高雄高等行政法院判決高等行政訴訟庭第三庭113年度訴字第419號民國115年5月7日辯論終結原 告 鉅惠企業股份有限公司代 表 人 王忠立訴訟代理人 蘇清水 律師
潘映寧 律師黃聖珮 律師被 告 臺南市政府環境保護局代 表 人 許仁澤訴訟代理人 葉張基 律師
林韋甫 律師上列當事人間水污染防治法事件，原告不服臺南市政府中華民國113年8月12日府法濟字第1131063703號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原處分1及該部分訴願決定均撤銷。
二、原告其餘之訴駁回。
三、訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：
(一)原告於臺南巿仁德區開發三路（下稱開發三路）13號設有廠房（下稱13號廠房）從事電鍍業，領有被告民國112年3月3日核發之南市環水字第873-07號水污染防治許可證【核准許可種類為廢（污）水排放地面水體許可證，下稱系爭排放許可證】。原告於開發三路16號另設有廠房（下稱16號廠房），惟系爭排放許可證之核准登記範圍僅限於13號廠房。被告派員於112年9月23日至上開地點進行稽查，發現原告有下列違規事實：(一) 原告將電鍍製程下腳料及外購物料於16號廠房從事熱熔、抽絲、冷卻、切粒作業後，復運回13號廠房儲存再利用，且將未經處理之事業廢水，逕由16號廠房未經核准登記之排放口（D02）排放於地面水體，經被告於該排放口（D02）採取水樣一組，現場檢測水溫41.4°C（標準值為38°C），未符合行為時放流水標準（113年12月18日修正前、108年4月29日修正發布）。（二）另原告自行將13號廠房電鍍製程所產生之下腳料及外購物料於該址進行再生利用作業，原告逕行增設生產製程，產生作業廢水，其製程、廢水來源、水量及收集處理流向，與系爭排放許可證登載內容不符。
(二)被告命原告陳述意見並審酌相關事證後，認定原告上開違規行為屬實，遂就違規事實(一)部分，認定原告違反水污染防治法（下稱水污法）第7條第1項暨行為時放流水標準第2條，及水污法第18條之1第1項規定，並符合同法第73條第1項第7款所屬情節重大案件，爰依同法第40條第1項、第46條之1，暨行為時違反水污法罰鍰額度裁罰準則（113年11月7日修正前、110年5月31日修正發布，下稱行為時裁罰準則）第2條第3款附表三、第8款附表八及第3條第1項、第2項規定，作成112年12月20日環水水裁字第112120324號裁處書（下稱原處分1），從一重裁處原告新臺幣（下同）197萬4,000元罰鍰，並依環境教育法第23條第1項等規定，處原告負責環境保護權責人員林建良環境講習2小時；就違規事實（二）部分，認定原告違反水污法第14條第1項、水污染防治措施計畫及許可申請審查管理辦法第22條第1項規定，爰依同法第45條第2項、行為時裁罰準則第2條第3款附表三、第8款附表八及第3條第1項、第2項規定，作成112年12月20日環水水裁字第112120325號裁處書（下稱原處分2，與原處分1以下合稱原處分），裁處原告21萬元罰鍰，並依環境教育法第23條第1項等規定，處原告負責環境保護權責人員林建良環境講習2小時。原告對原處分均表不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、13號與16號廠房分隔於道路兩側，土地並未相連，並非同一廠區。原告公司產生成品為汽車塑膠輪圈蓋，分為噴漆及電鍍之不同製程。其中電鍍製程係使用ABS原料，射出後產生之不良品，因原告廠內欠缺特殊機器與藥水設備，故無法自行抽取回收再利用。而噴漆製程則使用P.P原料，原告會將PP原料射出後產生之不良品即下腳料，加上廠外購得之原料，以拖車運送至16號廠房進行破碎、熱熔、押出、冷卻、切粒，再生為塑膠粒；再使用拖車將再生之塑膠粒運送回13號廠房進行射出及噴漆，此塑膠製程之成品不會進行電鍍，故不會產生電鍍製程之廢水。兩廠房之產業類別與製程完全不同，廢水亦各自獨立處理及排放，並未混合情事。被告誤認原告將再生之塑膠成品送回13號廠房進行電鍍，增加廢污水處理流程，實屬事實認定錯誤。
