高雄高等行政法院判決高等行政訴訟庭第三庭112年度訴字第449號民國114年6月5日辯論終結原 告 中國石油化學工業開發股份有限公司代 表 人 陳瑞隆訴訟代理人 李益甄 律師
陳柏霖 律師被 告 臺南市政府環境保護局代 表 人 許仁澤訴訟代理人 張喬婷 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服臺南市政府中華民國112年10月6日府法濟字第1121259583號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、訴願決定及原處分關於命原告繳納費用超過新臺幣13,076,143元部分均撤銷。
二、原告其餘之訴駁回。
三、訴訟費用由被告負擔10分之3，餘由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面被告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
貳、實體方面
一、爭訟概要：㈠原告前身臺灣鹼業股份有限公司（下稱臺鹼公司）安順廠曾
於民國00年代末期生產五氯酚鈉，後因法令禁止而停止生產。臺鹼公司與原告於72年4月1日依公司法合併，原告為存續公司。嗣經被告於90年間調查發現該廠區因前揭生產流程，致土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，臺南市政府乃依行為時土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第11條第2項前段規定，於91年4月11日以南市環水字第00000000000號公告（下稱91年4月11日公告），將該廠區（地址：○○市○○區○○街0段000號；地號：○○市○○區○○段000號）公告為土壤污染控制場址。復於92年12月1日以南市環水字第00000000000號公告修正，將安順廠（地址：○○市○○區○○街0段000號；地號：○○市○○區○○段668、668-1、668-2、668-4、668-5、668-6號之全部土地）及二等九號道路東側草叢區（○○市○○區○○段544-2、541-2、543、545地號之全部土地及同段550、5
51、552地號緊鄰二等九號道路以東50公尺範圍內之土地）公告為土壤污染控制場址。嗣經改制前行政院環境保護署（下稱環保署）於93年3月19日以環署土字第0000000000號公告安順廠及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址（下稱系爭場址），並認定原告為污染行為人。
㈡被告委託台境企業股份有限公司（下稱台境公司）執行「109
年度中石化（臺鹼）安順廠整治場址監督查核應變計畫」（下稱系爭計畫），執行時間109年6月30日至110年12月29日，由土壤及地下水污染整治基金（下稱土污基金）支應總計新臺幣（下同）30,747,722元費用。嗣被告於112年3月3日以環土字第0000000000號函（下稱112年3月3日函）將求償金額修正為19,431,718元並檢附支出費用明細通知原告陳述意見後，以112年4月17日環土字第0000000000號函，依土污法第15條、第43條第1項命原告應繳納19,431,718元（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰
⒈被告依土污法第15條及第43條命原告繳納應變必要措施之
費用，須該措施與「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的具有關聯性、必要性；且此應由被告負客觀舉證責任，證明程度應達到「高度蓋然性」。惟系爭計畫費用明細表之總金額為19,431,718元，與「109年度中石化（台鹼）安順廠整治場址監督查核應變計畫期末報告（定稿本）」（下稱系爭期末計畫定稿本）中「表1.5-2 本計畫執行經費支用明細表」所列部分「項目」內容及「複價」金額均相同，故系爭計畫費用明細表應係由系爭計畫定稿本擷取而來，然各工作項目之支出經費均非土污法第15條之應變必要措施費用，被告不得依土污法第43條第1項向原告請求支付。
⒉「基本工作㈠人事費用」9,453,600元部分：
⑴對應系爭計畫定稿本第1-2頁至第1-6頁之工作項目可知
，「㈠審查污染整治相關計畫」（參系爭計畫定稿本第3-1至3-6頁所述）顯係協助被告監督管理整治場址相關工作計畫及執行法定義務。「㈡執行監督查核工作」「㈢設置駐場人員」部分，係依據土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點（下稱土污改善審監要點）第7點第2款規定辦理（參系爭計畫定稿本第3-6頁）可知駐場人員之監督工作，均為辦理整治計畫相關監督工作，有系爭計畫定稿本內駐場人員「辦理駐場監督工作」說明及「圖3.1.2-4現場監督查核流程」供參（系爭計畫定稿本第3-55至3-56頁）。
⑵觀諸上開各工作項目內容，人事費用支出顯係在協助被
告監督管理整治場址相關工作計畫及執行法定義務之一般行政事項，是土污法第12條監督驗證費用，非屬土污法第15條第1項之應變必要措施，故依最高行政法院108年度上字第1047號判決、109年度上字第201號判決、111年度上字第601號判決意旨，相關人事費用，均不應由原告支付。
⒊「污染整治監督驗證查核」支出費用1,891,250元部分：
⑴對應系爭計畫定稿本第1-3頁至第1-4頁之工作項目可知
，包含「整治期間採樣監督驗證」及「污染整治後之驗證查核」等兩大項。「整治期間採樣監督驗證」之工作項目，係依據土污改善審監要點第7點第3款為之，其執行之具體內容為針對原告熱處理及濕處理污染土壤期間，分別每月及每半年執行1組檢測，而檢測項目包含不透光率、粒狀物（Dust）、含氧量（O2）、一氧化碳（CO）、二氧化碳（CO2）、硫氧化物（SOx）、氮氧化物
（NOx）、氯化氫（HC1）、戴奧辛及總汞（粒狀汞與氣態汞）。此外亦針對原告處理土壤效能進行驗證，所檢測之項目則為戴奧辛及汞（參系爭計畫定稿本第3-111頁至第3-112頁）。「污染整治後之驗證查核」之工作項目則係依據土污改善審監要點第11點規定，該工作項目之具體內容係協助被告，針對原告整治後之「海水池B區」進行戴奧辛及汞之驗證（參系爭計畫定稿本第3-151頁至第3-153頁）。
⑵準此，上開工作項目性質亦為行政查證、稽核及驗證，
顯係屬土污法第12條第13項之範圍，非土污法第15條第1項規定，故依最高行政法院108年度上字第1047號判決、109年度上字第201號判決、111年度上字第196號判決意旨，此工作項目「二、污染整治監督驗證查核」之支出費用，自不應由原告負擔。
⒋「周界環境品質監測」支出費用2,126,700元部分：
⑴對應系爭計畫定稿本第1-4頁至第1-5頁之工作項目可知
，其工作內容主要是就臺鹼宿舍、顯宮社區、四草活動中心為空氣品質監測，而其法律依據則為土污改善審監要點第7點第3款規定（參系爭計畫定稿本第3-161頁至第3-166頁）。然被告周界環境品質監測之監測地點、時間多與原告所為之環境監測重複（參系爭計畫定稿版第3-163頁至第3-165頁），故其功能係為就原告之整治為監督驗證，非屬土污法第15條之應變必要措施。
⑵原告設置之空氣品質監測站數、地下水監測頻率等適足
