高雄高等行政法院判決高等行政訴訟庭第一庭113年度訴字第18號民國114年5月14日辯論終結原 告 葉向洋被 告 臺南市政府農業局代 表 人 李芳林訴訟代理人 陳耿修
王鳳卿上列當事人間區域計畫法事件，原告不服臺南市政府中華民國112年11月7日府法濟字第1121408773號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、事實概要：緣坐落臺南市後壁區道場段158地號土地（面積16,143.5平方公尺，下稱系爭土地）為一般農業區農牧用地，現為原告及訴外人李韋銘等2人共有（應有部分各2分之1）。又訴外人吳勝裕前於民國107年9月間以飼養蛋雞（蛋中雞）為由，向臺南市政府申請系爭土地作畜牧設施之容許使用，經臺南市政府以108年5月15日府農畜字第1080561631號函（下稱臺南市政府108年5月15日函）核發農業用地作農業設施容許使用同意書（下稱系爭容許使用同意書）在案，其後申請人依序變更為訴外人洪于鈞及原告，亦分別經被告110年10月20日南市農畜字第1101229192號函（下稱被告110年10月20日函）及111年10月25日南市農畜字第1111312663號函（下稱被告111年10月25日函）同意在案。嗣因有民眾陳情系爭土地遭傾倒不明來源土方，被告遂於112年5月26日會同相關單位至系爭土地聯合稽查，發現現地遭回填石塊、磚塊及混凝土塊，不符農業使用，亦未依原核定計畫內容興建各項設施，被告乃以112年6月1日南市農畜字第1120712514號函請原告陳述意見，惟原告並未提出意見陳述。案經被告審酌相關事證後，認原告未依原核定計畫內容使用，違反申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱容許使用審查辦法）第33條第1項規定，乃依同條第2項規定，以112年7月4日南市農畜字第1120875826號函（下稱原處分）廢止系爭容許使用同意書。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、依臺南市政府工務局（下稱工務局）109年6月16日（109）南工造字第2186號建造執照所核准之建築圖說，於相關構造物基礎鋪設15公分厚3,000psiPC前，需先鋪設10公分厚之碎石級配層，故原告乃向利宇實業股份有限公司（下稱利宇公司）購買土石，並鋪設於系爭土地，以準備進行後續基礎施工作業。而依上述土石買賣合約所載，該等土石之成分為「非廢棄土或摻有雜物之土」，並有內政部營建署營建工程有價土石方運送處理聯單可稽，故該等土石成分不含危害環境成分，其取得及運送亦完全合法。
2、被告於112年5月26日會同相關單位至系爭土地勘查時，現場系爭土地上所回填堆置之石塊、磚頭及混凝土塊等物，乃係原告依上述建造建照興建雞舍需要所購置之必要營建材料，且原告於系爭土地上實際進行之作業，除鋪設該等土石材料外，並已進料鋼筋、模板開始興建圍牆，足證原告於系爭土地實係從事興建雞舍之行為，該等土石為營建材料，並非以系爭土地作為堆置土石目的之使用，自無未依原核定計畫內容使用，是被告顯對事實有所誤認。
3、退步言之，縱認原告上揭行為構成容許使用審查辦法第33條第2項所謂之「未依計畫內容使用」，惟被告未如臺南市政府地政局（下稱地政局）112年5月30日南市地用字第1120709481號違反區域計畫法案件處分書給予原告3個月改善期間，僅給予原告陳述意見之機會，即於112年7月4日逕以原處分廢止系爭容許使用同意書，致原告法律上利益受到重大損害，除違反比例原則及誠信原則外，亦有裁量濫用之情事。
(二)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、被告會同相關單位於112年5月26日至系爭土地進行聯合稽查時，發現現場有回填及堆置土方，含有石塊、磚頭等物，不符合農業使用，亦未符合原核准畜牧場經營生產計畫書內容。是以，被告審認原告未依原核定計畫內容使用之事證明確，遠反容許使用審查辦法第33條第1項規定，爰依同條第2項規定，廢止系爭容許使用同意書，於法並無違誤。