2、塑膠製品製造業產生之廢(污)水在未超過20立方公尺時，尚無需取得主管機關核發之水污染防治許可，此亦為被告所不爭執。原告未就16號廠房申請工廠登記而逕行營運，雖確有不該，然依原告實際進行之塑膠製程及用水量，所生廢(污)水確實未受嚴格標準控管，排放廢(污)水亦無須取得水污染防治許可。再者，原告在16號廠房內進行熱熔、抽絲、冷卻、切粒製程作業所產生之水體，僅為冷卻用途，係屬未接觸之冷卻水，並未含有污染物。該冷卻水既無須依電鍍業之廢水進行處理，亦無須回到13號廠房處理，可見並無繞流排放之情事。退步言之，稽查現場水溫縱為略高（超過標準值3.4℃），但仍與污染物之意義有別，且排放後對環境所造成之影響甚微。被告未審酌上情，考量原告應受責難程度，逕自裁處高額罰鍰，裁罰顯然過苛，有違行政罰法第18條第1項規定及比例原則。
3、被告原處分所載違規事實，均係基於原告「逕行增設生產製程，且產生作業廢水未經處理排放於廠內雨水溝後排放至廠外之事實」，應可認定為「一行為」。被告卻將同一行為，開立2份裁處書分別裁罰，實有違反行政罰法第24條一行為不二罰之規定。此外，原處分並未載明罰鍰金額之計算方式，令原告難以預知罰鍰是否妥適，亦有違反行政程序法第5條之明確性原則。
(二)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、原告於D02放流口排放水溫41.4°C之廢水，並不符合行為時放流水標準，已違反水污法第7條第1項規定：
(1)原告從事電鍍業，被告於112年9月23日派員至16號廠房稽查，於排放口D02採集排放至地面水體之廢水水樣，經現場檢測水溫達41.4°C，並未符合行為時放流水標準第2條第1項第1款第5目附表五之38°C限值。依水污法第2條第4款污染物之定義，熱值亦屬污染物之一，故原告排放前開廢水不符合放流水標準，違反水污法第7條第1項規定，事實明確。
(2)再者，原告於16號廠房進行塑膠粒熱熔、抽絲、冷卻、切粒等製程，所使用之冷卻水係屬於與原物料接觸之作業廢水，並非未接觸冷卻水。退步言之，縱為原告所稱未接觸冷卻水，依法亦屬於事業廢水，其排放至地面水體，仍須受放流水標準拘束。又原告雖事後就16號廠房另行申請為「塑膠製品製造業」之工廠登記，然無論係電鍍業或塑膠製品製造頁，依行為時放流水標準中，該兩種業別之排放水水溫限值均相同，故原告確已違反放流水標準。
2、原告於D02放流口排放水溫41.4°C之廢水，已構成繞流排放之違章行為，違反水污法第18條之1第1項規定：原告自承其於92年12月31日購買16號廠房後，作業流程為於13號廠房電鍍製程產生之下腳料及外購物料，送至16號廠房從事熱熔、抽絲、冷卻、切粒作業取得塑膠粒後，再送回13號廠房進行電鍍。原告此舉係逕行增設生產製程並增加廢污水處理流程，所產生作業廢水及其收集、處理流向，已與系爭排放許可證內容不符。此外，原告未依系爭排放許可證內容，將廢水集中到13號廠房之「廢水調整池」處理後由核准之放流口D01排放，而逕以渠道（廠內雨水溝）方式使該廢(污)水由未經核准登記之放流口D02排放，上述情形均已構成「以專管、渠道、閥門調整或泵浦抽取方式使廢(污)水由未經核准登記之放流口排放」之要件。因此，依據水污法施行細則第8條第1款規定，足認原告有水污法第18條之1第1項所定「繞流排放」違章行為。