性，符合空氣品質監測站設置及監測準則第4條第1款附表一、水污染防治措施及檢測申報管理辦法第83條第1項附表一規定。亦即系爭場址為○○市○○區「鹿耳里」北汕尾二路421號，如連同鄰近之「顯宮里」及「四草里」一併納入考量（下併稱鹿耳里等三里），鹿耳里等三里之土地面積約為15.78平方公里（計算式：3.33＋7.28＋5.17平方公里），遠低於150平方公里。又，被告系爭計畫執行時間為109年6月30日至110年12月29日，而109年6月鹿耳里等三里總人口數為4,923人（計算式：1,681＋1,049＋2,193人）、110年12月鹿耳里等三里總人口數為4,862人（計算式：1,663＋1,008＋2,191人），亦均遠低於249,000人。是參考空氣品質監測站設置及監測準則第4條第1款附表一規定，系爭場址所在及鄰近之鹿耳里等三里，不論依人口數或土地面積標準，其一般空氣品質監測站應設置最低站數為「1站」，故以此標準，原告空氣品質監測站設有「7站」（鹿耳門橋、台鹽宿舍區、台碱舊宿舍區、顯宮社區、鹿耳社區、四草社區、場址內），遠高於規定站數。至於一般空氣品質監測站以外之其他種類空氣品質監測站，依空氣品質監測站設置及監測準則第4條第2款規定，視實際需要設置之，而實務上此涉及被告推動小組對於整治計畫審查認定之問題。此外，原告地下水監測頻率為每季1次，即每3個月檢測1次，亦符合水污染防治措施及檢測申報管理辦法第83條第1項附表一規定。
⑶又「整治計畫」乃污染整治場址之核心，依法係由推動
小組（之專家學者）負責審查，故原告整治計畫（或變更計畫）如有不足，推動小組之專家學者於審查會議中均會表示意見；原告既已依推動小組意見、被告核定之第三次變更計畫設置各環境品質監測，則被告自不應再逕稱原告設置有所不足，另設點為環境監測，從而認其系爭計畫環境品質監測係土污法第15條之應變必要措施，並命原告支付相關費用，此與最高行政法院108年度上字第1047號判決、109年度上字第201號判決意旨不符，確難認屬於土污法第15條第1項之應變必要措施，故本項支出費用部分，自不應由原告負擔。
⒌「其他直接必要費用」支出費用3,352,448元部分：
⑴「⒈駐場辦公室及必要軟硬體設施（耗材、網路、電話
通訊等）」158,400元部分：駐場辦公室已由原告所提供，被告請求部分究竟為何，應負有舉證責任。是依最高行政法院108年度上字第1047號判決意旨，此僅為行政作業所需一般事務費，非屬土污法第15條第1項規定應變必要措施所支出之費用，自不應由原告負擔。
⑵「⒉駐場人員血液中汞及戴奧辛濃度檢查」528,000元部
分：依最高行政法院108年度上字第1047號判決、本院110年度訴字第63號判決意旨，應由駐場人員之雇主負擔，且該檢查費用亦非屬為達成減輕污染危害或避免污染擴大之目的而採取之應變必要措施，不應由原告負擔。⑶「⒊資料庫與專屬網頁維護更新」79,200元部分：本項
工作內容，為「定期進行新聞公告、新聞剪輯、活動訊息、整治監督等網頁內容更新，供民眾即時掌握最新資訊，亦可查詢環境監測結果掌握整治期間居民生活環境品質」（參系爭計畫定稿本第3-249頁至第3-254頁），可知此僅係促進人民對污染現況及管制相關資訊之瞭解，並發揮監督功能，非屬土污法第15條第1項應變必要措施費用，故依最高行政法院111年度上字第196號判決、108年度上字第1047號判決及本院110年度訴字第63號判決意旨，自不應由原告負擔。
⑷「⒋監視系統租用（24組）」2,376,000元部分：本項工
作內容為「為確保周界巡邏無死角，駐場人員將透過24支監視器全面檢視周界狀況，倘巡邏人員通報異常問題，亦可調閱監視器紀錄釐清異常發生前、中、後之情形，俾全面掌握異常狀況。」（參系爭計畫定稿本第3-210頁）故可知租用監視器之目的僅係補足台境公司人員巡守勤務之不足，並監督原告整治計畫之進行及觀察是否有異常情形或不法行為；惟相關監視器設備時常故障，近期更長達1年半時間因電線脫落無法使用，被告竟渾然不知，亦未修復，該等費用要難謂具必要性。是依最高行政法院108年度上字第1047號判決、本院110年度訴字第63號判決意旨，其性質屬土污法第12條第13項範疇及被告之行政任務，該支出係一般行政事務費，與達成減輕污染危害或避免污染擴大效果並無必要關聯，非土污法第15條應變必要措施費用，不應由原告負擔。⑸「⒌成果說明會、⒍定期居民溝通說明會」各88,000元部
分：本項工作內容為「辦理定期居民溝通會，邀集本場址周邊三里居民代表，說明年度整治進度及監督作為，協助居民了解整治成效。」「辦理本計畫成果說明會，邀集當地居民參與，說明本計畫執行期間整治作業內容與成效，建立公眾意見回饋機制，以增進溝通建立政府單位與當地民眾間之良好互動關係。」（參系爭計畫定稿本第3-248頁）可知成果說明會、定期居民溝通說明會之辦理，目的係在建立被告與民眾間之良好互動關係，非為減輕污染危害或避免污染擴大，與土污法第15條第1項應變必要措施無關聯性，是依最高行政法院111年度上字第196號判決意旨，不應由原告負擔該費用。⑹「⒎租用無人飛行載具（UAV）」34,848元部分：本項工
作內容係就場址內「污土暫存區」「合格土回填魚塭區」「五氯酚區」「海水池A區」「海水池B區」等各地區之地形地貌變化作紀錄，彙總歷次空拍照片（參系爭計畫定稿本第3-230頁至第3-247頁），此係屬一般行政事務，與達成減輕污染危害或避免污染擴大效果並無必要關聯，依最高行政法院108年度上字第1047號判決意旨，不應由原告負擔該費用。
⒍「管理費」支出費用1,682,400元部分：被告如無法證明
管理費何以為應變必要措施費用，則依最高行政法院109年度上字第201號判決意旨，被告自不得要求原告繳納該費用。
⒎「營業稅」925,320元部分：應依上開不應由原告支付之費用金額，按比例減免之。
㈡聲明︰原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰
⒈原處分求償費用，均經各單位審查其合理關連性後，並核
認乃屬土污法第15條第1項第8款應變必要措施所生費用後，由行政院環境保護署核可撥付支應；且凡有助於系爭場址污染危害減輕或避免污染擴大之措施，均屬土污法第15條第1項之應變必要措施，並不以直接措施為限，亦經最高行政法院103年度判字第707號、106年度判字第533號判決著有明文。
⒉「基本工作㈠人事費用9,453,600元」部分，乃屬土污法第
15條第1項應變必要措施所生費用：因系爭場址污染物即汞與戴奧辛毒性極強，且容易吸附於極微小塵粒而隨著水與風擴散，並經呼吸及食用水體內的魚體，而進入人體，且其難以從人體代謝，將持續對於人體產生不利影響等節，故對於系爭場址在整治完成前所之各式各樣大小情況，為嚴密避免系爭場址污染繼續外洩或擴散，除了駐現場之執行人員以外，系爭計畫之執行尚需要更上位之管理人員，統整系爭場址所有資訊及判斷迅速應變選項之能力（如系爭計畫定稿本第3-73、3-90、3-95、4-13頁事件、乙證
3、4、5、6、7巡查照片），依最高行政法院107年度判字第172號、108年度上字第1047號、109年度上字第201號、110年度上字第43號、111年度上字第196號、第601號判決之意旨，應變必要措施之執行本需相當人力，否則該等措施如何實際落實執行，殊難想像。且系爭計畫主持人之薪資，已每月預估3分之1工時用於系爭計畫管理，依非專任之比例減少之，故該等人事費用已為合理編列且屬執行系爭計畫之必要費用，且，自屬應變必要措施之一部，應由污染行為人即原告負擔。
⒊「污染整治監督驗證查核1,891,250元」部分，均屬土污法第15條第1項應變必要措施所生費用：
⑴系爭場址污染面積甚鉅、污染情形嚴重，其整治工作及
