高雄高等行政法院判決高等行政訴訟庭第三庭113年度訴字第143號民國114年6月19日辯論終結原 告 林宏昇訴訟代理人 許世烜 律師
楊家明 律師葉賢賓 律師被 告 臺南市政府農業局代 表 人 陳仲杰訴訟代理人 周駿男
王鳳卿上列當事人間農業發展條例事件，原告不服臺南市政府中華民國113年2月5日府法濟字第1130201924號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：
(一)原告前檢附經營計畫書等文件，就坐落○○市○○區○○段（下稱中洲段）48-8、48-29及48-31地號等3筆土地（分別為一般農業區農牧用地及養殖用地，下稱系爭土地），向臺南市政府申請作水產養殖設施之容許使用（容許設施細目為溫室養殖設施，下稱系爭養殖設施）。經臺南市政府以民國106年8月15日以府農漁字第0000000000號函（下稱臺南市政府106年8月15日函）核發農業用地作農業設施容許使用同意書（下稱系爭養殖設施同意書）在案。其後，原告出具名義（實際管理人為原告之父林和均）檢附經營計畫書，再向被告申請就中洲段48-29及48-31地號等2筆土地之系爭養殖設施屋頂附屬設置綠能設施（下稱系爭綠能設施，與系爭養殖設施合稱為系爭漁電共生案場）之容許使用，經被告以108年12月30日以南市農漁字第0000000000號函核准（下稱被告108年12月30日函）核發農業用地作農業設施容許使用同意書（下稱系爭綠能設施同意書），並於該函載明：「說明：……三、注意事項及條件：（一）臺端所提經營計畫之養殖種類，依漁業統計年報該種類近3年產量平均值之7成，且不得低於室外集約式水產養殖產量，作為估認最低生產量，為合理水產養殖經營事實之判定參考，以作為日後查核本案是否符合原核定計畫內容使用之審認依據，該核定內容未報經本局同意，不得擅自變更，並請確實依核定經營計畫書規劃內容使用」等語。
(二)嗣被告於111年4月13日派員前往現場查核系爭漁電共生案場，發現養殖經營情況與所申請之經營計畫之物種及放養量有所落差，需加強維護管理案場養殖環境等情，遂以111年5月5日南市農漁字第0000000000號函復（下稱111年5月5日函）系爭漁電共生案場實際管理人林和均限期於111年6月30日前，就查核意見所列項目提出改善計畫，並告知若未依原核定計畫內容使用者，原核定機關得依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱容許使用審查辦法）第33條廢止其許可，亦建議向改制前行政院農業委員會（下稱農委會）水產試驗所漁電共生養殖技術服務團（下稱系爭技術服務團）進行輔導與協助。林和均雖於111年6月11日函向被告提出書面意見，惟未提出改善計畫，被告乃以111年7月5日南市農漁字第0000000000號函（下稱111年7月5日函）復林和均略以：擬變更養殖物種，應向被告申請變更養殖經營計畫，並就生產計畫包含養殖物種、放養數量、養殖期、育成率及生產預估數量等詳實敘明，俾以審核，另提供系爭技術服務團電話供其洽詢。
(三)嗣系爭技術服務團於111年11月7日對系爭漁電共生案場進行諮詢作業，遂由財團法人農業科技研究院（下稱農科院）以111年12日29日農科產字第0000000000號函檢送輔導申請暨紀錄表予被告。被告乃以112年1月17日南市農漁字第0000000000號函（下稱112年1月17日函）系爭技術服務團之改善建議通知實際管理人林和均，並請其於112年3月15日前提送改善計畫，倘未依限提送，將依容許使用審查辦法第33條規定核處。惟實際管理人林和均屆期仍未提改善計畫，臺南市政府乃以112年8月4日府農漁字第0000000000號函廢止其106年8月15日函所核發之系爭養殖設施同意書（另案由本院113年度訴字第49號案件審理中），並由被告以112年8月4日南市農漁字第0000000000號函（下稱原處分）廢止其108年12月20日函所核發之系爭綠能設施同意書。原告不服原處分，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、被告以新頒布之農委會110年3月18日農漁字第0000000000號函釋所訂定之查核標準，以及112年2月20日修正之容許使用審查辦法第21條附表四規定，審核原告依舊法申請取得之許可，業已超出原核定經營計畫所定之義務，似有適用法規錯誤之疑義。
2、被告固以111年4月13日查核紀錄，主張原告違反經營計畫，然被告並未具體指出原告就系爭漁電共生案場有如何違反經營計畫之情事，自無法作為認定原告違反經營計畫之證明。至於放養物種及數量與原核定不符部分，原告則說明已具函申請變更。上開會議紀錄倘不能證明原告違反經營計畫，縱使原告未依被告111年5月5日函遵期提出改善計畫，不能逕予認定原告有何違背經營計畫之情事，被告顯然將「未提出改善計畫」與「未依計畫使用」相混淆。
3、原告因受環境及市場因素影響，調整養殖物種。然原告已依被告指示於111年6月11日具文向其詳列現況並申請變更養殖物種，並檢附魚苗提供人及飼料購料單位等資料。且技術服務訪視紀錄亦記載「案場主就原養殖物種已提請變更」等語。原告既已向被告提出變更申請，若有不符合程式或需補正之處，應由被告通知補正，如未命補正，應視為原告已合法申請變更養殖物種。