3、原告未依系爭排放許可證及其許可文件登記事項運作之違章行為，已違反水污法第14條第1項規定：依水污法第14條第1項規定，登記事項有變更者，應於變更前向主管機關提出申請，經審查核准始可變更運作。原告從事電鍍業，前以13號廠房申請獲准系爭排放許可證，然原告自行將13號廠房電鍍製程產生之下腳料及外購物料，送至未經登記之16號廠房從事熱熔、抽絲、冷卻、切粒等作業取得塑膠粒後，再送回13號廠房作為原料接續進行製程。原告此舉屬逕行增加生產製程，致使其製程、廢水來源、水量及收集處理流向，均與原核准之系爭排放許可證登載內容不符。原告既增設上開生產製程，本應事前向被告申請變更許可證，經審核核准始可變更運作、排放廢(污)水。然原告卻未提出變更申請而逕行持續運作，並將廢水排放在未經許可之放流口，違規事實明確，已構成水污染防治法第45條第2項「未依排放許可證或簡易排放許可文件之登記事項運作」之要件。
4、事業依水污法第14條第1項規定申請核發排放許可證時，被告依法應以「事業整體製程」排放之廢(污)水作為審查標準：
(1)原告自承其自92年12月31日購買16號廠房後，即實際同時從事電鍍製程與塑膠製品製造，實屬同一事業之兩種不同製程。故原告申請排放許可證時，本應確實揭露其事業之所有製程，以納入許可申請內容中合併計算，且因涉及不同業別或不同製程之廢水混合處理及排放，依法更須符合各該業別較嚴之放流水限值標準。然而，原告實際上未將塑膠製品製造申請納入排放許可，更未將廢水妥善收集處理而直接排放在未經許口之放流口D02。原告事後始單獨就16號廠房提出「塑膠製品製造業」之工廠登記，此與稽查當時事業整體製程所排廢水已經無關，原告據此主張兩個廠房為不同製程之不同事業以規避合併計算，實屬倒果為因，自不得以事後之工廠登記為由否決其前已違法之情事。
(2)被告稽查時並未要求原告提供當月下腳料或生產數量，且因16號廠房排放廢水之管線為軟管，故無法利用管徑計算排水量。又被告認定整體製程均屬於13號廠房，故以13號廠房經許可核准之每日污水排放量（72CMD）進行裁罰。退步言之，如欲推算16號廠房每日排廢量，依稽查時事業及污水下水道系統水污染防治費收費辦法第14條第3項規定，若以「111年全國其他工業（塑膠製品製造業）水污染防治許可證(文件)登記之前50%之每日核准量排放平均值」即185CMD計算，對原告恐更為不利。原告雖提出16號廠房自來水公司水單，然僅可證明當月水量總和，尚無法證明每日實際用水情況。況且，該水單郵寄地址亦為13號廠房地址，益徵13號及16號廠房確為「事業整體製程」，二廠房產生廢水應當合併計算。
5、關於原告指摘行政罰法第24條第2項適用爭議，被告係將原告排放廢水未符合放流水標準且繞流排放，認定為一行為，並已將違反放流水超標及繞流排放認定為一行為從一重處罰。至於原告「未依排放許可證登記事項運作」行為，顯然與前揭違規排放廢水係屬二事，乃不同之違反行為、構成不同違反要件。依行政罰法第25條規定，數行為違反不同行政法上義務之規定，應分別處罰之，故被告分別開立兩份裁處書並無違背法令，原告對此有所誤解。
6、關於原告指謫原處分違反明確性原則與比例原則部分，被告裁罰金額係基於行為時裁罰準則計算，已考量違規態樣點數（包含系爭排放許可證之污水排放量為72CMD，且為嚴重違規，被查獲排放之地面水體屬於丙類用水等），並審酌原告經常僱用員工數未滿100人及稽查配合度良好等事由予以減輕點數計算，確實依行政罰法第18條第1項暨行為時裁罰準則所定裁量事由處分，當無違反比例原則。而被告已於訴願答辯書中已充分說明上開裁罰計算公式，亦無違反明確性原則之瑕疵。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
(一)關於原處分1，原告是否有未符合放行為時放流水標準且繞流排放之行為？
(二)關於原處分2，原告是否有違反廢(污)水排放許可證(文件)排放廢水於地面水體之行為？
(三)被告分別作成以原處分1裁處原告罰鍰197萬4,000元罰鍰、原處分2裁處罰鍰21萬元，是否適法？有無違反比例原則、明確性原則？
五、本院之判斷︰