進度自需密集控管及監督，系爭計畫在此工作項目包含「整治期間採樣監督驗證」及「污染整治後之驗證查核」。其中「整治期間採樣監督驗證」，內容包括尾氣檢測及處理土效能驗證；「污染整治後之驗證查核」則係海水池B區之污染底泥驗證作業，該等作業內容主要目的針對系爭場址相關整治工作進行驗證，以利後續整治工作推行及整治工作進度調整。
⑵前揭採樣、驗證查核工作係由所設置駐場人員進行頻率
密集、如監工性質般之查核管理措施，與公共工程之監造措施雷同，自與土污法第12條第13項學者專家「協助」審查監督有間。詳言之，土污法第12條第13項學者專家「協助」僅是「間接性」及「協助性」工作，內容係以專家學者審查會議方式為之，幾個月才召開1次，屬間接、場外協助性質，與被告所執行整治場址現場、直接、高密度監工性質的查核驗證作業自然不同，該等查核驗證作業自屬土污法第15條之應變必要措施，因此產生費用自得依同法第43條命原告負擔。
⑶系爭場址之整治執行乙節，自不可能由污染行為人自稱
整治工作已依整治計畫執行完成，即可相信其確實已經完成。整治工作項目之監督驗證，乃是確保整治工作有依整治計畫確實執行，污染危害之減輕乃至於消失，避免污染之擴大，非有驗證監督之措施，實不足以達成，故監督驗證措施乃屬土污法第15條第1項第8款之應變必要措施。
⒋「周界環境品質監測2,126,700元」部分，均屬土污法第15條第1項應變必要措施所生費用：
⑴系爭計畫係以場址污染區及周界、鄰近居民（四草里、
顯宮里、鹿耳里）生活環境為優先考量，縝密進行環境品質監測佈點，並因應原告提出之第三次變更整治計畫期程及污染監測內容，補足監測點位以確實掌握整治過程中對於周界環境可能的影響變化，建立環境預警機制，並可透過政府具公信力的監測數據使當地居民掌握整治期間的環境品質，以達到系爭計畫之執行目的，即「避免整治過程二次污染危害居民健康與生活環境」。
⑵因系爭場址之污染物戴奧辛及汞，其特徵為容易吸附於
微小塵粒上，隨水流與空氣擴散，故系爭計畫執行周界環境品質監測，於整治施工期間，藉由環境監測，掌握整治過程中對於周圍環境可能的影響變化，建立預警機制並研擬必要之環境管制或應變措施，此有系爭計畫定稿本第1-4頁至第1-5頁之記載可稽。故被告監測之項目，即係針對系爭場址之污染物戴奧辛及汞為監測，此有系爭計畫定稿本第1-12頁記載可知，並非為了監督原告整治計畫之執行進度或是驗證其執行結果。且依中央氣象局氣象統計資料，臺南地區全年最多風向為北風或東北風，夏季則吹南風或東南風。系爭場址位於臺灣西南沿海平原，周邊環境多為魚塭或社區，未有天然屏蔽，是以本件周界監測之時機及目的，乃係為防止污染物揚塵逸散或處理系統廢氣排放影響。本件監測佈點原則為周圍敏感區域為優先，即周遭民眾居住社區進行監測，預定採樣位置為顯宮社區、臺鹼宿舍及四草活動中心等3處。監測頻率為每季1次，預估檢測數量為18組，監測項目為風速、風向、總懸浮微粒（TSP）、懸浮微粒（PM10）、細懸浮微粒（PM2.5）、總汞及戴奧辛。若監測結果高於法規標準，優先釐清可能污染來源係整治期間產生或受環境背景影響。系爭場址平日若有執行開挖或土方移運作業，則要求加強工區灑水、加強覆蓋、或開挖面積縮減等防止污染物揚塵逸散。熱處理試運轉期間若有監測結果異常情形，則比對熱處理煙道尾氣監測數據、操作條件及當時大氣條件，若確認係熱處理設施所致，將要求立即停止試驗並查檢原因，必要時應提升污染防治設備或調整操作參數等，據上可知，此一工作項目是被告為掌握系爭場址污染於整治過程中可能之擴散風險，俾利及時阻止污染之擴散。而被告所為空氣汞監測之方式，乃屬於類似快篩之方式，則系爭計畫依照系爭場址風向之統計結果、周界人口較為稠密、以及補足原告點位不足等綜合考量，於系爭場址周界，以環管署所公告檢驗方式，執行空氣汞（含氣態汞及粒態汞）及戴奧辛之檢測，以嚴謹判斷系爭場址之汞及戴奧辛對於系爭場址周界人民身體健康及環境安全之影響，況且被告設置之監測點及時間（本院卷2第79頁），與原告均不相同，自屬土污法第15條之應變必要措施。
⑶又自以前至現在，常發生有原告檢測無污染情事，後經
被告查證卻發現有污染外擴情事（如系爭計畫定稿本第3-83頁即記載原告將場內積水外排時，自主檢查合格，惟經被告執行應變必要措施緊急採樣結果發現，原告外排之水已含有超標之汞及戴奧辛，爰立即要求原告停止排水及追查超標原因），故附近居民對於原告所出具之檢測結果，常有高度不信任及疑慮。是以，為有效安撫民眾對自身健康及權益之過度焦慮，以及掌握系爭場址污染擴散情況及預警，和兼顧執行成本之考量（如全由被告執行，須經政府採購程序，通常成本較高，而該等費用最終仍應向污染行為人求償），以及民眾對於檢測結果公信力之要求，部分之周界環境品質監測由原告執行，部分之周界環境品質監測由被告執行，應屬最符合比例原則之裁量，亦自屬符合土污法第15條規定之應變必要措施。
⒌「其他直接必要費用3,352,448元」部分，均屬土污法第15條第1項應變必要措施所生費用：
⑴駐場辦公室及必要軟硬體設施：系爭場址設置巡守人員
，可阻止民眾誤入、即時掌握污染擴散情事，具有在地監控、即時處理之功能，駐場辦公室及必要軟硬體設施為提供巡守人員休息、值勤及處理相關事務使用，為執行巡守工作所不可或缺，自屬應變必要措施支出費用，應由原告負擔。
⑵駐場人員血液中汞及戴奧辛濃度檢查：因系爭場址嚴重
污染，前已導致周圍居民體內查得高濃度之戴奧辛及汞。因系爭場址有執行巡查之必要，致使相關人員較長時間停留於系爭場址及其周圍，為確保相關人員之健康，以減少系爭場址污染危害擴大，爰執行駐場人員血液中汞及戴奧辛濃度檢查，以即時掌握及確保駐場人員之健康不受系爭場址污染危害影響，此為應變必要措施。況被告發現111年3月後，同時有2位駐場人員血液中戴奧辛濃度飆升，111年6月後，有1位駐場人員血液中汞濃度飆升，被告爰持續監測駐場人員血液中汞及戴奧辛濃度，考慮汞及戴奧辛之污染途徑為空氣及水，升級駐場人員較嚴密之口罩等防護裝備，以及更換具有過濾效果之冷氣，要求駐場人員飲用瓶裝水、不要喝系爭場址之水，用餐限於在有過濾效果之冷氣之駐場辦公室內，不要在系爭場址之室外用餐，以減少與系爭場址空氣接觸之頻率，是相關費用支出自屬應變必要措施之執行。
⑶資料庫與專屬網頁維護更新：系爭計畫設專屬網頁將資
訊公開，讓民眾理解如何防範及減輕系爭場址污染所造成之危害，即時掌握場址之污染狀況，以達減輕污染危害及避免污染擴大之效，屬應變必要措施。且專屬網頁有效增加人民搜尋能見度及關注度，無論是一對一、座談會或電話方式傳遞訊息，與網路方式具有不受時、地、人力限制之特性有差異，難謂無必要性。
⑷監視系統租用（24組）：駐場人員無法24小時每個區域
巡邏，設立監視系統係為即時監控系爭場址及周邊狀況，發現異常問題時，可調閱監視畫面以釐清異常發生原因，輔助巡查作業，確保周界巡邏無死角，屬應變必要措施。
⑸「成果說明會」、「定期居民溝通說明會」：
原處分求償之說明會即均係為使人民知悉系爭場址污染情況，使人民可基於該瞭解而不前往或接近系爭場址，並據此有效安撫民眾對自身健康及權益之過度焦慮，以達安定人心及穩定社會秩序之效果。再者，系爭場址鄰近居民多為年長者，網路使用較不普及，民眾若不知系爭場址之狀況，即無法有效採取保護自身健康安全之措施，有必要辦理相關會議，直接進行說明、溝通，屬應變必要措施。
⑹租用無人飛行載具：系爭計畫執行期間，每月至少1次場