4、被告所命原告應提出改善計畫之建議，應屬「行政指導」，不能認有強制力，更不能因原告未依限改善而廢止許可。且系爭技術服務團之建議事項，實際上已涉及變更經營計畫，該建議確屬提升效益之學術上建議，但不能用以證明原告違反現有經營計畫。是被告以原告未依期限提出改善計畫為由，以原處分廢止被告108年12月30日函附系爭綠能設施同意書，有違行政程序法第166條規定。
5、另外關於被告又委聘農科院112年2月15日前來輔導，召開諮詢會議，並提出改善建議一事，性質仍與行政指導相同。況上開會議結束後，輔導紀錄表遲遲未送達給原告，迄至112年9月1日該輔導紀錄表才送達原告之父林和均。然被告卻於112年8月4日即以原告未依專業改善建議提出改善計畫，而作成原處分，實在可議。
6、原告信賴臺南市政府核發之系爭養殖設施同意書，而向銀行舉債進行養殖投資，事後又配合政府綠能建議，而融資加設太陽能發電設備。然原處分違法廢止前揭許可，致原告全部投資將付之一炬，應予撤銷。
(二)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、被告於111年4月13日派員會同有關人員前往現場查核系爭漁電共生案場之營運階段養殖行為，查核結果為不符合，包含系爭漁電共生案場養殖管理不當、養殖作業未落實而無法達到原核定計畫內容、養殖物種改變未申請變更、未落實每年放養量申報等缺失。其後被告亦多次提供原告改善及陳述意見之機會，惟原告依舊未提交改善計畫及變更經營計畫書。是原告確未依臺南市政府106年8月15日函及被告108年12月30日函核定之經營計畫內容使用，被告以原處分廢止其108年12月30日函核定之系爭綠能設施同意書，於法並無不合
2、被告業於110年10月8日即以南市農漁字第0000000000號函告知原告以購買魚苗及飼料單據、放養量申報及魚貨交易等文件作為判斷養殖經營事實之參據項目。原告嗣以呈報狀提出之諸多單據及明細表，欲證明其確有依核定經營計畫養殖虱目魚等情。然其中電費明細時間與稽查日期111年4月13日不符，無法佐證稽查期間情況。飼料購買明細，因林和均所管理涵蓋數個其他非本案之養殖場，且部分紀錄日期、購買與原核定計畫魚種不符之魚苗、鰻魚養殖飼料，且準確性與放養量申報皆存有疑義。且原告後續並無虱目魚苗購買資料，而早期（108、109年）出貨單亦顯示年銷售量遠低於系爭漁電共生案場應產出數量，亦無後續銷售資料。故上述資料之正確性實有疑義，要難採信。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
(一)原告取得系爭綠能設施同意書後，有無未依原核定之計畫內容使用之事實？
(二)被告以原處分廢止系爭綠能設施同意書，是否適法？
五、本院之判斷︰
(一)前提事實︰如事實概要欄所示之事實，有臺南市政府106年8月15日函附系爭養殖設施同意書（本院卷1第99至101頁）、被告108年12月30日函附系爭綠能設施同意書（本院卷1第109至111頁）、111年4月13日養殖事實現地查核審查會議紀錄（訴願卷第87至88頁）、111年4月13日查核紀錄表（訴願卷第89至91頁）、111年4月12及13日查核紀錄照片（訴願卷第101至105頁）、被告111年5月5日函（本院卷1第117至118頁）、林和均111年6月11日意見函（本院卷1第79至82頁）、被告111年7月5日函（本院卷1第123頁）、系爭技術輔導團111年11月7日輔導申請暨紀錄表（本院卷1第126至129頁）、被告112年1月17日函（本院卷1第131頁）、臺南市政府112年8月4日府農漁字第0000000000號函（訴願卷第133至134頁）、原處分及訴願決定等附卷可稽，應堪認定。
(二)應適用之法令︰
1、行政程序法第123條第1、4款：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。……四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。……。」
2、農業發展條例（下稱農發條例）第8條之1第2項前段、第3項：「（第2項）農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。……（第3項）前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」
3、容許使用審查辦法：
(1)第1條：「本辦法依農業發展條例（以下簡稱本條例）第8條之1第3項規定訂定之。」
(2)第3條第4款、第7款：「本辦法所稱農業設施之種類如下：……四、水產養殖設施。……七、綠能設施。」
(3)第4條第2款：「申請農業用地作農業設施容許使用，應填具申請書及檢附下列文件各3份，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關提出：……二、經營計畫。」
(4)第5條：「申請農業用地作農業設施容許使用，經審查合於規定者，直轄市或縣（市）主管機關應核發農業用地作農業設施容許使用同意書。」
(5)第21條：「（第1項）水產養殖設施分為下列各類：……六、其他水產養殖設施：指前5款以外，直接與水產養殖經營有關之設施。（第2項）前項各類設施之許可使用細目，應符合附表四相關規定。」
(6)第27條第1項、第2項第1款：「（第1項）本辦法所稱綠能設施，指依再生能源發展條例第3條第1項第1款所定太陽能、風力及非抽蓄式水力設施。（第2項）前項綠能設施具備下列條件之一者，得設置於農業用地：一、結合農業經營。」
