力下限表（第191、193頁）及111年9月22日南市消指字第0000000000號函（第195頁）附本院卷為證，可知東山分隊之每日實際上班服勤不得少於6人，倘上班服勤人數已達限額，自無法再容許休假員額。
(3)原告係111年12月15日一次提出9筆休假之申請，請休日期為同年月3、4、16、20、23、24、27、28及31日，均遭否准。
其中24、27、28及31日等4筆之申請，係因已達分隊服勤人數下限且未通知職務代理人而遭否准；其中3、4日等2筆之申請，係因未依規定事先辦妥差假手續（4日之申請另已達分隊服勤人數下限）而遭否准；其中16及23日等2筆之申請，係因未事先通知職務代理人而遭否准；其中20日之申請，係因所指定之職務代理人當日無法代理而遭否准，有駁回假單及駁回原因一覽表序號1至9（第197頁）、休假請假單簽核紀錄匣9份（第221-229頁）附本院卷為證，足認被告否准原告於年末之際一併提出之上述9筆休假申請，並無違誤。原告主張被告違法否准其休假申請云云，並無可採。
(4)原告於111年度之請假，除上述休假申請之准駁外，尚有申請事假1日、病假18日6時、生理假8日獲准，合計上述請假28日1小時獲准；另有其他請假（公差、生理假、事假、病假）共42筆，則因後述一覽表所載理由未獲准許，此有原告111年請假紀錄（第187頁）、上開駁回假單及駁回原因一覽表序號10至51（第197頁）附本院卷為證，足見被告係依各次請假事由、備勤人數狀況及相關檢附資料，核實酌情判斷。
(5)綜上所述，被告所為駁回原告休假申請之管理措施，尚無違法致侵害原告之權利、或妨害原告之權利主張，原告並無公法上妨害除去請求權存在，原告據以提起一般給付訴訟，並無理由。再者，縱認有違法且對原告之權利有所干預，然依上述之個案情形，整體考量被告消防單位之任務特殊性暨代理人制度嚴格要求之必要性，足認被告所為否准休假之措施，對原告權利之干預顯屬輕微，難謂構成侵害，未達需由司法權介入保護之必要性，參照上述說明，亦應以判決駁回其訴。
4、原告雖另主張其得請求公法上不得得利返還云云，惟查公法上不當得利返還請求權之成立，須具備：1.須為公法關係之爭議；2.須有一方受利益，他方受損害。3.受利益與受損害之間須有直接因果關係；4.受利益係無法律上原因，或其後法律上原因已不存在。然原告係公務人員，依公務員服務法第1條規定，負有依法令執行其職務之義務。故縱認原告所主張遭被告違法未予准許休假9日5小時之申請乙節屬實，然原告於上述9日5小時未能休假而仍上班值勤，係依法令服其勤務而未休假，則被告因此受有利益，顯非無法律上原因，亦不符合上述公法上不當得利之要件。原告此部分之主張暨請求，均非可採。
(五)綜上所述，原處分、申訴決定及再申訴決定，均無違誤。又本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。
六、結論︰原告之訴無理由。中 華 民 國 113 年 6 月 26 日
審判長法官 李 協 明
法官 邱 政 強法官 孫 奇 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 113 年 6 月 26 日
書記官 宋鑠瑾