址例行性空拍作業，以掌握整治期間場址及周邊地貌變化情形……；另110年5月22日綜合廢水處理廠緩衝A牆倒塌亦係利用無人飛行載具(UAV)進行A槽池逸散整治區域框列及評估是否造成二次污染情事空拍照片如圖3.5.2-1（參系爭計畫定稿本第3-230至第3-231頁）。是以，租用無人機飛行載具拍攝空拍圖，係為有效掌握系爭場址內及場址周圍可能之污染受體及暴露途徑，協助駐場人員能快速在大範圍場址內標定整治熱區，擬定管制措施及緊急應變，為被告辦理應變必要措施提供基礎資料，自屬土污法第15條之應變必要措施。
⒍「管理費1,682,400元」部分，均屬土污法第15條第1項應
變必要措施所生費用：系爭計畫之執行，本應有人資、出納、會計、總務、清掃、採購及行政秘書等行政人員之執行，整體計畫方能順利運作；惟系爭計畫並未直接編列該等人員之費用，而係依照政府採購常態，將該等行政支援費用，編列為管理費之一部。則被告委託台境公司執行該等應變必要措施因此衍生管理費用，屬台境公司內部管理成本之必要支出，且該等費用係以各項委辦費用總額百分之10計算【（9,453,600＋1,891,250＋2,126,700＋3,352,448）=16,823,998，16,823,998 *10%=1,682,400】，屬合理編列之管理費用，自得命原告負擔。
⒎「營業稅925,320元」部分，均屬土污法第15條第1項應變
必要措施所生費用：營業稅繳納為法定義務，本件營業稅係依加值型及非加值型營業稅法第10條編列，該營業稅費用係以應由原告繳納之委辦費及管理費合計總額百分之5計算，自應由原告負擔。㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰被告以原處分命原告繳納代支出費用19,431,718元，是否屬土污法第15條第1項所定應變必要措施費用而得依同法第43條第1項規定命原告負擔？
五、本院的判斷︰㈠前提事實︰
爭訟概要欄所載事實，業經兩造陳明在卷，並有系爭計畫期末報告定稿本（外放卷宗）、被告112年3月3日函（本院1第65-67頁）、系爭計畫費用明細表（本院卷1第69-71頁）、原告112年3月29日陳述意見書（訴願卷第265-279頁）、原處分（本院卷1第61-63頁）、訴願決定（本院卷1第43-59頁）等附卷可稽，自堪認定。
㈡應適用之法令︰
⒈土污法第12條第1項至第3項、第13項：「（第1項）各級主
管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。（第3項）直轄市、縣（市）主管機關於公告為控制場址後，應囑託土地所在地登記機關登載於土地登記簿，並報中央主管機關備查；控制場址經初步評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，應報請中央主管機關審核後，由中央主管機關公告為土壤、地下水污染整治場址（以下簡稱整治場址）；直轄市、縣（市）主管機關於公告後7日內將整治場址列冊，送各該鄉（鎮、市、區）公所及土地所在地登記機關提供閱覽，並囑託該管登記機關登載於土地登記簿。
……（第13項）直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關應於控制場址或整治場址公告後，邀集專家學者、相關機關，協助審查及監督相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項。」⒉土污法第15條：「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關為
減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四、豎立告示標誌或設置圍籬。五、會同農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測；必要時，應會同農業、衛生主管機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償，或限制農地耕種特定農作物。六、疏散居民或管制人員活動。七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。（第2項）直轄市、縣（市）主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為之。」⒊土污法第28條第1項及第3項：「（第1項）中央主管機關為
整治土壤、地下水污染，得對公告之物質，依其產生量及輸入量，向製造者及輸入者徵收土壤及地下水污染整治費，並成立土壤及地下水污染整治基金。……（第3項）第1項基金之用途如下：一、各級主管機關依第7條第1項與第5項、第12條第1項、第5項至第6項、第8項至第10項與第13項、第13條第1項與第2項、第14條第1項與第3項、第15條、第22條第1項、第2項與第4項、第24條第3項至第5項及第27條第1項與第2項規定查證、採取應變必要措施、監督、訂定計畫、審查計畫、調查計畫、評估、實施計畫、變更計畫支出之費用。二、基金求償及涉訟之相關費用。三、基金人事、行政管理費用、土壤、地下水污染預防及整治相關工作人事費用。四、各級主管機關執行土壤及地下水污染管制工作費用。五、土壤、地下水污染查證及執行成效之稽核費用。六、涉及土壤、地下水污染之國際環保工作事項之相關費用。七、土壤、地下水品質監測及執行成效之稽核事項之相關費用。八、關於徵收土壤、地下水污染整治費之相關費用。九、關於土壤、地下水污染之健康風險評估及管理事項之相關費用。十、土壤、地下水污染整治技術研究、推廣、發展及獎勵費用。十一、關於補助土壤、地下水污染預防工作事項。十二、其他經中央主管機關核准有關土壤、地下水污染整治之費用。」⒋土污法第43條第1項：「依第12條第8項、第13條第2項、第
14條第3項、第15條、第22條第2項、第4項及第24條第3項規定支出之費用，直轄市、縣（市）主管機關得限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納；潛在污染責任人應繳納之費用，為依規定所支出費用之2分之1。」㈢主管機關委由第三人整治相關措施，其中若與「減輕污染危
害或避免污染擴大」之目的具有關聯性、必要性，仍得請求汙染行為人負擔：
⒈按主管機關依現行土污法第15條第1項為減輕污染危害或避
免污染擴大所採取或委託第三人實施之應變必要措施，固不限於控制場址或整治場址範圍內，命污染行為人或潛在污染責任人繳納費用時，亦不以該場址範圍內所支出者為限，且從公告為控制場址或整治場址時起至公告解除時止，只要係因應場址實際污染狀況之必要應變措施即得為之，並不限於緊急應變措施。然主管機關依該法條所採取或委託第三人實施之應變必要措施，既係依控制場址或整治場址實際狀況所需，為達成減輕污染危害或避免污染擴大之規範目的而為，則其所支出之費用即須與為「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的具有關聯性、必要性，始得依現行土污法第15條及第43條第1項規定，限期命污染行為人繳納（最高行政法院107年度判字第38號判決意旨參照）。次按土污法第15條第1項應變必要措施之採取，於同法第7條第5項、第12條第9項、第27條所定情形均有準用，對照該法之體系架構，其在第二章防治、第三章調查評估、第四章管制、第五章整治復育等階段均可能發動。