(7)第28條：「（第1項）本辦法附表所定之各類農業設施，除申請基準或條件規定不得附屬設置綠能設施者外，得在不影響農業設施用途及結合農業經營使用之前提下，依第4條規定，向土地所在地之直轄市、縣（市）主管機關提出申請設置屋頂型綠能設施；其經營計畫應敘明農業經營與綠能設施之結合情形。（第2項）前項申請應檢附農業經營實績之證明文件，並經直轄市、縣（市）主管機關查核確有農業經營事實，且符合原核定之計畫內容使用，始得依第5條規定核發農業用地作農業設施容許使用同意書。」
(8)第33條第1項、第2項：「（第1項）依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。但經核准工廠登記之農業設施，不在此限。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。」
(三)原告於取得系爭綠能設施同意書後，未依原核定之計畫內容使用系爭漁電共生案場，被告以原處分廢止系爭漁電共生案場，核屬適法：
1、臺南市政府依臺南市政府組織自治條例第11條第1項第3款、第2項規定下設農業局，並訂定臺南市政府農業局組織規程。依行為時臺南市政府農業局組織規程第3條第1項第1款、第3款、第7款規定可知，農業局掌理包括農業行政業務、農業經營與管理、漁業行政業務、漁會輔導、漁業管理、漁業資源保育、漁村建設及環境改善、農地利用管理及養殖用地等事項在內。是以，臺南市政府基於地方政府之自主組織權及團體管轄權限，已將上開業務，劃歸被告管轄，則被告依容許使用審查辦法就系爭綠能設施核准及廢止，自具有管轄權限，先予敘明。
2、綜合上述農發條例第8條之1第2項前段、第3項、容許使用審查辦法第3條、第4條、第5條、第27條、第28條及第33條規定意旨，可知我國農業政策係以農地農用為原則，惟為促進農業用地上與農業經營不可分離之有固定基礎之農業設施設置之合理化，乃採事先許可制，由主管機關依容許使用審查辦法核發農業用地作農業設施容許使用同意書，申請人應依上開同意書所核定之計畫內容使用，否則，主管機關得依法廢止農業用地作農業設施容許使用同意書。而上開審查辦法，乃中央主管機關依農發條例第8條之1第3項之授權而訂定，核屬就農業設施容許使用與興建之申請程序及其他應遵行事項之法規命令，無違農發條例之立法意旨，得援為審查、許可並廢止之依據（最高行政法院109年度判字第3號判決意旨參照）。容許使用審查辦法第33條第2項得廢止許可處分之規定，係屬行政程序法第123條第1款所指「法規准許廢止者」，明文規定行政機關在一定情形得予以廢止者，蓋法規在訂定當時就信賴保護及法律安定已為立法裁量，行政機關自得依該法規所定要件為授益處分之廢止。
3、農業用地，須依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用；於農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，除依法免申請建築執照者外，並應依法申請建築執照（農發條例第3條第10款、第12款、第8條之1第2項、第3項參照）。農發條例授權農業主管機關對於申請人使用農業用地設置農業設施之行為，事先介入審查是否符合農業使用之目的，無非係為確保農業永續發展及促進農地合理利用之立法宗旨。主管機關依農發條例第8條之1第3項授權訂定之容許使用審查辦法第33條第1項明文規定：「依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用」，復於同條第2項規定：「未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。」即屬前述行政程序法第123條第1款所定法規就特定之授益行政處分，明文規定行政機關在一定情形得予以廢止之情形。倘申請人有未依計畫內容使用之情形，原核定機關即得廢止其許可。
4、經查，原告於108年4月10日向被告申請就中洲段48-29、48-31地號等2筆土地之系爭養殖設施屋頂附屬設置綠能設施之容許使用，其提出之水質養殖設施附屬設置綠能設施經營計畫書載明：「二、水產養殖設施附屬設置綠能設施之結合情形：1、經營需求：養殖虱目魚等淡水魚類……。三、養殖經營現況及規模：……2.經營規模：現況養殖虱目魚，其經營面積為2,352平方公尺，虱目魚放養數量約5千尾，產量為2千5～3千尾，單價每尾3元，銷往國內漁市場販商。……四、生產及銷售計畫（生產及銷售規劃）：1.養殖種類及產量：虱目魚1尾/臺斤，2,500-3,000尾。……3.銷售計畫：銷往國內漁市場販售。」等語，嗣經被告以108年12月30日函核發系爭綠能設施同意書予原告，並於該函載明：「說明：……三、注意事項及條件：（一）臺端所提經營計畫之養殖種類，依漁業統計年報該種類近3年產量平均值之7成，且不得低於室外集約式水產養殖產量，作為估認最低生產量，為合理水產養殖經營事實之判定參考，以作為日後查核本案是否符合原核定計畫內容使用之審認依據，該核定內容未報經本局同意，不得擅自變更，並請確實依核定經營計畫書規劃內容使用。」等語，此有原告108年4月10日水產養殖設施屋頂附屬設置綠能設施申請書（本院卷1第75頁）、被告108年12月30日函附系爭綠能設施同意書（本院卷1第109至111頁）、水產養殖設施申請附屬設置綠能設施經營計畫書（本院卷1第113至114頁）附卷為憑。由上可知，被告核發系爭綠能設施同意書時，除重申前述容許使用審查辦法第33條第1項及第2項之規範意旨外，亦要求申請人應有放苗養殖之事實及收成實績，並依漁業統計年報申請人所提經營計畫之養殖種類近3年產量平均值之7成，且不得低於室外集約式水產養殖產量，作為估認最低生產量，為合理水產養殖經營事實之判定參考，並以之作為日後查核系爭漁電共生案場是否符合原核定計畫內容使用之審認依據。易言之，系爭漁電共生案場除應依核定計畫內容養殖水產外，產量尚須達到一定之規模，方符合原核定計畫內容使用。