2、又所謂碎石級配乃係建築材料，基本上都是大小均勻，然觀諸112年5月26日系爭土地現場稽查照片，現場所回填者係磚塊、混凝土塊等營業工程賸餘土石方，大小不一，且原告於稽查當日亦表示現場土方來源來自嘉義市建國二村、復興新村地區市地重劃工程，益證原告於系爭土地上回填者並非碎石級配。再依農業發展條例（下稱農發條例）施行細則第2條之1第1項規定，農業用地為從事農業使用而有填土需要者，其填土土質應為適合種植農作物之土壤，不得為砂、石、磚、瓦、混凝土塊、營建剩餘土石方、廢棄物或其他不適合種植農作物之物質。是原告主張其僅係在系爭土地興建雞舍，並非填土，且執工務局109年6月16日（109）南工造字第2186號建造執照核准之建築圖說，主張系爭土地可鋪設10公分碎石級配云云，並無可採。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰原告有無在系爭土地上為不符合農業使用之行為？被告以原處分廢止系爭容許使用同意書，是否適法？
五、本院的判斷︰
(一)事實概要記載之事實，有系爭土地登記謄本（訴願卷第51至52頁）、吳勝裕畜牧場經營計畫書（訴願卷第149至150頁）、臺南市政府108年5月15日函（本院卷第45至46頁）、系爭容許使用同意書（本院卷第47頁）、被告110年10月20日函（本院卷第49至51頁）、洪于鈞111年7月5日申請書（訴願卷第159頁）、被告111年10月25日函（訴願卷第155頁）、112年5月26日被告農業用地聯合稽查現場紀錄表（本院卷第59頁）、臺南市政府稽查農業用地違規使用會勘紀錄（本院卷第61頁）、現場照片（本院卷第63至65頁）、被告112年6月1日南市農畜字第1120712514號函（本院卷第67至69頁）及同字號陳述意見通知書（本院卷第71頁）、原處分（本院卷第77至78頁）、臺南市政府112年11月7日府法濟字第1121408773號訴願決定書（本院卷第87至109頁）等證據可以證明。
(二)應適用之法令︰
1、農發條例第8條之1第2項、第3項：「農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。……。」「前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」
2、農發條例施行細則第2條之1第1項：「前條農業用地為從事農業使用而有填土需要者，其填土土質應為適合種植農作物之土壤，不得為砂、石、磚、瓦、混凝土塊、營建剩餘土石方、廢棄物或其他不適合種植農作物之物質。」
3、容許使用審查辦法：
(1)第1條：「本辦法依農業發展條例（以下簡稱本條例）第8條之1第3項規定訂定之。」
(2)第2條第1項第1款：「本辦法所稱農業用地之範圍如下：一、依區域計畫法劃定為各種使用分區內所編定之農牧用地、林業用地、養殖用地、國土保安用地，及上開分區內暫未依法編定用地別之土地。」
(3)第3條第5款：「本辦法所稱農業設施之種類如下：……五、畜牧設施。」
(4)第5條：「申請農業用地作農業設施容許使用，經審查合於規定者，直轄市或縣（市）主管機關應核發農業用地作農業設施容許使用同意書。」
(5)第22條：「申請畜牧設施之容許使用，其經營計畫應敘明下列事項：一、設施名稱。二、設置目的。三、生產計畫。四、申請用地之使用現況及經營概況。五、興建設施之基地地號及興建面積。六、設施建造方式。七、引用水之來源及廢、污水處理計畫。八、對周邊農業環境之影響。九、農業事業廢棄物之處理及再利用計畫。」
(6)第23條第2款：「畜牧設施分為下列各類：……二、養禽設施：指供飼養家禽生產及經營所需之設施。」
(7)第33條第1項、第2項：「 （第1項）依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。但經核准工廠登記之農業設施，不在此限。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。」