本件系爭場址，目前已處於整治階段，其整治目標在於使污染物濃度低於管制標準而解除列管（土污法第26條參照）本質上具有「減輕污染危害或避免污染擴大」之作用，實與同法第15條第1項應變必要措施之規範目的相同。為達到「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的，在同一時期應為作為義務者即可能包含主管機關（包括主管機關自行辦理、委之於第三人辦理）或執行整治計畫之污染行為人等（土污法第22條第1項參照）。土污法就此種同一時期有多數作為義務者競合時，應如何定其義務履行之前後順位，尚無明文規定。主管機關得依同法第15條第1項自行採取或依同條第2項委託第三人採取必要措施而支付費用後，再依同法第43條第1項請求污染行為人等支付，即最終費用負擔仍歸於污染行為人等負擔，基於有責任始有義務之事理，污染行為人依前開規定對「應變必要措施」負擔費用者，仍應限於其對採取該措施負有責任之情形。
準此，主管機關得依前揭規定請求污染行為人支付者，雖不以該場址範圍內所支出者為限，然應具備其請求之費用係用於符合土污法第15條第1項所定措施，該等措施之特徵須與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的具有關聯性、必要性，並為污染行為人已持續進行之整治義務所未及而屬其應履行者（最高行政法院109年度上字第201號判決意旨參照）。再者，同一時期，污染行為人已著手執行整治計畫，主管機關復自行或委由第三人採取應變必要措施，如其執行內容與「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的符合，仍得請求污染行為人負擔。
⒉經查，原告安順廠前身為臺鹼公司安順廠，曾於00年代末
期生產五氯酚鈉，因法令禁止而停止生產，經被告於90年間調查結果，該廠區因前揭生產流程，致土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，臺南市政府於91年4月11日公告，鹽田段668地號土地為土壤污染控制場址，復於92年12月1日公告修正，將安順廠區及二等九號道路東側草叢區公告為土壤污染控制場址，並經環保署以93年3月19日公告安順廠區及二等九號道路東側草叢區為整治場址。臺南市政府另於92年12月1日公告鹽田段529地號等39筆土地為土壤污染控制場址；並經92年3月20日公告及93年1月14日公告修正，將單一植被區（即鹽田段668-3、669地號2筆土地）、海水貯水池（即659地號等23筆土地）及上述安順廠區、二等九號道路1K+800至2K+815段、二等九號道路東側草叢區劃定為污染管制區。污染物主要為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準，臺鹼公司為污染行為人，原告既與臺鹼公司合併，合併後臺鹼公司消滅，原告為存續公司，概括承受臺鹼公司依土污法等相關規定所應負污染行為人之義務。被告依土污法第43條第1項之規定，以原處分命原告繳納19,431,718元，係以被告依土污法委託台境公司辦理該計畫之費用，有系爭計畫結算委辦費用明細表（見附表一）可稽，茲就各項費用審查說明如下。
㈣關於附表一「基本工作㈠人事費用」9,453,600元部分：
⒈駐場工程師人事費用部分由原告負擔：
鑑於原告所提整治計畫所涉工作繁重且具高度技術，系爭計畫編制1名計畫主持人、資深（專案）工程師（駐局1名、駐場址證照人員2名）、工程師（駐局1名、駐場址3名），共計8名人力，即時協助辦理整治計畫相關監督工作（見系爭計畫定稿本第1-2、1-5頁）；相關專長工程師(含駐局)職司審查計畫書、針對原告提送重要文件提出專業意見、提報被告召開局內工作會議等（見系爭計畫定稿本第3-1頁）。此外，5名駐場工程師工作內容，除執行整治計畫工程現場監督查核工作，確保工地人員符合安全衛生條件外，駐場人員持續執行24小時整治場址監督查核工作，執行過程中若發生異常狀況，則向被告通報並追蹤改善進度，如系爭計畫執行過程中，曾有「第一套熱處理廠運作異常(供料系統堵塞、積料、濾袋耗材更換頻繁)及旋轉窯異常（軸承故障、振動異常、剝落）」「第二套熱處理廠運作異常(F-3204煙氣排放風機出口擴大作業、冷卻水供應不足及冷卻水槽水溫偏低供應充足)」「第三套熱處理運作廠異常(因尾氣處理管線及測試需求，實際運轉進度有所延遲)」「海水池B區一號水門滲漏異常」「綜合廢水處理廠A槽牆體倒塌」「風雨災之整備及改善監督處理」「巡檢中發現防塵網破損或脫落」「停養魚塭巡邏發現如刺絲圍籬部分倒塌或破損、護欄傾倒、道路裂縫」等問題、狀況(見系爭計畫定稿本第3-67至3-77、3-95至3-109頁)，則駐場工程師5人所執行該部分工作，屬依系爭場址實際狀況所採取足以直接達成減輕污染危害或避免污染擴大效果之應變必要措施。至5名駐場人員，雖同時負責執行土污法第12條第13項及第15條第1項所定工作事項，然並不影響其負責前揭巡守並管理場區及周界環境，其等負責場址及周界環境巡守與管理工作，例如制止或勸離民眾進入污染區、管制污染土進出場區、巡視護堤穩固性、及時發現池水溢流或污土外流並防堵，上開應變措施，均與減輕污染危害或避免污染擴大具關連性而屬必要，與後述計畫主持人、駐局（專案）工程師、駐局工程師等3名人力部分(應以實作日數比例計算其人事費用數額)，尚屬有別。是以，5名駐場人員之人事費用，均應由原告負擔。
⒉計畫主持人、駐局專案工程師、駐局工程師部分之人事費用依其參與應變措施時日之比例計算：
⑴查系爭計畫執行自109年6月30日起至110年12月29日止，
計548日，此載明於系爭計畫定稿本第1-8頁。而依工作內容，計畫主持人、駐局專案工程師、駐局工程師之工作，除應變必要措施及陳情案件處理外，另包括「污染整治及周界管制區管理」「污染整治間度驗證」「整治期間之周界環境品質監測」，就污染整治相關工作之監督驗證，包括整治施工期間之採樣監督驗證及整治後之驗證查核，以驗證整治成效；另周遭環境品質監測，亦係藉由定期環境監測作業，掌握環境品質避免造成居民生活環境之二次污染，核其目的均係透過定期監督查核及監測工作，督促原告確依核定之整治計畫執行，防範二次污染，俾如期如質達整治目標，足認該等監督查核及監測工作類似公共工程實務上之工程監造，核屬履行被告依土污法第12條第13項規定所定監督管理及驗證查核之行為義務，非屬土污法第15條第1項所指因應系爭場址污染危害減輕或污染擴散防免所為之應變必要措施，其因而支出之人事費用，自不得向原告請求給付。至其等若有為因應臨時性突發事件就災害(火災、土堤流失或圍籬倒塌、風災)採取緊急應變，因系爭計畫有關災害緊急應變，除計畫經理及駐場人員成立「災害應變組」外，駐局人員亦與被告成立「行政應變組」共同執行、推動應變措施(見系爭計畫定稿本第3-185至3-186頁)，則系爭計畫主持人、駐局工程師就個別災害事件，會同被告勘查缺失後，命原告為相當之處置，或就原告改善結果為複查確認者，即屬土污法第15條第1項所指因應系爭場址污染危害減輕或污染擴散防免所為之應變必要措施，其因而支出之人事費用，自得向原告請求給付。
⑵緊急應變措施及陳情案件處理之部分：
依系爭計畫期末報告第三章3.4「應變必要措施及陳情案件處理」章節中，個別之污染事件或民眾陳情案件，經駐場人員通報計畫主持人、駐局專案工程師、駐局工程師或計畫主持人、駐局專案工程師、駐局工程師通知應就個別應變之事件包括：
A.海水池B區一號水門滲漏異常(3日)：依「一號水門滲漏異常改善追蹤紀錄」可知，109年5月28日，環保局巡檢時發現海水池B區一號水門有滲漏點，於同年月29日止漏改善，並於同年月30日完成水泥封阻後觀察其成效(見系爭計畫定稿本第3-73至3-74頁)。後計畫執行期間未有滲漏之異常情事。則由上開人員參與應變措施工作日，應以發現日、改善日、確認複查日各1日計算，共計3日。