4、再查，被告於111年4月13日派員會同有關人員前往系爭漁電共生案場查核，發現有養殖管理不當、養殖池失水嚴重、養殖作業未落實而無法達到原核定計畫內容、養殖物種改變未申請變更、未落實每年放養量申報等缺失，遂以111年5月5日函限期系爭漁電共生案場實際管理人即林和均就查核意見所列項目提出改善計畫，並建議林和均向系爭技術服務團進行輔導與協助。管理人林和均雖於111年6月11日具文向被告陳述其已向○○市○○區公所補辦放養量申報，且對養殖環境噴藥除草，亦已用網路LINE向承辦人員報告變更養殖物種等情，並檢附購料及魚苗提供者之名單，惟未依程序辦理養殖經營計畫變更及提出合理之改善計畫，且該書面陳述亦未檢附交易單據，被告乃以111年7月5日函復林和均略以，擬變更養殖物種，應向其申請變更養殖經營計畫，並就生產計畫包含養殖物種、放養數量、養殖期、育成率及生產預估數量等詳實敘明，俾以審核；另提供系爭技術服務團電話供原告洽詢。嗣系爭技術服務團於111年11月7日對系爭漁電共生案場進行諮詢作業後，遂由農科院以111年12日29日農科產字第0000000000號函檢送輔導申請暨紀錄表予被告，被告乃以112年1月17日函將系爭技術服務團之改善建議通知管理人林和均，並請林和均於112年3月15日前提送改善計畫，倘未依限提送，將依容許使用審查辦法第33條規定核處，惟管理人林和均屆期仍未提改善計畫等情，此有被告111年4月13日養殖事實現地查核審查會議紀錄（訴願卷第87至88頁）、111年4月13日查核紀錄表（訴願卷第89至91頁）、查核紀錄照片（訴願卷第101至105頁）、被告111年5月5日函（本院卷1第117至118頁）、林和均111年6月11日函文（本院卷1第79至82頁）、被告111年7月5日函（本院卷1第123頁）、系爭技術輔導團111年11月7日輔導申請暨紀錄表（本院卷1第126至129頁）、被告112年1月17日函（本院卷1第131頁）附卷可證。林和均為系爭漁電共生案場之實際管理人既為兩造所不爭執（本院卷1第197頁），且其實際管理之包括學甲區、七股區多筆土地，並分別向本院提起多宗行政訴訟事件（本院卷1第201、539頁）。被告於進行上開查核時，已知林和均為實際管理人，被告將輔導及改善建議通知林和均即為已足，通知僅出名之原告並無實益也無必要，自無須通知僅出名之原告；何況容許使用審查辦法第33條第2項並無須經輔導改善方得廢止之要件，系爭漁電共生案場不符合原核定計畫內容之不利益，本即應由名義負責人即原告承受，足認原告未依原核定之系爭綠能設施同意書內容使用系爭漁電共生案場，已違反容許使用審查辦法第33條第1項規定甚明。被告依同辦法第33條第2項以原處分廢止系爭綠能設施同意書，洵屬有據。
(四)原告主張被告以新頒布之規範，審核原告依舊法申請取得之許可，核有適用法規錯誤之疑義云云：
1、農委會漁業署業於104年12月18日作成漁四字第1041268397號函釋，內容略以：「主旨：有關查核申請農業用地作水產養殖設施容許使用案件是否符合原核定計畫內容之審認，請依說明事項辦理，……。說明：……三、至查核是否符合原核定計畫內容之審認作業，請以申請人所提經營計畫之養殖種類，依漁業統計年報該種類近3年產量平均值之7成估認最低生產量；另屬室內水產養殖之生產經營能力（包括單位面積放養量及收成量），不得低於室外水產養殖集約式養殖水準。」等語（訴願卷第147至148頁），自可資為認定之標準。次查，農委會110年3月18日農漁字第1101346676號函釋（本院卷1第181至182頁）略以：「主旨：有關推動辦理養殖漁業經營結合綠能設施，涉及養殖事實認定標準案，詳如說明，……。說明：……二、旨案經本（110）年1月23日經濟部邀集本會等單位召開『太陽光電討論議題研商會議』討論，結論略以：（一）漁電共生為確保實際養殖行為，將以其漁產物具產銷履歷（或ASC等國際相關認驗證）、購買魚苗及飼料單據、放養量申報及魚貨交易等文件作為判斷養殖經營事實之參據項目，並依申請農業容許之養殖經營計畫書內放養量為基準，請漁民落實每年放養量申報，作為地方政府容許審查依據。（二）至於營運期間，除發生天然災害或不可抗力事實外，若未依經營計畫書辦理或未落實放養量申報，將以所提經營養殖物種於漁業統計年報近3年產量平均值7成作為養殖經營事實之判定。（三）另在20年期間，擬變更養殖物種，可向地方農業主管機關申請變更養殖經營計畫。」等語。由上可見，上述農委會110年3月18日函釋所採判斷養殖經營事實之標準，無非係重申前述農委會漁業署104年12月18日函釋之內容，其具體認定標準，大抵並無二致。上開函釋作為下級機關統一認定事實之基準，性質上屬行政程序法第159條第2項第2款規定作為事實認定基準之行政規則，核其內容並未違反農發條例及容許使用審查辦法第33條第2項規定意旨，被告就具體個案有無養殖經營事實之判斷，自得援引作為事實認定之基準。
