高雄高等行政法院判決高等行政訴訟庭第三庭112年度訴字第417號民國114年4月10日辯論終結原 告 王秀鑾訴訟代理人 黃若珊 律師複 代理 人 陳進長 律師被 告 臺南市政府代 表 人 黃偉哲訴訟代理人 辜俊雄
陸怡雯上列當事人間重測事件，原告不服內政部中華民國112年9月15日台內訴字第1120037078號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序事項原告起訴後訴之聲明變更為「原處分關於公告○○市○○區○○段(下稱安業段)145-4、145-12、145-15、145-16地號土地(重測後為安西段204、202、256、255地號)重測結果及訴願決定均撤銷。」(本院卷第171-172頁)，核其請求之基礎事實與法律關係不變，無礙於被告防禦權之行使，且被告無異議而為本案之言詞辯論，所為訴之變更，合於行政訴訟法第111條第2項、第3項第2款規定，應予准許。
貳、實體事項
一、爭訟概要：原告所有重測前安業段145-4(應有部分10分之2)、145-12、145-15及145-16地號土地(下合稱系爭土地，以下安業段土地均以地號稱之)係於民國111年度○○市○○區地籍圖重測範圍之土地。經被告認原告於111年8月10日雖至現場部分指界，惟於同年12月7日則未協助指界，另同段145-4地號土地部分共有人有到場指界且與鄰地指界一致，故同段145-12、145-15及145-16地號土地則依土地法第46條之2第1項規定逕行施測，而完成重測程序。被告遂以112年3月31日府地測字第00000000000號公告(下稱原處分)重測結果，公告期間為112年4月12日起至112年5月12日止。原告不服提起訴願，遭訴願不受理。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰
1.系爭土地於111年實施重測，麻豆地政事務所(下稱麻豆地政)分別於111年8月10日及111年12月7日派員到場測量，因原告於109年購買系爭土地時，原地主曾向麻豆地政申請測量，當時測量結果系爭土地北邊以柚子園護埂為界(即145-12地號土地北側邊界)，南邊邊界則位於同段250-17、250-18地號土地之民宅內。111年8月10日原告與系爭土地現使用人即原告配偶洪○利及仲介到場指界時，重測人員告知麻豆地政於109年所測無誤，土地並未減少。111年12月7日原告未到場指界，由洪○利到場欲指界，卻遭測量人員以洪○利非土地所有權人為由拒絕其指界，然依土地法第46條之2及土地法第46條之1至第46條之3執行要點(下稱系爭執行要點)第5點規定，土地所有權人未到場指界，得由現使用人指界進行施測，是現場重測人員拒絕洪○利指界即逕行施測，已構成程序瑕疵。
2.重測結果有以下錯誤：⑴145-12地號土地(重測後安西段202地號土地)界址南移1.2公尺。
⑵145-4地號土地(重測後安西段204地號土地)寬度由4.8公尺縮
為3.6公尺，面積由原本446平方公尺縮小至335.9平方公尺。
⑶145-16、145-15地號土地(重測後安西段255、256地號土地)
寬度由24公尺增至25.8公尺，整體長度則減少；而同段250-
17、250-18地號土地之民宅原應有越界至同段250-7地號土地再越界至原告所有145-15地號土地之情形，惟重測後145-
16、145-15地號土地由原先狹長形變為寬胖，145-15地號土地南側邊界往北縮，使同段250-17、250-18地號土地民宅再無越界至原告所有145-15地號土地。就此，麻豆地政於112年5月3日召開協調會稱本次重測要顧及違建房屋(即同段250-17、250-18地號土地之民宅)。而本件測量人員於重測時在已知同段250-17、250-18地號土地民宅有越界至原告土地情形下，竟擅自變更測量基點，使他人於土地重測後得免負越界建築責任，難謂無圖利他人之嫌。
3.111年12月7日重測程序有以下錯誤：⑴原告於知悉重測結果後，即於112年4月13日向麻豆地政遞送