(三)原告確有在系爭土地上為不符合農業使用之行為，被告依容許使用審查辦法第33條第2項規定，以原處分廢止系爭容許使用同意書，核屬適法：
1、按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。」行政程序法第123條第1款至第3款定有明文。其中第1款所稱法規准許廢止者，係指法規就特定之授益行政處分，明文規定行政機關在一定情形得予以廢止者，蓋法規在訂定當時就信賴保護及法律安定已為立法裁量，行政機關自得依該法規所定要件為授益處分之廢止。次按農業用地，須依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用；於農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，除依法免申請建築執照者外，並應依法申請建築執照（農業發展條例第3條第10款、第12款、第8條之1第2項、第3項參照）。農業發展條例授權農業主管機關對於申請人使用農地設置設施之行為，事先介入審查是否符合農業使用之目的，無非係為確保農業永續發展及促進農地合理利用之立法宗旨。而主管機關依農業發展條例第8條之1第3項授權訂定之容許使用審查辦法第33條第1項明文規定：「依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用」，復於同條第2項規定：「未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。」即屬前述行政程序法第123條第1款所定法規就特定之授益行政處分，明文規定行政機關在一定情形得予以廢止之情形。倘申請人有未依計畫內容使用之情形，原核定機關即得廢止其許可。
2、經查，系爭土地為一般農業區農牧用地，訴外人吳勝裕前於107年9月間為飼養蛋雞（蛋中雞）270,000隻，向臺南市政府申請系爭土地作畜牧設施之容許使用，申請設施細目略以：雞舍5棟（1樓：6,786.6㎡、2樓：6786.6㎡）、通道500㎡（2樓為管理室1間125㎡、更衣消毒室1間125㎡、資料處理室1間125㎡、機電室1間125㎡）、堆肥舍1棟200㎡、飼料桶8座25.92㎡、防疫消毒設施1座40㎡、廢水處理設施1座36㎡、通道1579.08㎡、圍牆90.44㎡（長度：602.9ｍ）、空地6,885.46㎡，合計16,143.5㎡，經臺南市政府於108年5月15日核發系爭容許使用同意書，並於附註載明：「二、請依核定計畫內容興建及使用，未依本同意書內容使用者，依本辦法第33條規定，本府得廢止本同意書，……。」等語，此有系爭土地登記謄本（訴願卷第51至52頁）、吳勝裕畜牧場經營計畫書（訴願卷第149至150頁）、臺南市政府108年5月15日函（本院卷第45至46頁）、系爭容許使用同意書（本院卷第47頁）附卷可稽。
堪認臺南市政府核發系爭容許使用同意書之同時，業已重申前述容許使用審查辦法第33條第1項及第2項之規範意旨。
3、次查，訴外人洪于鈞嗣向被告申請變更系爭容許使用同意書之申請人為其自己，並申請變更各設施項目面積，經被告以110年10月20日函同意變更，內容略以：「說明：……二、……本次申請變更項目同意如下：(一)申請人：原核准為吳勝裕，變更為洪于鈞。（二）禽舍：原核准5棟6,786.6㎡（2樓面積6,786.6㎡），變更為2棟5,371.23㎡（2樓面積4,794.0㎡）。(三）管理室（2F）：原核准1間125,0㎡，變更為1間120.0㎡。（四）倉儲設施：原核准0.0㎡，變更為1間360.0㎡。（五）堆肥舍：原核准1間200.0㎡，變更為1間80.0㎡。（六）資料處理室（2F）：原核准1間125.0㎡，變更為1間120.0㎡。（七）電機室（2F）：原核准1間125.0㎡，變更為1間120.0㎡。
（八）通道：原核准2,079.08㎡，變更後不申請。（九）配電場所：原核准0.0㎡，變更為180.0㎡。（十）車輛防疫消毒設施：原核准40. 0㎡，變更為60.0㎡。(十一）飼料桶：原核准8座25.92㎡，變更為4座12.96㎡。（十二）廢水處理設施：