2、被告108年12月30日函核發系爭綠能設施同意書予原告時，即已於該函說明欄第3項載明：「（一）臺端所提經營計畫之養殖種類，依漁業統計年報該種類近3年產量平均值之7成，且不得低於室外集約式水產養殖產量，作為估認最低生產量，為合理水產養殖經營事實之判定參考，以作為日後查核本案是否符合原核定計畫內容使用之審認依據，……。」等語，所採標準亦與前述農委會漁業署104年12月18日函釋相同。是被告要求原告落實放養量申報、提出購買魚苗、飼料等單據，並提供魚貨交易等文件，無非係為判定原告經營養殖之物種是否已達最低生產量（即漁業統計年報該物種近3年產量平均值7成），而有合理養殖經營之事實，並以之審認原告是否有依原核定計畫內容使用，核非以新頒布之規範審核原告之前所取得之許可（即系爭養殖設施同意書），並未超過原核定經營計畫所定之義務。又容許使用審查辦法第21條附表四固於112年2月20日就「室內水產養殖設施」類別之「申請基準或條件」，修正增訂「三、一般室內養殖設施：……（三）位於一般農業區之農牧用地者，以本辦法中華民國112年2月20日修正施行前之既存養殖池，且該期間有在養事實者為限，並應檢附航照圖，及用電證明、進苗證明或其他足資證明在養事實之文件。」之規定（本院卷1第77至78頁），然上述規定係適用於112年2月20日以後新申請室內水產養殖設施容許使用許可案件，而原告早於112年2月20日前即已取得系爭養殖設施同意書，是上揭容許使用審查辦法第21條附表4之修正，核與本件系爭養殖設施同意書遭廢止無涉。是原告主張被告以新頒布之農委會110年3月18日農漁字第0000000000號函釋所訂定之查核標準，以及112年2月20日修正之容許使用審查辦法第21條附表4規定，審核原告依舊法申請取得之許可，超出原核定經營計畫所定之義務，核有適用法規錯誤之疑義云云，容有誤解，顯無可採。
3、再者，被告於108年12月30日核發系爭綠能設施同意書所依據之法規，事後並未發生變更，是其以原處分廢止系爭綠能設施同意書，自無行政程序法第123條第4款規定之適用餘地。原告主張被告並未說明何以原告依原核定計畫經營使用農業設施將會對公益有危害，即逕行廢止系爭綠能設施同意書，難謂無違背法令云云，亦無可取。
(五)原告於113年10月8日行政訴訟呈報狀提出繳納電費憑證、購買飼料、魚苗、養殖用品之單據及明細表等資料（本院卷1第239至515頁），主張其確實依據原核定計畫使用系爭土地乙節：
1、承前所述，原告使用系爭土地經營系爭漁電共生案場，除應依原核定計畫內容養殖水產外，產量尚須達到一定之規模，方可認定具有合理水產養殖事實，始符合原核定計畫內容使用。惟觀諸被告製作之「林家廢止案-放養量申報彙整表」（本院卷1第519頁），原告自106年取得系爭養殖設施同意書、108年取得系爭綠能設施同意書迄至110年，均未申報放養量，嗣於111年及112年分別申報放養鯉科魚含草鰱魚6吋大小各250尾。由上足見，原告使用系爭土地經營系爭漁電共生案場，除養殖之物種與核定之虱目魚不符外，產量亦未達最低生產量（即漁業統計年報虱目魚近3年產量平均值之7成，且未低於室外集約式水產養殖產量），難認具有合理水產養殖事實，自未符合原核定計畫內容使用。原告所提中洲段48-29地號土地之電費繳費憑證（本院卷1第247、261、277頁），分別為111年12月、112年12月及113年7月，充其量亦僅能證明系爭漁電共生案場於上述期間有用電之事實，與系爭漁電共生案場養殖之水產物種或產量無關。再由原告製作之購買飼料明細表（本院卷1第291至294頁）觀之，該表編號3至20為原告及和蕙有限公司於110年5月至12月購買飼料之資料，然該表編號21及22則為和蕙有限公司及原告110年全年購買飼料資料，似有重複計算110年購買飼料費用之嫌疑。另原告提出東立飼料工業股份有限公司開立之統一發票及核帳單（本院卷1第309、311、325、347，453頁），其上載明購買之品名為「成鰻浮」；該表編號62為未記載年分及出賣人之核帳單，其上記載購買品名為「幼鰻、成鰻2號、成鰻3號」，惟該飼料係供養殖鰻魚所用，核與系爭漁電共生案場養殖之水產物種無關。又依林和均111年6月11日函文（本院卷1第79至82頁）所載，其除管理系爭漁電共生案場外，尚管理其他位於○○市○○區、學甲區、西港區及佳里區等11座養殖場，是其提供之購買飼料明細尚涉及其他養殖場。據上，原告所提之購買飼料明細表，除資料正確性有上述疑義外，亦無法判斷是否供系爭漁電共生案場所使用。