(一)前提事實︰本件如爭訟概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有系爭排放許可證及許可證文件（第115、299至365頁）、112年9月23日水污染稽查紀錄及照片（第117至121頁）、廢污水檢驗報告（第123頁）、被告112年10月26日環水字第1120131725號函（第141至144頁）、原處分1（第151頁）、原處分2（第153頁）及訴願決定（第156至168頁）等件附本院卷可稽，堪予認定。
(二)應適用之法令：
1、水污法
(1)第2條第4款、第7款、第8款及第9款：「本法專用名詞定義如下：……四、污染物：指任何能導致水污染之物質、生物或能量。……七、事業：指公司、工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業。八、廢水：指事業於製造、操作、自然資源開發過程中或作業環境所產生含有污染物之水。九、污水：指事業以外所產生含有污染物之水。」
(2)第7條：「（第1項）事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢 (污) 水於地面水體者，應符合放流水標準。（第2項）前項放流水標準，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之，其內容應包括適用範圍、管制方式、項目、濃度或總量限值、研訂基準及其他應遵行之事項。……。」
(3)第14條第1項：「事業排放廢(污)水於地面水體者，應向直轄市、縣(市)主管機關申請核發排放許可證或簡易排放許可文件後，並依登記事項運作，始得排放廢(污)水。登記事項有變更者，應於變更前向直轄市、縣(市)主管機關提出申請，經審查核准始可變更。」
(4)第18條之1第1項：「事業或污水下水道系統產生之廢(污)水，應經核准登記之收集、處理單元、流程，並由核准登記之放流口排放，或依下水道管理機關(構)核准之排放口排入污水下水道，不得繞流排放。」
(5)第40條第1項：「事業或污水下水道系統排放廢(污)水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新臺幣6萬元以上2,000萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業；必要時，並得廢止其水污染防治許可證(文件)或勒令歇業。」
(6)第45條第2項：「違反第14條第1項未依排放許可證或簡易排放許可文件之登記事項運作者，處新臺幣6萬元以上600萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期仍未補正者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業；必要時，並得廢止其水污染防治許可證(文件)或勒令歇業。」
(7)第46條之1：「排放廢(污)水違反第18條之1第1項、第2項或第4項規定者，處新臺幣6萬元以上2,000萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業；必要時，並得廢止其水污染防治許可證(文件)或勒令歇業。」
2、水污法施行細則第8條第1款、第5款：「本法第18條之1第1項所定繞流排放，係指下列情形之一：一、以專管、渠道、閥門調整或泵浦抽取方式使廢(污)水由未經核准登記之放流口排放，或未依下水道管理機關(構)核准之排放口排入污水下水道。但僅排放未接觸冷卻水者，不在此限。……五、其他經主管機關認定有繞開核准登記之收集、處理單元、流程，或未依核准登記之放流口排放，意圖逃避主管機關從事檢測等稽查之情形。」
3、水污法第7條第2項授權訂定之行為時放流水標準