原核准1座36. 0㎡，變更後不申請。（十三）更衣消毒室：
原核准1間125.0㎡，變更後不申請。（十四）圍牆合併擋土牆：原核准90.44㎡（長度：602.9ｍ)，變更為106.34㎡（長度：531.72ｍ)。(十五）空地：原核准6,885.46㎡，變更為9,74
8.37㎡。（十六）設施高度：原核准設施7.65ｍ以內，變更為設施9.0ｍ以內。(十七）預定飼養種類及規模：原核准飼養蛋雞計270,000隻，變更後為蛋雞計89,500隻。」等語；其後洪于鈞復於111年7月5日向被告申請變更系爭容許使用同意書之申請人為原告，亦經被告以111年10月25日函同意變更在案等情，此有被告110年10月20日函（本院卷第49至51頁）、洪于鈞111年7月5日申請書（訴願卷第159頁）、被告111年10月25日函（訴願卷第155頁）附卷為憑。是以，原告既已取得系爭容許使用同意書，自應依上述被告核定之計畫內容使用系爭土地。
4、再查，被告因接獲民眾陳情系爭土地遭傾倒不明來源土方，乃於112年5月26日會同地政局及後壁區公所等單位前往系爭土地聯合稽查，查獲系爭土地上回填及堆置石塊、磚頭、混凝土塊等，且僅施作部分圍牆，除不符農業使用外，亦未依核定計畫內容興建各項設施，被告遂於112年6月1日函請原告於文到7日內陳述意見，惟原告並未提出意見陳述等情，此有112年5月26日被告農業用地聯合稽查現場紀錄表（本院卷第59頁）、臺南市政府稽查農業用地違規使用會勘紀錄（本院卷第61頁）、現場照片（本院卷第63至65頁）、被告112年6月1日南市農畜字第1120712514號函（本院卷第67至69頁）及同字號陳述意見通知書（本院卷第71頁）附卷可證。
由上足見，原告未依核定之計畫內容使用系爭土地甚明，核已違反容許使用審查辦法第33條第1項規定。是被告依同辦法第33條第2項以原處分廢止系爭容許使用同意書，洵屬有據。
5、原告主張依據工務局109年6月16日核發之（109）南工造字第2186號建造執照及核准之建築圖說，其上載明設置雞舍及相關設施可於系爭土地鋪設10公分碎石級配，是系爭土地上有石塊、磚頭、混凝土塊等物，乃係興建畜牧設施所必要，難認原告有未依核定計畫內容使用系爭土地云云：
(1)經查，訴外人吳勝裕為在系爭土地興建雞舍等畜牧設施，於取得系爭容許使用同意書後，向工務局申請核發建造執照，經工務局於109年6月16日准予核發在案，此有工務局109年6月16日（109）南工造字第2186號建造執照（訴願卷第73至74頁）及核准之建築圖說（本院卷第171至187頁）在卷可考。觀諸上述建造執照所核准之建築圖說，其中剖面圖A、C、
D、E、F、G（參見本院卷第183至187頁）固載明興建雞舍、通道、防疫消毒設施、廢水處理設施、堆肥舍等設施，得在系爭土地鋪設10公分碎石級配。惟按所謂碎石級配粒料，係指天然岩石或礫石經碎解製成之級配粒料，此參酌經濟部水利署105年1月6日經水工字第10505002260號函修正發布之「經濟部水利署施工規範第02726章級配粒料底層」第2.1.2點規定即明。然由112年5月26日現場稽查照片（本院卷第63至65頁）觀之，系爭土地上回填及堆置者乃係含有石塊、磚塊、混凝土塊等之土方，核非以天然岩石或礫石經碎解製成之級配粒料，要難認屬碎石級配。況且，原告亦自承現場土方來源係來自嘉義市建國二村、復興新村地區市地重劃工程，且為其向利宇公司所購買，此觀諸112年5月26日被告農業用地聯合稽查現場紀錄表（本院卷第59頁）、原告與利宇公司簽訂之買賣合約（訴願卷第85頁）及內政部營建署營建工程有價土石方運送處理聯單（訴願卷第87至123頁）甚明，益證原告於系爭土地上回填者並非碎石級配。是原告主張其於系爭土地所回填者為經工務局核准鋪設之碎石級配云云，並無可採。