2、另觀諸原告製作之購買魚苗明細表（本院卷1第465頁），其中編號1至3、18至20為購買鰻魚苗之資料，另編號7至9及11則係108年8月及109年11月購買筍殼魚苗之資料，均與系爭漁電共生案場經核定養殖之魚種即虱目魚無關。復觀諸購買魚苗明細表編號4及訴外人陳和池手寫估價單（本院卷1第473頁），原告固於107年10月26日購買虱目魚苗15,000尾，然其後即無任何購買虱目魚苗資料，足見系爭土地於108年取得系爭綠能設施同意書後，原告即未依被告核定之計畫書內容續行養殖。經本院調取本院113年度訴字第141號卷（下稱113訴141卷），其中關於草魚、鰻魚、筍殼魚之單據及證人朱進興（即朱宗正）到庭證述林和均跟他買過草魚苗情形、黃昌琪到庭證述銷售筍殼魚苗予林和均情形，均與原告主張養殖之魚種虱目魚無關，且數量不多，無從用以證明系爭漁電共生案場之養殖經營事實（113訴141卷2第370至373、544至548頁附本院卷2第67至75頁）。原告雖提出「陳和池107年10月26日開立虱目魚、數量15,000、單價3、金額45,000」之估價單1紙（113訴141卷2第245頁）為證，然證人陳和池到庭具結證述：他跟別人買虱目魚苗養在自己魚塭，養到成魚才販賣，魚苗如果有多出來的，才會對外出售，107年10月26日虱目魚估價單是他的簽名沒錯，但抬頭「林和均等4人」這幾個字，不是他寫的，他不認識林和均，對於這紙估價單之買方沒有印象，也不知道魚苗運到何處等語（113訴141卷2第368、369頁附本院卷2第63、64頁）。是以，依陳和池證詞，尚難認定2人間確有該估價單所載之虱目魚苗交易存在。至於原告主張有向臺南市佳里區農會購買虱目魚飼料之事實，參對其提出之購買明細表及單據（113訴141卷2第63至233頁），核與證人即農會課員林依宗到庭具結證述：他自110年8月起，負責販售虱目魚飼料業務，農會銷售給林和均的，只有虱目魚飼料，林和均向農會訂料後，他會指派工人將飼料配送到林和均指示地點，他個人沒有去過現場，也不知道飼料有沒有用在魚塭裡等情（113訴141卷2第365至367頁附本院卷2第59至62頁），暨其提供之林和均購買虱目魚後期飼料107年1月至111年12月出貨統計報表及出貨明細表（113訴141卷2第461至515頁）、111年6月至113年10月銷售總彙表及銷售明細表（113訴141卷2第385至459頁），亦大致相符，固可採信確有購買虱目魚飼料之事實，然因林和均實際管領之案場除了本件之外，尚有多處（本院卷1第120、
196、539頁），無從證明係供系爭漁電共生案場之養殖飼料，無法排除係購入供其他處所魚塭養殖之用；況比對上開交易明細，自110年中旬至113年中旬，長達3年期間，每個月均有購入飼料，累計有相當之數量及金額，然原告卻無法提出此期間明確之虱目魚銷售證明，自難據此推論系爭漁電共生案場有依照計畫之合理養殖經營事實。末查原告所提供108年5月22日及109年3月26日魚貨銷售單據（本院卷1第509、511頁），前者未載明出售之魚種，後者雖載明出售之魚種為虱目魚，然其上僅有一連串數字之記載，並未載明虱目魚是由何處之案場出售，自無從判斷出售之虱目魚係由系爭漁電共生案場所養殖生產。另原告所提龍泰商行108年3月23日收據（本院卷1第515頁），亦僅能證明當日購買茶粕、菸草6,100元而已，尚無從為原告有利之認定。
3、綜上，原告所提之事證，均無法證明其養殖虱目魚已達最低生產量，自難據此認定原告有依核定計畫內容使用系爭土地之事實。是原告上開所訴，洵無可採。
(六)又原告主張被告前漁業科科員賴靜怡曾前往系爭漁電共生案場，確認原告有養殖及出售漁貨之事實，亦可證明其確有養殖並有出售養殖漁貨之事實云云。然經調閱本院113年度訴字第45、46號卷（下分別稱113訴45、46卷），依證人賴靜怡所證（113訴45卷2第100至109頁、113訴46卷2第328至335頁附本院卷2第31至38、48至58頁）及被告檢附證人賴靜怡前往林和均管理漁電共生案場現場確認收成照片8幀（113訴45卷2第161至164頁）可知，證人承辦區域包括佳里、學甲、七股，「七股區」之漁電共生案場有若干收成情形照片，「學甲區」則沒有收成的資料；證人於112年2月就調動至其他機關，去查核案場時，發現有不符合情況，會發公文請林和均尋求其他單位協助；改善建議確實有發文給林和均等情，尚無從佐證系爭漁電共生案場有依計畫養殖及出售漁貨之事實。原告主張，核無可取。
(七)原告復主張林和均於111年4月13日查核時，縱有未依原核定計畫養殖物種，然其於111年6月11日已具文向被告詳列現況並申請變更養殖物種，且系爭技術服務團訪視紀錄亦記載：「案場主就原養殖物種已提請變更」等語，足見原告就變更養殖物種確已向被告提出申請，如有不符合程式或應另補正之處，應由被告來函通知補正，既未命補正，應認原告已合法申請變更養殖物種云云：
1、惟按容許使用審查辦法第4條、第5條及第20條規定，申請水產養殖設施之容許使用，應填具申請書並檢附經營計畫等文件，且經營計畫應敘明生產計畫等事項，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關提出，經主管機關審查後合於規定者，始核發容許使用同意書。是原告欲變更養殖物種，亦應填具申請書向被告提出申請，並經被告審查後准予變更，方屬適法。
2、林和均於111年6月11日以函文回覆被告111年5月5日函時，固提及其於110年11月12日及15日均有透過通訊軟體LINE向被告前漁業科科員賴靜怡報告變更養殖經營物種（本院卷1第79頁）。惟查，原告並未依上述容許使用審查辦法規定填具申請書向被告提出申請，被告自無從加以審查並准予變更，難認原告申請變更為合法。又系爭技術服務團曾於111年11月7日派員就系爭漁電共生案場提供林和均諮詢服務，並作成輔導申請暨紀錄表，該表固於訪視建議第6點記載「案場主（指林和均）就原養殖物種已提請變更」等語（本院卷1第129頁），然因系爭技術服務團並非職司農業用地作農業設施容許使用之主管機關，自無從知悉原告是否已依法提出申請，足認此應係訪視時依林和均自述所為之記載，尚難以此為有利原告之認定。原告主張，並無可採。
