高雄高等行政法院判決高等行政訴訟庭第一庭113年度交上字第130號上 訴 人 黃春木訴訟代理人 裘佩恩 律師
唐世韜 律師吳祈緯 律師被 上訴 人 高雄市政府警察局湖內分局代 表 人 王春生上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國113年6月28日本院地方行政訴訟庭112年度交字第640號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、原判決駁回上訴人請求撤銷被上訴人民國112年2月21日高雄市裁字第B10168307號違反道路交通管理事件裁決書暨該訴訟費用部分均廢棄。
二、上開廢棄部分，被上訴人民國112年2月21日高雄市裁字第B10168307號違反道路交通管理事件裁決書撤銷。
三、其餘上訴駁回。
四、第一審及上訴審訴訟費用新臺幣1,050元，由被上訴人負擔新臺幣525元，餘由上訴人負擔。被上訴人應給付上訴人新臺幣525元。
理 由
一、上訴人於民國111年10月20日11時30分及同年月24日20時10分許，在高雄市湖內區武功段909地號【本院地方行政訴訟庭112年度交字第640號判決（下稱原判決）誤繕為成功段90地號】土地（下稱系爭土地）設置鐵門、貨櫃屋，因有「在道路堆積、置放、設置或拋擲足以妨礙交通之物」之違規行為，經被上訴人於111年10月20日及同年月24日填製高市警交字第B10168305號、第B10168307號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發通知單1、2）逕行舉發。嗣上訴人於應到案日期前之111年11月4日向被上訴人陳述不服，被上訴人認上訴人確有上揭違規行為，乃依據道路交通管理處罰條例（下稱道交條例）第82條第1項第1款規定，於112年2月21日開立高雄市裁字第B10168305號、第B10168307號違反道路交通管理事件裁決書（下稱原處分1、2），各裁處上訴人罰鍰新臺幣（下同）1,200元。上訴人不服，提起行政訴訟，前經本院地方行政訴訟庭以原判決駁回其訴，上訴人猶未甘服，遂提起本件上訴（至上訴人不服被上訴人112年2月21日高雄市裁字第B10168306號違反道路交通管理事件裁決書部分，因被上訴人以113年5月4日高市警湖交字第11371203900號書函自行撤銷上揭處分，依行政訴訟法第237條之4第3項規定，此部分依法視為上訴人撤回起訴，不在本院審理範圍）。
二、上訴人起訴主張與被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
三、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：
(一)系爭土地為都市計畫道路，其上鋪有柏油，且系爭土地附近非僅上訴人一戶住家，已供不特定公眾通行達40年以上；又系爭土地所在路段為6公尺以上道路，係由高雄市政府負責該處道路路面之改善及養護；且上訴人亦自承系爭土地係任何大眾均可任意通行，故系爭土地核屬道交條例第3條第1款所規定之「道路」無誤。是上訴人於系爭土地設置鐵門、貨櫃屋，於鐵門關閉時足使公眾無法通行，而貨櫃屋亦占幾近5成之柏油路面，也顯足以妨礙公眾通行，足認上訴人所為構成道交條例第82條第1項第1款「在道路堆積、置放、設置或拋擲足以妨礙交通之物」之違規。
(二)被上訴人員警於逕行製單舉發前，業已於111年10月18日將交通違規勸導單黏貼於貨櫃屋門首，並於同日致電上訴人，告知其若未改善，將依法舉發，足認上訴人可立即知悉其遭指摘之違規情節，電話中亦有當場陳述意見之機會，且系爭舉發通知單上亦合法記載應到案日期及應到案處所，上訴人得於應到案期日前向被上訴人陳述意見，且上訴人亦已於111年11月4日提出陳述書予被上訴人，顯見被上訴人已給予上訴人陳述意見之機會。