B.汛期強降雨事件應變(2日)：109年8月26日系爭場址發生強降雨，導致海水池水位達到130公分，原告雖於當日19:30開始抽取海水池A區上澄清液，並在翌（27）日，經自主品管檢測合格後，將處理水外排至北汕尾二路側溝。然環保局為確保外排水質無虞，依據防汛緊急應變計畫啟動第一階段應變，處理水排放至北汕尾二側溝採樣作業(見系爭計畫定稿本第3-81至3-82頁)。上開排水應變事件以啟動及確認原告檢測合格排水，合計2工作日。
C.綜合廢水處理廠A槽體倒塌(3日)：110年5月22日，綜合廢水處理廠緩衝A槽體牆體發生倒塌，被告立即前往稽查，並與原告啟動了應變機制。後被告同意原告調整綜合廢水處理廠的運作，並暫停整治進度，緩衝A槽牆體復建工程於110年6月26日完成。原告於110年7月27日進行水質自測並向被告報告，被告於110年7月28日核准綜合廢水處理廠提高水位，同日緩衝C槽的加固工作完成，並經驗證(見系爭計畫定稿本第3-75至3-76頁、本院卷2第263頁)。則以「緩衝A槽牆體倒塌改善追蹤紀錄」記載系爭事件之稽查日、確認改善完成日(5月22日、6月22日、7月28日)為計畫主持人、駐局專案工程師、駐局工程師等參與應變之時日，即共計3日。
D.110年6月28日強降雨事件(3日)：110年6月28日發生強降雨，海水池水位達到138公分，原告啟動第一階段應變措施，當日上午10時40分，開始抽取海水池A區上澄清液進行應變排水，綜合廢水處理廠緩衝槽處理後的廢水，經自主品管檢測合格後，排放至北汕尾二路側溝。然為確保外排水質，環保局於110年7月1日會同原告進行防汛緊急應變計畫第一階段處理水排放的採樣作業，同年7月14日因檢測結果超標【汞濃度高於計畫承諾值（0.0055 mg/L），戴奧辛濃度也高於計畫承諾值（29 pg I-TEQ/L）】，立即要求原告停止外排行為。後原告查明排水超標是因採樣期間現場人員執行活性碳逆洗作業時，閥門切換操作疏失，導致含有雜質的逆洗水混流出去所造成，原告已於110年10月29日提出了改善完成報告，計畫主持人、駐局專案工程師、駐局工程師於110年11月15日進場進行複查，複查結果顯示汞濃度未檢出，戴奧辛濃度為0.156 pg I-TEQ/L，數據均符合整治標準(見系爭計畫定稿本第3-82至3-83頁)。是就上開事件之應變，以計畫主持人、駐局專案工程師、駐局工程師採樣、公布檢測結果及複查結果各1日計算，工作日合計3日。
E.盧碧颱風造成防汛設施缺口改善(2日)：110年8月4日盧碧颱風外圍環流造成連日豪大雨，經巡查發現3處防汛設施缺口，包括(A)合格土回填魚塭區W454塌陷、(B)海水池AB區阻隔路堤經大雨沖刷後砂包高度不足及(C)阻水磚牆裂縫等，經透過重置砂包、加高、水泥補強等方式進行改善(見系爭計畫定稿本第3-84至3-85頁)。上開事件，以「巡檢發現」(見本院卷2第251頁)及「中石化安順廠整治場址防颱巡檢確核表」記載工作日(8月10日，見系爭計畫定稿本第3-202至3-207頁)各1日為應變措施工作日，合計2日。至被告另提出8月9日、8月11日、8月26日之巡檢報告及照片(見本院卷2第245-249，251-253頁)，未足證明與計畫主持人及駐局人員仍有參與，自不計為參與應變措施之工作日。
⑶綜上可知，計畫主持人及駐局人員會同被告執行緊急應
變措施之日，共計13日，應以13日與系爭計畫總日數548日比例2.37％(13÷548＝0.0237)計算關於計畫主持人、駐局專案工程師、工程師等3名人力之人事費用。
⒊從而，關於附表所示人事費用，應以13日與系爭計畫總日
數548日比例2.37％，計算原告所應負擔關於計畫主持人、駐局專案工程師、駐局工程師等3名人力之人事費用，據此計算此部分為61,430元(未含營業稅，計算式詳如附表)應由原告負擔。至5名駐場人員之人事費用4,680,000元（未含營業稅），則應由原告全額負擔。勞健保等費用部分，依系爭計畫經費結算配置表（見系爭計畫定稿本第1-14頁）係以總薪資之3成計算，則關於計畫主持人、資深（專案）駐局工程師、駐局工程師等3名人力之勞健保等費用應由原告負擔18,429元（未含營業稅；計算式：61,430×30％＝18,429）；另5名駐場人員之勞健保等費用應由原告負擔1,404,000元（未含營業稅；計算式：4,680,000×30％＝1,404,000）。總計關於基本工作－人事費用，應由原告負擔6,163,859元（未含營業稅；計算式：16,637＋23,463＋1,980,000＋21,330＋2,700,000＋1,422,429＝6,163,859）。
㈤「污染整治監督驗證查核(底泥部分)」支出費用1,891,250元部分，不應由原告負擔：
⒈系爭計畫工作內容為污染整治後之驗證查核，台境公司先
於109年7月完成對海水池B區底泥移除的採樣驗證分析，總共在56個點位進行了採樣，並於初步驗證中，有12個點位未通過驗證，原告並提出因應改善對策，被告於109年10月14日同意備查原告提交的改善計畫(110年6月21日前完成改善)。嗣後被告於110年3月間對海水池B區的待改善區域進行了複驗，共採樣了13個網格並進行複驗共18組樣品，進行了汞和戴奧辛的分析，所有驗證結果均符合整治計畫的標準，而此次(18組樣品)驗證的費用已由原告支付，併予說明(見系爭計畫定稿本第3-151至3-160頁)。
⒉惟查，上開污染整治後底泥之驗證查核，其工作之具體內
容係協助被告對原告整治後之「海水池B區」進行戴奧辛及汞之驗證(參系爭計畫定稿本第3-151至3-153頁)。而依據土污改善審監要點第11點規定：「控制、整治計畫提出者於場址污染改善或整治工作完成，依自行驗證計畫進行驗證後，直轄市、縣(市)主管機關應再執行驗證查核，確認其污染物濃度低於土壤、地下水污染管制標準或整治目標時，依本法公告解除場址之列管。」可知，此項底泥驗證查核之工作，為被告依土污法第12條第13項應負之驗證查核義務，是此項「二、污染整治監督驗證查核(底泥)」部分，不應由原告負擔。
㈥「周界環境品質監測」支出費用2,126,700元部分，應由原告負擔：
⒈系爭場址整治期間依系爭計畫實施「周界環境品質監測」
，目的在於應對安順廠整治場址周邊環境的污染風險，主要針對臺鹽宿舍、顯宮社區、四草活動中心等周邊敏感區域進行空氣品質監測，被告並主張此監測旨在防止污染物（如揚塵或熱處理廢氣）的逸散，並因應臺南地區常年風向（冬季北風/東北風，夏季南風/東南風）及場址周邊多魚塭、社區的開放環境特性，其目標是建立環境預警機制，並透過政府具有公信力的監測數據，即時掌握整治過程中對周界環境可能產生的影響變化，以減輕污染危害並避免污染擴大(見系爭計畫定稿本第3-161至3-166頁)。
⒉查本件實際監測項目包括風速、風向、總懸浮微粒(TSP)、
懸浮微粒(PM10)、懸浮微粒(PM2.5)、總汞（粒狀汞與氣態汞）以及戴奧辛，上開監測項目均按計畫數量執行，例如TSP、PM10、PM2.5、總汞及戴奧辛的採樣監測均完成18組，監測結果均符合空氣品質管制標準，足認整治活動並未對周界空氣品質造成普遍性的超標污染。另監測期間，針對PM2.5部分，曾於110年2月部分測值曾有超過空氣品質標準的情形(見系爭計畫定稿本第3-164頁)，後經分析比對安南區整體空氣環境背景值，研判超標現象並非受場址整治工程影響。綜上，基於空氣之高度傳播性，為防止整治期間污染物揚塵逸散影響，自須持續監測始能達成前述土污法第15條第1項要求主管機關建立監控預警機制，此項監測與避免污染擴大之目的，具有直接關聯性及必要性，屬應變必要措施。