(八)原告又主張被告111年4月13日審查會議及系爭技術服務團所提改善建議事項，均非針對原告有如何未依經營計畫內容使用系爭土地情形，僅屬提升效益之學術上建議，自不能用以證明原告違反現有經營計畫；而被告依系爭技術服務團所提改善建議事項要求原告限期改善，亦僅屬行政指導，並無強制力，自不能因原告未依限改善即廢止許可，是被告以原處分廢止原告主張農業局111年4月13日審查會議及系爭技術服務團所提改善建議事項，均非針對原告有如何未依經營計畫內容使用系爭土地情形，僅屬提升效益之學術上建議，自不能用以證明原告違反現有經營計畫，而被告依系爭技術服務團所提改善建議事項要求原告限期改善，亦僅屬行政指導，並無強制力，自不能因原告未依限改善即廢止許可，是被告以原處分廢止系爭養殖設施同意書，違反行政程序法第166條規定云云：，違反行政程序法第166條規定云云：
1、經查，被告於111年4月13日派員會同有關人員前往現場查核系爭漁電共生案場，並於同日召開111年養殖事實現地查核審查會議，會議結論略以：「（一）查核案場1、5（林和均、林宏安、林宏昇、林黃蕙香等人）：1.養殖經營情況：與所申請之經營計晝之物種及放養量有所落差，請業者依經營計畫改善，並依經營計畫内放養量為基準，落實每年之放養量申報；如有變更養殖物種，請向本局提出變更養殖經營計畫。2.案場養殖環境：需加強維護管理。3.其他改善建議事項：(1)本案場漁產物如能申請產銷履歷（或ASC等國際相關認驗證），有助於後續實際養殖行為查察作業，建議業者朝此方向規劃。(2)可尋求養殖專業圍隊或農委會水產試驗所漁電共生養殖技術服務團（網址https：//arget.atri.org.tw/coach）進行輔導與協助。」等語；其後系爭技術服務團於111年11月7日派員就系爭漁電共生案場提供原告諮詢服務，並作成輔導申請暨紀錄表，內容略以：「訪視建議：1.因考量案場主（指林和均）的實際執行能力後，後續將建議可以結合學研單位、在地養殖漁民團體或是漁業養殖顧問公司等機構，來協助進行整體養殖規劃與改善。後續除協助尋找適切合作團隊，分析案場樣態提出具合理性養殖的營運計畫書，過程中也要與案場主後代確認對於案場經營的意願以及未來合作的方針。2.養殖物種與養殖經營評估：由於該案場的規模不大，在天然條件下水源不足以及現有養殖池樣態下，受限了案場後續的經營與經濟效益，因此後續若導入相關團隊協助後，在撰寫經營營運計畫書時，仍需重新思考適合的物種。另建議可依循產銷履歷規範，進行養殖相關要件登入與紀錄，確實進行養殖管理，並有利於作為後續養殖事實之佐證資料，亦可提升後續進行水產品銷售之助益。3.大專院校團隊導入：……。4.專業養殖顧問公司合作：……。5.養殖案場現況的改善建議：①在尚未與新的團隊達成合作協議前，由於需要改善的兩處案場養殖用水資源稀缺，皆是以降雨或是其他外部魚池引水，在改善養殖行為時建議同時要針對水處理進行改善，在現有可利用範圍設計水處理設施或是蓄水設施。②因案場主年事己高，也曾發生不只一次在關閉水車設施後忘記開啟導致損失的狀況，建議導入智慧監控設施或提醒裝置，來協助進行場域管理。③由於案場土池在建置時未針對捕撈作業進行規劃 ，導致皆需以人力搬運上岸無法以機具進行協助，也應該考慮是否於堤岸進行邊坡的改善。6.養殖經營的改善建議：①尚未與新的團隊達成合作協議前，就符合經濟效益的部分，可以調整成不同階段或是季節調整養殖模式，例如以池中箱網的方式進行養殖，購入經濟價值較高的魚苗養到吋苗階段後進行販售，或是放養到案場主持有的其他室內型案場魚池。②案場主就原養殖物種已提請變更，但由於是以嘗試或實驗的性質，並非做過經營經濟規劃後才做放養，因此就該部分建議做專家諮詢，例如嘗試放養中的筍殼魚，要符合到較佳的養殖事實該如何就現有的養殖環境做改善，以期能符合規定中所要求。」等語，此有111年4月13日臺南市推動七股及將軍區漁電共生設置專區計畫委託專業服務案111年養殖事實現地查核審查會議紀錄（訴願卷第87至88頁）及111年11月7日系爭技術服務團輔導申請暨紀錄表（本院卷1第126至129頁）附卷可佐。核上述建議事項，均係針對提升系爭漁電共生案場養殖經營管理成效所提之改善意見，然此更足以認定原告未依經營計畫養殖物種，且經營管理系爭漁電共生案場成效不彰，未達最低生產量，不具備合理養殖經營事實，與原核定計畫不符，才會有上述建議事項，自無從為原告有利之認定。
2、此外，依據容許使用審查辦法第33條第1項、第2項規定，取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可；足見原核定機關仍得視實際違規情節是否重大，以之作為裁量是否逕行廢止容許使用同意的依據，然該法條並未規定原核定機關須先定期命改善，逾期未改善者，方可廢止容許使用之許可。查系爭土地既經臺南市政府核准作水產養殖設施容許使用，再經被告核准作綠能設施容許使用，嗣經查核發現有未依計畫內容使用之情事，原核定機關即得廢止其許可；況且，被告先後以111年5月5日函、111年7月5日函及112年1月17日函請實際管理人林和均改善，然均未改善，顯見原告未依使用原核定經營計畫使用系爭土地之情節重大，是被告廢止系爭綠能設施同意書，於法有據，亦與行政程序法第166條規定無違。至於證人即原處分作成後才擔任被告漁業科科長之吳榮在，其並不清楚也未參與原處分作成前之行政作業（113訴46卷2第464至469頁），自無從為原告有利之認定。原告主張，並無可採。