陳情書，請求再查證重測程序是否存在瑕疵，經麻豆地政以112年4月18日所測量字第0000000000號函(下稱112年4月18日函)回覆。又洪○利於111年12月7日已至現場指界，卻遭重測人員拒絕，洪○利當時有向重測人員表明界址有誤，惟重測人員卻回以地坪沒有減少，不願依洪○利指界為施測，足徵麻豆地政上函中所述「現場尚有不願表明身分之人，亦未出具委託書及另行指界，經協助指界後即離場」應為推卸之詞，實則係現場重測人員忽視有應由土地現使用人進行指界之規定。
⑵111年12月7日測量人員施測時亦漏未採用109年測量成果，致
重測前後系爭土地形狀及面積有明顯差異，顯見測量人員未依規定參照其他可靠資料協助指界。
4.土地所有權人未依土地法第46條之3規定於公告期間內申請複丈，僅係地政機關得就公告結果據以辦理土地標示變更登記之權利而已，並非即剝奪土地所有人就重測之程序違法提起爭訟之權利。系爭土地之界址因先前已經申請鑑界複丈且設立界樁，原告並於第一次調查時明確指出界樁位置，調查人員未據實登載已違法在先，又如鄰地所有人就原告之指界有所爭執，於原告未表明同意更改界址情形下，地政機關應依土地法第59條第2項規定進行調處以確立界址，被告人員未依法行政，擅自指定界址，嚴重違反重測之程序，原告自得就原處分提起本件行政爭訟救濟。
5.依麻豆地政111年3月9日就重測前145-15、145-16地號土地之複丈圖，於145-16地號土地之點位編號3、4、5係標註S(設立塑膠界標)；於點位編號6係標註⊕(設立鋼釘)；又145-15地號土地點位編號1(原告誤植為7)係標註S(設立塑膠界標)。點位編號5、6、1既均有設立界標或鋼釘且與未登記土地毗鄰，原告於第一次地籍調查時有到場指界，依被告主張必須參照舊地籍圖施測，則145-16、145-15地號土地於重測前之點位編號5、6、1係於111年3月9日所為之施測，除非施測有誤，否則應為舊地籍圖之界址點。從而，重測後之相對應界址點與上開之界址點不應差異太大，惟事實上卻差異甚大，足徵被告就145-15、145-16地號土地之地籍調查有不實之處。
㈡聲明︰原處分關於系爭土地重測結果及訴願決定均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰
1.依地籍測量實施規則第82條第1項、第83條第1項、第3項、第84條、土地法第46條之3及地籍測量實施規則第201條第1項規定及司法院釋字第374號解釋意旨，如土地所有權人於主管機關實施地籍重測期間，未自行設立界標或到場指界時，則主管機關得依法逕行施測。惟土地所有權人對施測結果有爭議時，即無法藉由複丈程序予以糾正，僅得向法院提起確認經界訴訟以資救濟。
2.依最高行政法院105年度裁字第1025號裁定意旨，聲請複丈程序為提起訴願之先行程序。原處分之公告期間自112年4月12日至112年5月12日止，公告事項四載明，土地所有權人如認為重測結果有錯誤，應於公告期間內依照地籍測量實施規則規定，以書面提出異議並填具異議複丈申請書，向麻豆地政繳費申請複丈，逾期不受理。惟原告並未於公告期間內提出異議，亦未申請複丈，則原告逕行提起訴願及撤銷訴訟，於法未合。
3.被告委託昱展測繪股份有限公司(下稱昱展公司)辦理本件地籍圖重測，通知原告於111年8月10日到場配合辦理，原告到場請求協助指界，故昱展公司通知原告於111年12月7日辦理協助指界暨實地測定界址，惟原告接獲通知書後未到場指界且未出具委託書委託代理人，爰就145-4地號土地部分，依地籍測量實施規則第85條規定，依該筆土地部分共有人到場指界結果施測；145-12、145-15及145-16地號土地部分，依土地法第46條之2第1項予以逕行施測，依法並無不合。㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰㈠訴願決定作成訴願不受理是否適法?㈡被告於111年12月7日施測程序是否有瑕疵?