⒊原告固主張：被告監督驗證工作不因其監測措施與原告錯
開而成為應變必要措施，且應變必要措施應具有必要性，原告設置空氣品質監測站數及監測頻率均已符合規定，且既已依推動小組意見、被告核定之第3次變更計畫設置各環境品質監測，則被告不應再稱原告設置有所不足而認其系爭計畫環境品質監測係土污法第15條之應變必要措施，並命原告支付相關費用云云。然按土污法第15條第1項第8款所定「其他應變必要措施」概括條款之範疇界定參照第5款所例示應由主管機關建立監控預警機制，以避免污染擴大，堪認環境品質監測措施性質上，亦應屬土污法第15條第1項第8款為避免污染擴大之應變必要措施，且並不因在同一時期原告自行設置各環境品質監測，即由原告獨占環境品質監測之實施權，而當然排除被告委由上準環境技科技股份有限公司、財團法人工業技術研究院實施各環境品質監測（系爭計畫定稿本第3-162頁）。故原告此部分主張，尚難採憑。
⒋綜上，關於附表一所示環境品質監測費用2,126,700元屬土
污法第15條第1項第8款應變必要措施，此工作項目費用均應由原告負擔。
㈦「其他直接必要費用」支出費用計3,352,448元部分：
⒈「⒈駐場辦公室及必要軟硬體設施（耗材、網路、電話通訊等）」158,400元部分，不應由原告負擔：
⑴原告主張駐場辦公室及必要軟硬體設施費用，究屬租金或其他支出，應負有舉證責任等語。
⑵查本件駐場辦公室，係由原告提供(見本院卷2第209頁)
則不生使用對價租金，此部分應無發生可能。至軟硬體設施（耗材、網路、電話通訊等）等費用，被告並未詳列或以具體單據說明此項費用之支出，與一般單位運作必定產生之例行支出有何區別，及其開支與應變要措施有何關聯，不應由原告負擔。
⒉「⒉駐場人員血液中汞及戴奧辛濃度檢查」528,000元部分
，應由原告負擔：查駐場人員為巡守並管理污染整治場址，長期暴露於戴奧辛及汞污染環境中，可能有受不良影響之健康風險；該等人員定期檢驗血液戴奧辛及汞之濃度自屬必要；且倘未實施該項定期檢驗，則難期待客觀上具有實施系爭計畫中應變必要措施之專業人員願意常駐系爭場址，將致應變必要措施根本無從實施，堪認此項費用與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的確具關聯性及必要性。本件被告委由台境公司執行系爭計畫中有關應變必要措施工作，而系爭計畫駐場人員5名於系爭計畫執行期間，確曾進行20人次血液中戴奧辛及汞濃度檢查等情，有其檢查結果資料（見見系爭計畫定稿本第3-254至3-255頁)在卷可稽，對照前述系爭計畫人員編制數量，足見僅有實際常駐系爭場址之5名駐場人員始接受上開血液檢查，堪認僅以系爭計畫中有關應變必要措施工作之執行人員為其範圍，而屬應變必要措施，其因此支出之費用，自屬應變必要措施費用之一部，被告得依土污法第43條第1項規定命原告全額負擔費用為528,000元（未含營業稅）。
⒊「⒊資料庫與專屬網頁維護更新」79,200元部分，不應由原告負擔：
⑴被告固主張設立專屬網頁公開資訊，可讓相關單位與民
眾能夠即時取得場址的最新消息，使民眾了解如何防範及減輕系爭場址污染所造成的危害，並即時掌握場址的污染狀況，以達成減輕污染危害及避免污染擴大之目的。另專屬網頁之設置與傳統的一對一、座談會或電話溝通方式相比，網路傳媒具有不受時間、地點、人力限制的特性，能有效增加資訊的搜尋能見度與關注度，因此具備必要性。
⑵然查，資料庫與專屬網頁維護設置目的，無非本案執行
人員將執行土壤及地下水污染現況及管制相關資訊，促進民眾關心與瞭解，與減輕或避免污染擴大目的，並無直接關聯性和必要性。況現行法規並無明定應設立專屬網頁，且相關整治資訊，藉由被告官方網頁，亦可達到提供公眾資訊的目的，因此本件「場址專屬網頁建置」不具另行建置的必要性，非屬應變必要措施，此部分費用，不應由原告負擔。
⒋「⒋監視系統租用（24組）」2,376,000元部分，應由原告負擔：
⑴查系爭計畫延續租用107年度監督查核計畫的20組監視系
統，並在西側停養魚塭區增設4組，總計24組監視系統，分別設置樹林區50馬機房、熱處理實廠設備區、海水池B區環場便道圍牆、綜廢污泥脫水機房西南側與東北側、熱處理實廠待驗倉西南側、熱處理實廠作業區入口處、五氯酚區活性碳處理設備區、單一植被區西側圍籬、五氯酚區西南側圍籬、單一植被區西南側桿柱、回填合格土魚塭區W447、W444、W436、單一植被區北側圍籬、合格土回填魚塭區W436、五氯酚區西側圍籬、海水池A區北側桿柱、鄰鹿耳門溪道路，其中監視器編號21至24的監視範圍涵蓋媽祖宮一街345巷、停養魚塭、一號水門及二號水門(見系爭計畫定稿本第3-212至3-213頁)。
⑵原告固張監視系統的設置目的主要是監督其污染整治工
作，因此屬於主管機關依土污法第12條第13項所定的監督管理及驗證查核的行為義務，不應歸類為土污法第15條第1項的應變必要措施，因此不應由其負擔，並以相關監視器設備時常故障，近期更長達1年半時間因電線脫落無法使用(見本院卷2第211-215頁)，被告竟渾然不知，亦未修復，該等費用要難謂具必要性。然查，監視器之設置，係因執行單位之駐場人員無法24小時巡邏每個區域，監視系統設置後，可即時監控系爭場址及周邊狀況，補足駐場人員的人力不足和視線死角，為駐場人員「耳目」的延伸，且當發現異常問題時，亦可調閱監視畫面以釐清異常發生原因，並全面掌握狀況，進而針對異常作出最合適的應變必要措施，與避免二次污染事件發生等目的達成間具有直接關聯性，確屬有據。至依原告提出之電線脫落之照片，並無法證明是否確為連接各監視器，且已具體影響監視器之運作，原告執此主張並無租用監視器之必要性，自無可採。
⒌「⒌成果說明會、⒍定期居民溝通說明會」各88,000元部分，應由原告負擔：
⑴原告主張成果說明會、或定期居民溝通說明會之性質，
係協助主管機關履行其監督管理及驗證查核的行為義務（土污法第12條第13項），或屬於一般行政事務費用，上述工作，不具有直接達成減輕污染危害或避免污染擴大效果的關聯性與必要性云云。
⑵惟查，「成果說明會」與「定期居民溝通說明會」旨在
公開資訊，讓相關單位與民眾能夠即時取得場址的最新消息，其核心目標是透過資訊公開，使民眾了解如何防範及減輕系爭場址污染所造成的危害，並即時掌握場址的污染狀況，復可向在地居民提供正確資訊，並提供順暢溝通管道，以收集、瞭解、釐清及減緩在地居民心中憂慮，避免不必要的恐慌，甚至是可能之抗議等社會動盪。且系爭場址鄰近居民多為年長者，網路使用不普及，若民眾不知場址狀況，即無法有效採取保護自身健康安全的措施，因此有必要透過會議直接進行說明與溝通，故此項費用於達成減輕污染危害或避免污染擴大效果，仍具關聯性與必要性，應由原告負擔。
⒍「⒎租用無人飛行載具（UAV）」34,848元部分，不應由原告負擔：
查，有關無人飛行載具之費用支出，依系爭計畫定稿本「摘要」及第一章「計畫概述1.3工作項目」記載，無人飛行載具，係由執行單位「租用1組無人飛行載具(UAV)，每月定期就污染區域開挖前後及天災後進行場址空拍，以掌握整治期間場址地貌」(見系爭計畫定稿本第1-6頁)，經費支出明細表並記載「五、其他直接必要費用⒎租用無人飛行載具(UAV)」，租用數量為18個月，每月單價1,936元，總計34,848元」(見系爭計畫定稿本第1-16頁)，則無人飛行載具似由執行單位租用，因此有租金之支出。惟查，另在系爭計畫定稿本「第三章工作內容、方法及執行成果」中，就無人飛行載具之來源卻反於上開說明，依系爭計畫定稿本第3-230頁中記載，「本計畫於109年7月購入1組無人飛行載具（UAV），……，另於110年5月時，……再購入1組非中國製無人飛行載具（UAV）。」並將歷次空拍照片附於系爭計畫定稿本第3-321-3-247頁可稽。則系爭計畫之無人飛行載具，若係已由執行單位購入後使用，被告再以上開工作項目之租金支出明細，請求原告負擔無人飛行載具之租金，顯屬無據，故此部分費用不應由原告負擔。