(1)第2條第1項：「事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施之放流水標準，其水質項目及限值之規定如下：一、事業：……（五）金屬基本工業、金屬表面處理業、電鍍業和印刷電路板製造業適用附表五。…… （八）前七款以外之事業適用附表八。」依附表五「金屬基本工業、金屬表面處理業、電鍍業和印刷電路板製造業放流水水質項目及限值 」所定：排放於非海洋之地面水體者，水溫限值設置38度以下（使用於5月至9月）。附表八「晶圓製造及半導體製造業、光電材料及元件製造業、石油化學業、化工業、金屬基本工業、金屬表面處理業、電鍍業、印刷電路板製造業、發電廠及海水淡化廠以外之事業放流水水質項目及限值」所定：排放於非海洋之地面水體者，水溫限值設置38度以下（使用於5月至9月）。
(2)第8條第1項：「事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施，同時依本標準適用範圍，有二種以上不同業別或同一業別有不同製程，其廢水混合處理及排放者，應符合各該業別之放流水標準。相同之管制項目有不同管制限值者，應符合較嚴之限值標準。各業別中之一種業別廢水水量達總廢水量百分之75以上，並裝設有獨立專用累計型水量計測設施者，得向主管機關申請對共同管制項目以該業別放流水標準管制。」
4、水污染防治措施及檢測申報管理辦法第3條：「（第1項）事業廢水類別如下：一、作業廢水：指事業於製造、加工、修理、處理、操作、冷卻、沖洗、逆洗、治療、提供服務、畜殖、自然資源開發過程或其他作業時，與人或物直接接觸之廢水。……三、未接觸冷卻水：指於熱交換管線內專供溫度交換之水。……。」
5、水污染防治措施計畫及許可申請審查管理辦法第22條第1項：「事業或污水下水道系統變更前條以外之水措計畫核准文件或許可證（文件）登記事項，應於變更前，送核發機關審查，經核准後，始得變更。」
6、依水污法第66條之1授權訂定之行為時裁罰準則
(1)第2條第3款、第8款：「違反本法規定者，罰鍰額度除依下列規定附表一至附表八所列情事裁處外，依行政罰法第18條第1項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響，並得考量受處罰者之資力。……三、前2款以外之事業或污水下水道系統適用附表三。……八、違反本法各條款對應之處分基數，適用附表八。」
(2)第3條第1項及第2項：「(第1項)前條附表1至附表5罰鍰額度計算公式規定如下：罰鍰額度＝處分點數×處分基數。(第2項)前項處分點數為違規態樣點數加計加重點數扣除減輕點數；處分基數係指依附表8所列處分依據與違規者分類對應之處分基數。」
(3)第4條第1項：「一行為違反本法數個規定，應依法定罰鍰額度最高之規定裁處之，於法定罰鍰額度最高額相同時，則以其法定罰鍰額度最低額最高者裁處之。」
(4)附表三「事業(不含畜牧業)、污水下水道系統(不含社區及其他指定地區或場所專用污水下水道系統)」規定：「壹、違規態樣點數：一、基本點數：違規對象類型：㈠規模（Q）：以廢(污)水量（Q）認定……3.依規定應申請水污染防治措施計畫或水污染防治許可證（文件）：廢(污)水量：……50≦Q＜100：……一般違規點數：1。嚴重違規點數：2。……㈡影響……1.排放於地面水體（優先以許可登記之承受水體認定……）……丙類：3。二、違反本法第18條之1行為點數：㈠第1項繞流排放行為：40。……三、涉及超過管制標準限值或未經許可稀釋行為點數：㈠超過管制標準限值之濃度（以應符合之管制標準限值認定）……3.水溫(以與應符合之管制標準限值之攝氏溫差（T）認定)……3度≦T<6度：2。……四、違反本法第14條、第20條及第32條許可規定點數：……㈡未依排放許可證(文件)登記事項運作，涉及應於變更前提出申請，經審查核准始可變更之事項(違反本法第14條第1項)……4.用水量、廢(污)水產生量、污泥產生量、(前)處理水量、委託處理水量、貯留水量、稀釋用水量或排放水量等超過原核准之每日最大量：6。……貳、加重或減輕點數事項：……二、應減輕點數（合計最多減輕點數不得超過總點數百分之80）：……㈡受處分事業於陳述意見時提出經常僱用員工數未滿100人之證明文件，且其自本次違反之日起，往前回溯1年內無違反相同條款者：總點數×（-0.2）。……㈣稽查配合度良好：總點數×（-0.1）。……備註三：一般違規指嚴重違規以外之違規情形。備註