五、本院之判斷︰㈠前提事實︰
如爭訟概要欄所示之事實，有原處分(本院卷第45-46頁)、原告陳情書(本院卷第89頁)、麻豆地政112年4月18日函(本院卷第23-24頁)、重測前後地籍圖(本院卷第213-215頁)等附本院卷可稽，應堪認定。
㈡應適用之法令︰
1.土地法⑴第3條：「本法除法律另有規定外，由地政機關執行之。」⑵第45條：「地籍測量，如由該管直轄市或縣(市)政府辦理，
其實施計畫應經中央地政機關之核定。」⑶第46條之1：「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失
、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」⑷第46條之2：「(第1項)重新實施地籍測量時，土地所有權人
應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：一、鄰地界址。二、現使用人之指界。三、參照舊地籍圖。四、地方習慣。(第2項)土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2項規定處理之。」⑸第46條之3：「(第1項)重新實施地籍測量之結果，應予公告
，其期間為30日。(第2項)土地所有權人認為前項測量結果有錯誤，除未依前條之規定設立界標或到場指界者外，得於公告期間內，向該管地政機關繳納複丈費，聲請複丈。經複丈者，不得再聲請複丈。(第3項)逾公告期間未經聲請複丈，或複丈結果無誤或經更正者，地政機關應即據以辦理土地標示變更登記。」⑹第47條：「地籍測量實施之作業方法、程序與土地複丈、建
物測量之申請程序及應備文件等事項之規則，由中央地政機關定之。」⑺第59條：「(第1項)土地權利關係人，在前條公告期間內，如
有異議，得向該管直轄市或縣(市)地政機關以書面提出，並應附具證明文件。(第2項)因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣(市)地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」
2.地籍測量實施規則⑴第82條：「(第1項)地籍調查，應通知土地所有權人於一定期
限內會同辦理。(第2項)前項調查情形應作成地籍調查表，由指界人簽名或蓋章。」⑵第83條：「(第1項)土地所有權人，應於地籍調查時到場指界
，並在界址分歧點、彎曲點或其他必要之點，自行設立界標。(第2項)土地所有權人到場未能完成指界者，地籍調查及測量人員得依職權調查事實及證據，並參酌舊地籍圖及其他可靠資料，協助指界，協助指界結果經土地所有權人同意者，視同其自行指界，並應由土地所有權人埋設界標。(第3項)土地所有權人不同意前項協助指界結果且未能自行指界者，得依土地法第46條之2第1項各款規定逕行施測。(第4項)依土地法第46條之2第1項第3款及第4款規定辦理者，除有障礙物無法埋設者，應埋設界標。(第5項)界址有爭議時，直轄市或縣(市)主管機關應依土地法第59條第2項規定處理之。」⑶第85條第1項：「共有土地之界址，得由部分共有人到場指界
；到場指界之共有人未能共同認定而發生指界不一致者，應由到場之共有人自行協議後於7日內認定之。其未能於期限內協議者，依土地法第46條之2第1項各款之規定逕行施測。
」⑷第185條：「地籍圖重測，應依下列程序辦理：一、劃定重測
地區。二、地籍調查。三、地籍測量。四、成果檢核。五、異動整理及造冊。六、繪製公告圖。七、公告通知。八、異議處理。九、土地標示變更登記。十、複(繪)製地籍圖。」⑸第199條第1項、第2項：「(第1項)地籍圖重測結果公告時，