㈧「管理費」及「營業稅」部分：
⒈管理費非單純為廠商之利潤：
查系爭計畫各項費用支出與應變必要措施間之必要性、關聯性均已說明如前。被告辦理系爭計畫之目的係為減輕系爭場址之污染危害及避免污染擴大，若無原告安順廠污染系爭場址在先，自無支出費用委託廠商進行相關應變必要措施之必要，基於污染者付費原則，自得依土污法第43條規定命污染行為人繳納採取應變必要措施所支出之費用。
為減輕系爭場址污染危害及避免污染擴散，被告乃將系爭計畫公開招標尋求專業廠商提供服務，並要求投標廠商提出分項經費需求概算，其中管理費編列即依編列基準之範圍內以「項次一～五合計之10％」預為編列，而此10％管理費之意義即為「被告預先考量投標廠商於執行系爭計畫各具體工項直接支出單價分析以外之其他成本及承包廠商之利潤」包含：未在直接薪資項下開支之管理及會計人員之薪資、保險費及退休金、機器設備之搬運費、郵電費、業務承攬費、準備及結束工作所需費用、業務及人力發展費用、專業聯繫費用等諸多難以列舉而從屬於系爭計畫各具體工項之費用，亦即屬於委辦廠商執行系爭計畫所承擔之必要經營成本，與應變必要措施之執行具一體性且不可分割，仍應認具有執行應變必要措施之必要性及關聯性。依前述編列基準就管理費用之說明，台境公司編列管理費係以系爭計畫執行經費支用明細表項目一至五等工作內容之總價10％計算，並未逾越編列基準所示比例，則系爭計畫之管理費，應屬為配合完成建造工程目的物所需之附屬作業費、承包商管理及利潤」，並非僅單純為廠商之合理利潤而編列。
⒉管理費認屬廠商合理利潤部分：
況縱認此管理費僅為單純廠商之合理利潤，仍具備執行應變必要措施之必要性及關聯性。蓋系爭場址若發生須採取應變必要措施之情形，被告亦得直接命原告採取相應之應變必要措施，此時原告自需尋求專業環工廠商協助而須支付該專業廠商相應之報酬，不會因被告委託第三人執行應變必要措施，或被告命原告採取而原告再行委託第三人執行而有所區別。從而，管理費如果編列在合理範圍內（例如10%），並且是依據被認定為應變必要措施的工作項目總價計算，則應由原告（污染行為人）負擔。
⒊綜上，附表所示委辦費依被告經費之支出表費用項目，經
本院認定與減輕污染危害或避免污染擴大之目的具有關聯性、必要性之金額合計為11,370,559元（未含營業稅）。
參照前揭說明，各該項目金額仍須加計管理費10％及營業稅5％，此均為被告依法委託台境公司執行系爭計畫之必要費用，故前揭金額先加計10％管理費1,137,056元後為12,507,615元；再加計5％營業稅568,528元後為13,076,143元，得依土污法第15條第1項及第43條第1項規定命原告負擔；逾此金額均難認與減輕污染危害或避免污染擴大之目的具關聯性及必要性，不得依土污法第43條第1項命原告繳納。
六、綜上所述，被告委由台境公司執行系爭計畫，依土污法第15條第1項及第2項規定，就系爭場址所採取性質上屬應變必要措施部分，由土污基金代為支應費用後，依同法第43條第1項規定作成原處分命原告繳納附表所示範圍內款項，應屬原告負擔，核無違誤；訴願決定就此部分予以維持，並無不合；原告起訴就此部分求予撤銷，為無理由，應予駁回。另被告命原告繳納之金額除附表所示部分外，超過前揭部分則有違誤；訴願決定就此部分未予糾正，即有未合；原告起訴就此部分求予撤銷，為有理由，應由本院就訴願決定及原處分關於命原告繳納費用超過附表總價範圍部分予以撤銷。又本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，核與本判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
七、結論：原告之訴一部有理由，一部無理由。中 華 民 國 114 年 7 月 10 日
審判長法 官 林 彥 君
法 官 廖 建 彥法 官 黃 堯 贊附表：系爭計畫結算委辦費明細工作項目 原告應負擔費用（新臺幣：元） 結算金額 管理費 營業稅 一、基本工作－人事費用 1 計畫主持人 702,000 ×2.37％＝ 16,637 （16,637.4元四捨五入，下同） 16,637 ×10％＝ 1,664 （1,663.7元 四捨五入，下同） 16,637 ×5％＝ 832 (831.85元 四捨五入，下同） 2 資深（專業）工程師（駐局1名、駐場址證照人員2名） ⑴駐局 2,970,000 ÷3×2.37％＝ 23,463 ⑴駐局 23,463 ×10％＝ 2,346 ⑴駐局 23,463 ×5％＝ 1,173 ⑵駐場 2,970,000÷3×2＝ 1,980,000 ⑵駐場 1,980,000 ×10％＝ 198,000 ⑵駐場 1,980,000×5％＝ 99,000 3 工程師（駐局1名、駐場3名） ⑴駐局 3,600,000 ÷4×2.37％＝ 21,330 ⑴駐局 21,330 ×10％＝ 2,133 ⑴駐局 21,330 ×5％＝ 1,067 ⑵駐場 3,600,000 ÷4×3＝ 2,700,000 ⑵駐場 2,700,000 ×10％＝ 270,000 ⑵駐場 2,700,000×5％＝ 135,000 4 勞健保等費用（總薪資×30％） 4,741,430×30％＝ 1,422,429 1,422,429×10％＝ 142,243 1,422,429×5％＝ 71,121 小計 6,163,859 616,386 308,193 三、周界環境品質監測－1.空氣品質監測 (1) 風速、風向、TSP、PM10採樣監測 290,700 290,700 ×10％＝ 29,070 290,700 ×5％＝ 14,535 (2) PM25採樣監測 459,000 459,000 ×10％＝ 45,900 459,000 ×5％＝ 22,950 (3) 空氣中總汞（粒狀汞及氣態汞）採樣監測 612,000 612,000 ×10％＝ 61,200 612,000 ×5％＝ 30,600 (4) 空氣中戴奧辛採樣監測 765,000 765,000 ×10％＝ 76,500 765,000 ×5％＝ 38,250 小計 2,126,700 212,670 106,335 五、其他直接必要費用 2 駐場人員血液中汞及戴奧辛濃度檢查 528,000 528,000 ×10％＝ 52,800 528,000 ×5％＝ 26,400 4 監視系統租用（24組） 2,376,000 2,376,000×10％＝ 237,600 2,376,000×5％＝ 118,800 5 成果說明會 88,000 88,000 ×10％＝ 8,800 88,000 ×5％＝ 4,400 6 定期居民溝通說明會 88,000 88,000 ×10％＝ 8,800 88,000 ×5％＝ 4,400 小計 3,080,000 308,000 154,000 各項總計 11,370,559 1,137,056 568,528 總價 13,076,143
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 114 年 7 月 11 日
書記官 林 映 君