四：嚴重違規包含下列情形之一：……㈡違反本法第18條之1第1項、第2項與第4項有關廢(污)水繞流排放……等規定。」
(5)附表八「違反本法各條款之處分基數」規定：「違反條文：第7條第1項、第8條；處分依據：第40條第1項；違規者分類：……畜牧業以外之事業：……。嚴重違規：60,000元。……違反條文：第14條第1項；處分依據：第45條第1、2項；違規者分類：……畜牧業以外之事業：一般違規：30,000元……。違反條文：第18-1條第1項、第2項、第4項；處分依據：第46條之1；違規者分類：……畜牧業以外之事業：……嚴重違規：60,000元。……備註一：嚴重違規包含下列情形之一……：……2.違反本法第18條之1第1項……有關廢(污)水繞流排放……等規定。
備註二：一般違規指非屬前項各款情形。」
7、環境教育法
(1)第23條：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關(構)或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣5,000元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。」
(2)第24條之1第1項：「本法所定環境講習時數，其執行方式，由中央主管機關定之。」
8、環境教育法第24條之1第1項授權訂定之環境講習執行辦法
(1)第2條第1款：「本辦法所稱之受處分人，指符合下列規定情形之一者：一、經依本法第23條規定，令違反行政法上義務者接受環境講習之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關(構)或其他組織。」
(2)第8條第1項：「處分機關裁處環境講習，應依附件1計算環境講習時數。」依附件1所定，違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關裁處1萬元以下，處環境講習(時數)1小時；裁處罰鍰金額逾1萬元，且裁處金額與同一條款適用對象最高上限罰鍰金額之比例小於或等於35%者，處環境講習(時數)2小時。
(二)原告有未符合放行為時放流水標準且繞流排放之行為
1、依前揭規定可知，水污染防治法之立法意旨，係為防治水污染，確保水資源之清潔，維護生態體系，改善生活環境，增進國民健康之目的而制定之專業環保法規，依其規定，其就事業排放之廢(污)水，採取事前許可申請之管制措施，以預防人為經濟活動對環境所可能造成危害之風險（最高行政法院109年度上字第558號判決意旨）。事業排放廢水於地面水體者，依法負有確保排放於地面水體之廢(污)水符合放流水標準，以避免逾越承受水體之涵容能力，以及應向主管機關申請核發排放許可證或簡易排放許可文件，並依登記事項運作，始得排放廢水。依同法第7條第1項規定，排放之廢水應符合放流水標準。是事業自應依前述所送審核之水污染防治許可證(文件)之內容，設置並操作廢水處理措施，其所產生之廢水，應經核准登記之收集、處理單元、流程，並由核准登記之放流口排放；原登記事項未經審查核准變更，不得擅自變更，否則即構成違反水污法第14條第1項規定，而依同法第18條之1第1項規定，更不得繞流排放（最高行政法院109年度判字第185號判決參照）。又水污法第18條之1第1項明定事業產生之廢水，不得有繞流排放行為。然事業有出於節省處理廢水成本或逃避稽查、處罰等各種動機，其排放廢水有多種繞流排放態樣。水污法施行細則第8條就其適用條件進一步具體界定，其中將「以專管、渠道、閥門調整或泵浦抽取方式使廢(污)水由未經核准登記之放流口排放……」之行為列為「繞流排放」之態樣，經核係為具體、細節化闡述，未逾授權範圍，與母法規定及立法意旨無違，應予援用（最高行政法院110年度上字第228號、第529號判決意旨參照）。