(2)又查，系爭土地為農業用地，依農發條例施行細則第2條之1第1項規定，農業用地填土土質應為適合種植農作物之土壤，不得為砂、石、磚、瓦、混凝土塊、營建剩餘土石方、廢棄物或其他不適合種植農作物之物質，亦即非屬適合種植農作物之物質均不能回填於農業用地，以避免該物質與土壤混雜，難以移除，影響農業用地之永續利用。次按臺南市營建工程賸餘土石方處理及資源堆置處理場設置管理自治條例第3條第2款、第4款第3目規定：「本自治條例用詞，定義如下：……二、營建工程賸餘土石方（以下簡稱營建餘土）：指營建工程所產生之賸餘泥、土、砂、石、磚、瓦及混凝土塊等。……四、收容處理場所：……（三）其他處理場所：……2.低窪地回填、土地改良及整地填高等工程，經目的事業主管機關核准之需土工程地點。」第6條第1項規定：「承造人或申請人辦理低窪地回填、土地改良及整地填高等需土工程，應檢附經目的事業主管機關同意文件並納入處理計畫。」準此可知，倘原告為穩固地基，而有於系爭土地回填營建工程剩餘土石方之必要，亦須取得目的事業主管機關即被告之同意。經查，原告並未依上開臺南市營建工程賸餘土石方處理及資源堆置處理場設置管理自治條例規定向被告提出填土之申請，此為兩造所不爭；且觀諸臺南市政府108年5月15日核發之系爭容許使用同意書內容，以及被告110年10月20日函及111年10月25日函歷次核准變更之內容，均未同意原告於系爭土地回填混凝土塊、石塊及磚頭等物，是原告於系爭土地回填混凝土塊、石塊、磚頭等物，核與上述農業發展條例施行細則第2條之1第1項規定相違，自難認符合「農業使用」之要件。是原告主張其確實有依核准計畫內容使用系爭土地云云，即無可採。
6、原告另執地政局112年5月30日南市地用字第1120709481號違反區域計畫法案件處分書，主張被告於地政局給予之3個月改善期限屆滿前，逕以原處分廢止系爭容許使用同意書，違反比例原則及誠信原則，亦有裁量濫用之情事云云。經查，原告因於系爭土地回填並堆置含有石塊、磚頭之土方，違反區域計畫法第15條第1項授權訂定之非都市土地使用管制規則第6條附表1有關使用地類別容許使用項目規定，遭地政局依區域計畫法第21條及臺南市政府辦理違反區域計畫法案件裁罰基準第3點規定，於112年5月30日以南市地用字第1120709481號違反區域計畫法案件處分書裁處原告新臺幣15萬元罰鍰，並命其停止一切非法使用行為，且於處分書送達之次日起3個月內恢復原狀，此有上開地政局112年5月30日處分書（訴願卷第125頁）在卷可佐。惟揆諸容許使用審查辦法第33條第2項規定，未依原核定之計畫內容使用者，原核定機關本即得廢止其許可，並無命限期改善之規定，核與區域計畫法第21條規定不同。是原告執地政局之處分書，主張被告亦應給予3個月改善期限云云，不惟權責主管機關不同，且適用之法規亦不相同，自難相互類比。從而，被告於廢止系爭容許使用同意書前，僅依行政程序法第102條規定通知原告陳述意見，而未如地政局給予原告限期改善之機會，於法並無不合。是原告上開所訴，實無足採。
六、綜上所述，被告以原處分廢止系爭容許使用同意書，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰無逐一論述之必要。此外，被告業已於113年8月6日本院行準備程序時，當庭提出工務局就系爭土地核發之109年6月16日（109）南工造字第2186號建造執照相關工程圖說（本院卷第169至187頁）及被告110年10月20日函同意訴外人洪于鈞申請變更之圖說資料（本院卷第189至193頁），且經原告當庭收受繕本1份在案，是原告請求本院調閱被告核准訴外人吳勝裕、洪于鈞及原告之施工圖等資料（本院卷第137至147頁），以查明碎石級配是否為設置雞舍等工程所需，核無必要；另原告請求本院向被告調取109年1月1日至114年3月31日間對於違反畜牧設施容許使用許可者分別給予多久改善期間之資料（本院卷第239至241頁），經本院審酌後亦認無此必要，併予敘明。
七、結論︰原告之訴為無理由。中 華 民 國 114 年 5 月 28 日
審判長法官 李 協 明
法官 孫 奇 芳法官 邱 政 強
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 114 年 5 月 28 日
書記官 黃 玉 幸