直轄市或縣(市)主管機關應將前條所列清冊、地籍公告圖及地籍調查表，以展覽方式公告30日，並以書面通知土地所有權人。(第2項)前項公告期滿，土地所有權人無異議者，重測結果即屬確定，直轄市或縣(市)主管機關應據以辦理土地標示變更登記，並將登記結果，以書面通知土地所有權人限期檢附原權利書狀申請換發書狀。」
3.系爭執行要點⑴第4點：「重測地籍調查時，到場之土地所有權人不能指界者
，地籍調查及測量人員得參照舊地籍圖及其他可靠資料，協助指界，並依下列方式辦理：㈠土地所有權人同意該協助指界之結果者，視同其自行指界。㈡土地所有權人不同意協助指界之結果且未能自行指界者，應依土地法第46條之2第1項規定予以逕行施測。㈢土地所有權人不同意協助指界之結果而產生界址爭議者，應依土地法第46條之2第2項規定予以調處。」⑵第5點：「土地所有權人未到場指界，或雖到場而不指界者，
應依土地法第46條之2第1項各款之規定逕行施測。」㈢原告未於公告期間內申請複丈，違反訴願先行程序，訴願決定作成訴願不受理應屬適法：
1.依土地法第46條之3規定可知重新實施地籍測量之結果，應予公告30日，並以書面通知土地所有權人；土地所有權人認為重測結果有錯誤，應於公告期間內提出異議，並聲（申）請複丈；否則重測結果即告確定，主管地政機關應即據以辦理土地標示變更登記。是以，提出異議及聲（申）請複丈之程序，乃對於重測結果公告（併含書面通知）不服而提起訴願之先行程序，如未獲救濟，始得循序提起訴願及行政訴訟。亦即聲請複丈程序為提起訴願之先行程序（最高行政法院105年度裁字第1025號、106年度裁字第1677號裁定意旨參照）。
2.經查，原告於111年8月10日至現場指界，對於145-4地號土地之A點主張參照舊地籍圖，該點並依地籍測量實施規則第194條之1規定施測，其餘界址點則另定期參照舊地籍圖及其他可靠資料協助指界。對於145-12地號土地之A點係參照舊地籍圖，該點並依地籍測量實施規則第194條之1規定施測。
對於145-15地號土地之A、B、I點原告要求參照舊地籍圖及其他可靠資料施測，免實施設立界線。其他界址點待協助指界。對於145-16地號土地之C、D、E點係主張參照舊地籍圖及其他可靠資料施測，免實施設立界線，其他界址點待協助指界，嗣於111年12月7日則未到場指界等情，有○○市○○區地籍圖重測地籍調查表(本院卷第57-76頁)附卷可稽。且證人郭○原即原告買賣系爭土地之仲介證稱：「(問:系爭土地在你們買賣過程中，有無向地政機關申請鑑界?)有。」「(問:
第一次重測地籍調查是在111年8月10日，這一次你有到場?)有。」「(問:你與誰到場?)我跟張小姐，原告與洪先生到場。」「(問:第一次重測地籍調查，你陪同原告與洪先生到場協助指界時，有無印象洪先生或原告就系爭土地有向測量人員指出先前測量界樁的位置?)有。」「我們就找出買賣時的鑑界界標在那裡，跟他們說我們的位置在那裡。」等語(本院卷第183-189頁)，依上開證據可知，重測地籍調查時，原告確有到場指界無訛。原告雖於地籍圖重測結果公告30日內，分別於112年4月13日、4月20日及5月1日為異議(原告誤載為陳情)，有陳情書(本院卷第89頁、第91-92頁、第93-94頁)在卷可佐，惟無論原處分，或麻豆地政112年4月18日函(本院卷第23-24頁)，均諭知原告應繳納複丈費及申請複丈，惟原告既未於公告期間申請複丈，即未履行訴願先行程序，自不得提起訴願，訴願決定認此部分訴願為不合法，應不予受理，於法並無不合。原告雖主張111年12月7日原告未到場指界，惟由其配偶洪○利到場欲指界，卻遭測量人員以洪○利非土地所有權人為由拒絕其指界，已構成程序瑕疵云云。惟證人蔡○昌證稱：「（問：這幾個地籍調查表，你受何人委託製作？）