(三)上訴人所為已影響使用系爭土地通行之民眾往來行車動線改變，被上訴人乃於111年10月18日開立交通違規勸導單予上訴人，並以電話告知上訴人，但上訴人遲至111年11月28日強制拆除前仍未改善，是被上訴人分別於111年10月20日及同年月24日開立舉發通知單1及2，難認有違一行為不二罰原則或比例原則等語，為其判斷之基礎。
四、本院的判斷︰
(一)原判決駁回上訴人訴請撤銷原處分1部分，並無上訴人指摘違法情形，此部分上訴，並無理由：
1、應適用之法令：
(1)道路交通安全規則第140條第1款：「任何人不得有下列行為：一、利用道路堆積、置放、設置或拋擲足以妨礙交通之物品。」
(2)道交條例：①第3條第1款：「本條例用詞，定義如下：一、道路：指公路
、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。」②第8條第1項第2款：「違反本條例之行為，由下列機關處罰之
：……二、第69條至第84條由警察機關處罰。」③第82條第1項第1款：「有下列情形之一者，除責令行為人即
時停止並消除障礙外，處行為人或其雇主新臺幣1,200元以上2,400元以下罰鍰：一、在道路堆積、置放、設置或拋擲足以妨礙交通之物。」
2、依道交條例第3條第1款之定義規定，所稱「道路」，除一般公路、街道、巷衖外，更擴及廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方，乃基於該條例以加強道路交通管理、維護交通秩序、確保交通安全之立法目的，對於凡相當於公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊之「供公眾通行之地方」，均作為該條例所指之道路而管理其交通，自不限於都市計畫劃設之計畫道路、具公用地役關係之既成巷道及已依法指定或認定建築線之巷道（最高行政法院109年度判字第557號判決意旨參照）。故凡有「供公眾」使用之事實，且以「通行」為使用目的之地方，基於通行安全之保障周延性，性質上均屬概括規定之「供公眾通行之地方」，而為道交條例所規範之「道路」範圍，不因其土地所有權為私有或公有而有不同，亦不以該土地成立公用地役關係為必要。又道交條例第82條第1項第1款之規範目的，係在維護用路人通行順暢之權利，因而禁止任何足以妨礙道路通行之堆置物品行為，而所稱妨礙通行，並不以達完全無法通行為必要，亦不以該道路為唯一可供通行之道路為限，復與所堆積、放置之物品是否為廢棄物無涉。
3、經查，系爭土地為都市計畫道路，由高雄市政府負責路面之改善及養護，其上並舖有柏油可供人車通行，且系爭土地附近非上訴人一戶住家，供公眾通行已40年以上，上訴人亦自承系爭土地係任何大眾均可任意通行【見臺灣臺南地方法院112年度交字第31號卷（下稱南院卷）第95頁】，是系爭土地核屬道交條例第3條第1款所規定之「道路」無誤；而上訴人於111年10月20日11時30分許在系爭土地設置鐵門，並擺放貨櫃屋，於鐵門關閉時足使公眾無法通行，貨櫃屋則占幾近五成之柏油路面，亦明顯足以妨礙公眾通行，構成「在道路堆積、置放、設置或拋擲足以妨礙交通之物」之違規等情，此為原判決依據舉發通知單1（南院卷第53頁）、現場採證照片（臺灣高雄地方法院111年度交字第595號卷第31至35頁、南院卷第59至67頁）、高雄市議員黃明太茄萣服務處111年10月20日高茄太字第1111020002號函及所附會議紀錄（南院卷第35至37頁）、高雄市政府工務局（下稱工務局）111年11月8日高市工養處字第11178441700號函（南院卷第69至70頁）、被上訴人111年11月22日高市警湖交分字第11172972400號函（南院卷第117至118頁）、被上訴人113年3月6日高市警湖分交字第11370644300號函所附職務報告（原審卷第105至106頁）等證據資料，並斟酌全辯論意旨及調查證據結果所認定之事實，核與卷證相符，堪以採取。是原判決基此認定上訴人於前揭時、地，確有「在道路堆積、置放、設置或拋擲足以妨礙交通之物」之違規行為，而據以維持原處分1，並駁回上訴人於原審之訴，核與道交條例第82條第1項第1款之規定相符，自無違誤。