(九)又查，系爭技術服務團於111年11月7日曾派員就系爭漁電共
生案場提供林和均諮詢服務，復於112年2月15日再次派員提供林和均諮詢服務，然此次系爭技術服務團所提供之改善建議，核與前次相同，均係要求管理人調整案場養殖設施及環境（修整現有養殖池堤岸、增建基礎蓄水設施和水處理設施），並建議尋求大專院校或專業養殖顧問公司協助合作，在尚未與新的團隊達成合作協議前，可以調整養殖模式，例如以池中箱網的方式進行養殖，購入經濟價值較高之魚苗養到吋苗階段後進行販售，或是放養到林和均實際管理之其他室內案場魚池，並建議就養殖物種作專家諮詢，而非以嘗試或實驗之性質放養等情，此觀諸112年2月15日農科院產業發展中心諮詢會議紀錄（訴願卷第58至61頁）即明。且經調閱本院113年度訴字第45號卷，證人即農科院產業分析組專員林智焜於114年2月25日準備程序時到庭證述：「他和葉信利博士111年11月7日到現場看林和均各個案場，其中虱目魚池的養殖池設計不良，我們覺得沒有達到養殖經營事實。如果要確認有經營事實，一定要有進出水系統，但養殖池狀況不太好，水變得很淺。因為養魚池要活，一定要有進水跟排水。但養殖池全是淤泥，都沒有清除，不是合理的養殖狀態。假如有正常養殖的話，池邊也不可能像這樣長滿雜草，可見池邊管理沒有做，依他個人判斷，沒有達到合理的養殖經營事實。（原告即林和均訴訟代理人問：……請問112年2月間去那次有再針對現場狀況提出建議或改善部分？）我們沒有增加的部分，就是照我們（指111年）11月7日，因為其實就那樣了，能說的我們都已經說了。」等語【113訴45卷2第91至100頁附於本院卷2第39至48頁】。由此可知，系爭漁電共生案場自上述111年4月13日現地查核時，即發現有養殖池失水嚴重、養殖池內外均雜草叢生之非合理養殖經營事實，歷經半年之久，持續至111年11月7日農科院技術服務團現地訪視輔導時，仍未達到合理養殖經營事實的狀態，應可認定。依被告111年4月13日現地查核所拍攝之照片，顯示養殖池失水嚴重（113訴141卷1第313頁）、依卷附農科院111年12日29日農科產字第1112050701號函附系爭技術輔導團111年11月7日訪視紀錄表（本院卷1第128至129頁）及證人林智焜所述「現場輔導查看時，水變得很淺」等情，可見相隔半年的2次現地查看，養殖池內均未有充足之池水量，應非天候或自然環境因素造成。況依臺南市學甲地區110年、111年雨量線圖（113訴141卷2第383、384頁），於雨季期間仍有充分降雨量。是以，原告主張因適逢枯水期，致水位下降，造成養殖池水量變少，並非養殖池管理不當云云，查無有利於原告之證據可資佐證，其主張亦無可採。從而，被告於112年8月4日作成原處分前，縱使未主動將112年2月15日諮詢會議紀錄送達林和均或原告，難認有何損害原告權益情事。原告執此指摘原處分違法，並無可取。
(十)末查，臺南市政府以106年8月15日函核發系爭養殖設施同意書，業已載明原告應依核定之農業經營計畫內容作農業使用，且應有放苗之養殖事實及收成實績，倘原告未依計畫內容使用，臺南市政府得予以廢止；其後被告以108年12月30日函核發系爭綠能設施同意書，亦已告知原告將依漁業統計年報該養殖種類近3年產量平均值之7成，作為日後查核本件是否符合原核定計畫內容使用之審認依據。林和均身為原告之父，作為系爭漁電共生案場之實際管理人，其養殖經營情況嗣後既與臺南市政府及被告核定之經營計畫內容有所落差，則被告據以廢止系爭綠能設施同意書，自為原告所得預見，不生任何信賴保護問題，要難認被告以原處分廢止許可有違信賴保護原則。是原告主張其信賴臺南市政府106年8月15日函所核發之系爭養殖設施同意書，而向銀行舉債進行養殖投資，事後又配合政府綠能建議，而融資加設太陽能發電設備，然原處分廢止系爭養殖設施同意書，致原告全部投資將付之一炬，有違信賴保護原則云云，洵無可採。
六、綜上所述，原告之主張，均無可採。原處分及訴願決定，均無違誤。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，原告聲請傳訊證人即109年3月26日銷售單據買受人蘇瑞生（本院卷1第511頁、本院卷2第9頁），然該銷售單據距離被告111年4月13日派員查核系爭漁電共生案場已有一段時間，且原告未能說明證人與符合經營計畫之養殖及收成係源於系爭漁電共生案場之關聯性，尚無調查之必要。兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。
七、結論︰原告之訴無理由。中 華 民 國 114 年 7 月 10 日
審判長法官 林 彥 君
法官 廖 建 彥法官 黃 奕 超以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第49條之1第1項）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第3項、第4項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 (二)非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 114 年 7 月 11 日
書記官 李 佳 芮