我是委外公司，是由臺南市政府委託我們公司。」「（問:請你說明整個地籍調查表的製作流程?)我們會先通知所有權人到場，到現場時會詢問所有權人是否有地政事務所鑑界的樁位，或者與鄰地所圍的地界來參考測量，所有權人如果沒有明確表示知道界線，我們會先幫地主做代為指界的部分。」「當日（111年12月7日)確實有一個先生來到現場說要來看這幾塊地，我們的下意識會認為是原告的代理人，就問他有無要出具委託書辦理這項業務，他只說我可以幫他辦理，但沒有說他是誰，也不願表明身分，當天他也沒有辦法出具委託書的資料。」等語(本院卷第172-180頁)。核與證人即製作重測地籍調查表之人邱○婷到庭證稱：「其係依當時情況為記載，有依規定通知到場指界，112年12月7日印象中，當天我到現場時，好像有所有權人來，因為我無法確認身分，後來沒有後續的動作，我有告知他如果想要指界，要再聯繫我們，有請其提出身分證件，但沒有提出」等語(本院卷310-319頁)相符，是堪採信。原告配偶洪○利雖於111年12月7日到場，惟未出具原告委託書，地籍調查人員拒絕其指界，尚無違誤。是原告主張重測已構成程序瑕疵云云，委無足採。
㈣被告地籍圖重測程序應屬適法:
1.按地籍測量實施規則及系爭執行要點係執行地籍測量所為之細節性、技術性次要事項之行政規則，並未對人民權利之行使增加法律所無之限制，亦未逾越母法之限度，行政機關自可予以援用。依地籍測量實施規則第83條第2項、系爭執行要點第4點規定，土地所有權人到場未能完成指界者，地籍調查及測量人員得依職權調查事實及證據，並參酌舊地籍圖及其他可靠資料，協助指界。查111年12月7日原告雖未到場指界，惟145-4地號土地之共有人王○華、王○弘及共有人林○芳委託林○超到場指界，且與鄰人指界一致，有地籍圖重測地籍調查表(本院卷第55-60頁)附卷可憑，又145-12、145-1
5、145-16地號土地，則依土地法第46條之2第1項規定逕予施測等情，業據證人蔡○昌證稱：「（問:請你說明整個地籍調查表的製作流程?)我們會先通知所有權人到場，到現場時會詢問所有權人是否有地政事務所鑑界的樁位，或者與鄰地所圍的地界來參考測量，所有權人如果沒有明確表示知道界線，我們會先幫地主做代為指界的部分。」(本院卷第172-180頁)等語明確，是被告逕行施測之程序並無不合。
2.原告雖主張重測後145-12地號土地界址南移1.2公尺、145-4地號土地寬度由4.8公尺縮為3.6公尺，面積由原本446平方公尺縮小至335.9平方公尺、145-16、145-15地號土地(重測後安西段255、256地號土地)寬度由24公尺增至25.8公尺，整體長度則減少云云。惟依司法院釋字第374號解釋意旨，地籍圖重測純為地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確反映於地籍圖，初無增減人民私權之效力。原告如就此部分土地界址仍有爭議，核屬不動產所有權之民事爭執，應另循訴訟途徑解決。是原告上開主張亦無可採。
六、綜上所述，原告之主張，均無可採。被告所為原處分，就系爭土地所為重測地籍調查程序及其公告地籍圖重測結果，並無違誤，訴願決定不受理，亦屬適法。原告訴請撤銷，為無理由。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。
七、結論︰原告之訴無理由。中 華 民 國 114 年 4 月 30 日
審判長法官 林 彥 君
法官 黃 奕 超法官 廖 建 彥
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 114 年 5 月 2 日
書記官 許 琇 淳