4、上訴意旨主張系爭土地雖為都市計畫道路，然一直以來均作農業使用，並未供公眾通行，僅東北角面積約1坪多之部分供玉川幼兒園相關人車進出，且系爭土地上之鐵門業已存在至少40年，自無供公眾通行達40年以上之情事，原判決認定系爭土地已供公眾通行達40年以上，即有違誤云云：
(1)惟按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人事實主張及證據聲明之拘束。」「行政法院應依職權調查證據。」「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。」行政訴訟法第125條第1項、第133條、第189條第1項前段分別定有明文。上開規定依同法第237條之9及第236條規定，於交通裁決事件準用之。行政法院依上開規定應依職權調查事實關係及證據，並依調查所得之證據認定事實。然斟酌全辯論意旨及調查證據結果以判斷事實之真偽乃事實審法院之職權；苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則或經驗法則，縱證據之取捨與當事人所希冀者不同，致認定的事實異於當事人之主張，仍不得謂原判決有違背法令之情形。
(2)經查，原判決業已論明：依卷附採證照片所示，上訴人設置鐵門、貨櫃之地點，地面舖有柏油可供人車通行，且系爭土地附近非上訴人一戶住家，供公眾通行已40年以上等情，此有高雄市議員黃明太茄萣服務處111年10月20日高茄太字第1111020002號函及所附會議紀錄、被上訴人111年11月22日高市警湖交分字第11172972400號函及現場勘查照片在卷足憑；再者，依工務局111年11月8日高市工養處字第11178441700號函及被上訴人113年3月6日高市警湖分交字第11370644300號函所附職務報告所示，系爭土地業經工務局建築管理處查明為都市計畫道路，且該段道路供不特定公眾通行已有數年，並鋪設瀝青路面；又系爭土地所在路段為6公尺以上道路，屬工務局權管，該處道路路面之改善及養護，則由工務局道路養護工程處負責，惟該道路鋪設歷時久遠，究屬何單位鋪設，誠屬難考；另湖內區里民黃順興表示，該段道路鋪設時間業已逾20年等情，堪認系爭土地係由高雄市政府負責路面之改善及養護，並供公眾往來通行，上訴人亦於交通違規案件陳述書檢附之相片3自承系爭土地係任何大眾均可任意通行，故系爭土地核屬道交條例第3條第1款所規定之「道路」無誤；復依卷附採證照片所示，上訴人於系爭土地設置鐵門、貨櫃，於鐵門關閉時足使公眾無法通行；貨櫃亦占幾近五成之柏油路面，也顯足以妨礙公眾通行，足認上訴人所為構成道交條例第82條第1項第1款所稱「在道路堆積、置放、設置或拋擲足以妨礙交通之物」之違規等語，並據以維持原處分1，核已說明其認定事實之依據及得心證之理由，對上訴人在原審主張系爭土地並未供不特定公眾通行使用等節如何不足採之論證取捨事項，亦詳為論斷，核與卷內證據相符，難認原審法院取捨證據及認定事實之職權行使有何違反論理及經驗法則之處。依前揭說明，縱原審證據之取捨與上訴人所希冀者不同，致認定事實異於上訴人之主張，仍不得謂原判決有違背法令。是上訴人就原判決已論駁之理由及就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，仍執前詞任加爭執，指摘原判決有違背法令情事，洵屬其一己主觀見解，並無可採。
5、上訴人復主張被上訴人填製舉發通知單1前，並未給予其陳述意見之機會，原判決逕認本件裁罰程序已有使上訴人充分陳述意見等情，應有違誤云云：
(1)惟按道交條例第8條第1項、第2項規定：「（第1項）違反本條例之行為，由下列機關處罰之：……。（第2項）前項處罰於裁決前，應給予違規行為人陳述之機會。」第9條第1項規定：「本條例所定罰鍰之處罰，受處罰人接獲違反道路交通管理事件通知單後，於30日內得不經裁決，逕依第92條第4項之罰鍰基準規定，向指定之處所繳納結案；不服舉發事實者，應於30日內，向處罰機關陳述意見；其不依通知所定期限前往指定處所聽候裁決，且未依規定期限繳納罰鍰結案或向處罰機關陳述意見者，處罰機關得逕行裁決之。」又違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則（下稱道交處理細則）第37條規定：「違反道路交通管理事件之處罰機關，得於適當地點設置陳述室，供違規行為人於裁決前，陳述被舉發之違規事實。」第40條規定：「違反本條例行為之處罰，處罰機關於裁決前，應給予違規行為人陳述之機會；違規行為人陳述時，得交付違反道路交通管理事件陳述單，請其自行填明或由處罰機關指定人員代為填寫，並由陳述人簽章後處理之。」第59條第2項規定：「依第48條第1項辦理經繳納罰鍰後，若有不服者，得於30日內向處罰機關陳述。」依上可知，道交條例及道交處理細則所規定之陳述意見，係屬行政程序法第102條但書「但法規另有規定者，從其規定」及行政罰法第42條第7款「法律有特別規定」之情形，屬程序上的一種機會，僅具輔助功能，解釋上已依法給予違規行為人（受處罰人）陳述意見之機會時，並無行政程序法第104條通知陳述意見方式規定之適用，亦即依法給予違規行為人（受處罰人）陳述意見之機會即為已足，非謂處罰機關於舉發前或裁決前須以書面或言詞通知違規行為人（受處罰人）陳述意見，且須待該人到案陳述意見後才可裁罰。
(2)揆諸舉發通知單1（南院卷第53頁）及上訴人交通違規案件陳述書（南院卷第91至92頁）所示，舉發通知單1上既明確載明應到案日期（111年12月4日）及應到案處所（即被上訴人機關所在地），其後上訴人亦於111年11月4日向被上訴人陳述不服舉發，足見上訴人確有收到舉發通知單1，方得於應到案日期前向被上訴人為不服之表示。準此，已堪認本件實質上合於給予上訴人陳述意見之機會，並生由上訴人於應到案日期前為陳述意見之法律效果。故上訴人上開主張，容有誤會，要難憑採。
(二)原判決駁回上訴人訴請撤銷原處分2部分，有適用法規不當之違法，上訴人求予廢棄並撤銷原處分2部分，為有理由：
1、按數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，依行政罰法第25條規定，應分別處罰之。於交通裁罰事件，有二以上違反道路交通管理之行為，應分別舉發、處罰，道交處理細則第3條第1項亦有規定。至於違反行政法上義務之行為，究為一行為或數行為，必須就具體個案，依據行為人主觀之意思決定、客觀上實現之構成要件及所侵害法益，斟酌其所違反行政法上義務之法令文義、規範目的、期待可能性與社會通念等因素，予以綜合判斷。
2、次按司法院釋字第604號解釋指出：「道路交通管理處罰條例係為加強道路交通管理，維護交通秩序確保交通安全而制定。依中華民國86年1月22日增訂公布第85條之1規定，係對於汽車駕駛人違反同條例第56條第1項各款而為違規停車之行為，得為連續認定及通知其違規事件之規定，乃立法者對於違規事實一直存在之行為，考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉舉發其違規事實之次數，作為認定其違規行為之次數，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題。……。立法者固得以法律規定行政機關執法人員得以連續舉發及隨同多次處罰之遏阻作用以達成行政管制之目的，但仍須符合憲法第23條之比例原則及法律授權明確性原則。鑑於交通違規之動態與特性，則立法者欲藉連續舉發以警惕及遏阻違規行為人任由違規事實繼續存在者，得授權主管機關考量道路交通安全等相關因素，將連續舉發之條件及前後舉發之間隔及期間以命令為明確之規範。……。惟有關連續舉發之授權，其目的與範圍仍以法律明定為宜。」依此反面解釋，本於一行為不二罰之原則，連續科處罰鍰涉及對人民之處罰，根據處罰法定原則，須法律有連續處罰之明文規定，方得以連續處罰。而「一行為不二罰原則」，指就人民同一違法行為，禁止國家為多次之處罰，從法治國家要求之法安定原則、信賴保護原則以及比例原則，均不難導出一行為不能重複處罰之要求。此外，由於連續舉發，連續科處罰鍰涉及對人民之處罰，根據處罰法定原則，則連續舉發之條件與間隔期間等自應以法律規定。是故，行為人所為持續性之違規行為，如道交條例未規定得連續處罰者，即不得連續處罰，如此方與處罰法定原則無違。
3、復按在道路堆積、置放、設置足以妨礙交通之物，行為一經完成，即實現道交條例第82條第1項第1款規定之構成要件，於足以妨礙交通之物尚未自該道路清除前，其違規之事實狀態一直存在，尚可認屬一行為。經查，被上訴人因上訴人於系爭土地設置鐵門、貨櫃屋妨礙通行一事，於111年10月18日16時30分許開立交通違規勸導單，並以電話告知上訴人請其移除，然上訴人並未改善，遂於111年10月20日11時30分許填製舉發通知單1，復於111年10月24日20時10分許填製舉發通知單2，並分別於111年10月25日及同年月31日將舉發通知單1及2送達上訴人在案，其後被上訴人於111年11月18日查察發現，上訴人自行雇工移置貨櫃屋至道路旁私人土地，惟仍未拆除占用道路之鐵門，遂於111年11月28日會同工務局及高雄市政府環境保護局（下稱環保局）人員，共同拆除上訴人設置於系爭土地上之鐵門等情，此有111年10月18日被上訴人所屬湖內派出所公務電話紀錄表2紙（南院卷第45、47頁）、高雄市政府警察局交通違規勸導單（南院卷第51頁）、舉發通知單1（南院卷第53頁）、舉發通知單2（南院卷第57頁）、送達證書（南院卷第105至106頁）、被上訴人111年11月22日高市警湖交分字第11172972400號函（南院卷第117至118頁）及現場照片（南院卷第121至137頁）在卷為憑。此外，尚無其他積極證據足資證明上訴人於111年10月20日11時30分許經被上訴人第1次開單舉發後，有將前揭鐵門及貨櫃屋等物拆除、移置，再重新置放之另行起意作為之情，堪認上訴人於111年10月20日11時30分許第1次遭開單舉發後，並未清除上述障礙物，使該違規狀態一直存在，直至111年11月28日被上訴人會同工務局及環保局人員共同拆除鐵門為止，足徵上訴人前揭設置、置放足以妨礙交通之物之行為，確屬出於一次行為決意，而為一次身體舉動之「自然意義」一行為，且其違反前揭規定之狀態乃係持續不中斷。益徵上訴人係以一相同之違規行為持續未中斷地違反道交條例第82條第1項第1款之規定。
4、又「在道路堆積、置放、設置或拋擲足以妨礙交通之物」之違規行為，道交條例並未明文規定得連續舉發、連續處罰，立法者亦未以法律授權行政機關就上開違規行為得以命令方式補充連續處罰之，揆諸前揭說明，上訴人本件持續性違規行為，自非屬得連續舉發、處罰之情形，被上訴人自不得就上訴人同一持續未中斷之違規行為連續舉發、處罰。從而，被上訴人於111年10月24日20時10分許開立舉發通知單2，並於112年2月21日以原處分2裁罰上訴人1,200元罰鍰，自有違「一事不二罰」之原則，於法未洽。原判決以原處分2並未違反一行為不二罰原則，據以駁回上訴人撤銷原處分2之請求，於法即有違誤。
五、綜上所述，原處分2既有上述違誤，原判決就此部分予以維持，自有判決違背法令之違誤，上訴人就此部分求予廢棄，為有理由，應由本院將原判決關於原處分2部分廢棄。又此廢棄部分依原審確定之事實已明確，爰依行政訴訟法第237條之9準用第236條、第259條第1款規定，由本院自為判決，將原處分2撤銷。至原判決維持原處分1之認定，核無違誤，上訴人就此部分求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、上訴人對於交通裁決事件之上訴，兩造各為一部勝訴、一部敗訴，故第一審訴訟費用300元及上訴審訴訟費用750元，合計1,050元，經本院酌量情形，命由被上訴人負擔525元，餘由上訴人負擔，爰併予確定如主文第4項所示。
七、結論：上訴為一部有理由，一部無理由。中 華 民 國 114 年 4 月 25 日
審判長法官 李 協 明
法官 孫 奇 芳法官 邱 政 強上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 114 年 4 月 25 日
書記官 黃 玉 幸