2、經查，原告經營電鍍業，領有系爭排放許可證及相關文件，許可證登記範圍地址為13號廠房，廢污水產生量登記為72立方公噸/日（本院卷1第115、299至365頁），依照許可文件之廢水處理流程（本院卷1第109、309頁），係由製程區之前處理槽區、電鍍槽區、退鍍清洗產生之脫脂廢水、鉻系廢水、銅鎳廢水經抽水站至廢水調整池、活性碳吸附池、pH調整池、快混池、慢混池、混凝沉澱池、中間池、活性碳吸附裝置後，經由D01排放口排放至承受水體。與13號廠房相隔一條開發三路（本院卷1第25頁）之原告16號廠房，於112年9月23日被告稽查時並未取得製程及排放許可，不在系爭排放許可證及相關文件之範圍；經被告稽查發現16號廠房從事廢塑膠熱熔-抽絲-冷卻-切粒製程，產生廢水並自行排放於廠內與水溝後，排放至場外地面水體，檢測水溫達41.4°C等情，為兩造所不爭執，經本院當庭勘驗採證光碟（本院卷1第574頁），並有卷附系爭排放許可證、相關文件、水污染稽查紀錄及照片可憑（本院卷1第117至121頁），應可認定。依原告自承：16號廠房是加工塑膠原料，原料來源包括13號廠房噴漆製程產生的塑膠射出不良品，由拖車運送到16號廠房進行熱熔-抽絲-冷卻-切粒製程，並在D02排放廢水；再生利用之塑膠粒則運送回13號廠房進行射出及噴漆（塗裝）等語（本院卷1第191、548頁、卷2第14、15頁）；由於16號廠房之原料部分來自於13號廠房私下進行的噴漆製程，塑膠粒再生後又送回13號廠房加工，則16號廠房之加工過程及排放廢水與13號廠房之噴漆製程密不可分，自應與13號廠房的運作合併觀察。原告既領有系爭排放許可證及相關文件，自明知事業產生之廢水，應經核准登記之收集、處理單元、流程，並由核准登記之放流口排放，如有許可證外之製程及廢水，本應依法申請並如實呈現在排放許可證及相關文件中，系爭排放許可證既不包括13號廠房之噴漆製程、16號廠房熱熔-抽絲-冷卻-切粒製程及在D02排放廢水，原告是在許可證外自行將廢水排放至未經核准之D02排放口（本院卷1第111頁），自屬規避排放許可證合法排放口之繞流排放行為，且水溫超過38℃標準（本院卷1第123頁），亦屬排放廢水的行為。原告雖以16號廠房於稽查後，另行申請為合法之工廠登記，且經審查該廠區製程廢水為水中造粒冷卻水，排放量每日約8立方公尺，且不含鉛、鎘、汞、砷等物質，無須另行申請廢水排放許可證等情（本院卷1第27至39頁），資為主張；然依上開說明，事業本應依前述所送審核之水污染防治許可證(文件)之內容，設置並操作廢水處理措施，其所產生之廢水，應經核准登記之收集、處理單元、流程，並由核准登記之放流口排放，在未經主管機關審查前，在排放許可證核准範圍外自行增加製程、排放廢水，使主管機關難以稽查，即屬繞流排放之違規行為。何況本件廢水排放行為已持續相當時間（本院卷1第574頁），在原告將16號廠房申請登記為合法工廠、經審查無須另行申請廢水排放許可證前，均屬違法繞流排放廢水之行為，且經被告限期改善完成（本院卷1第129、131、133、137頁），自無從以原告事後將16號廠房合法化作為免責事由。原告主張，應無理由。
(三)原處分1有裁量怠惰與違反比例原則之瑕疵
1、水污法第66條之1規定：「（第1項）依本法處罰鍰者，其額度應依污染特性及違規情節裁處。（第2項）前項裁罰準則由中央主管機關定之。」依水污法第66條之1第2項授權訂定之行為時水污法裁罰準則第2條第3款、第8款、第3條規定可知，違反水污法規定者，罰鍰額度的裁量決定，所考量事項除水污法裁罰準則第2條附表，依同準則第3條規定計算外，更應依行政罰法第18條第1項規定，審酌個案義務行為應受責難程度、所生影響等情形。因為「對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當。立法者針對特別應予非難之違反行政法上義務行為，為求執法明確，以固定之方式區分違規情節之輕重並據以計算罰鍰金額，而未預留罰鍰之裁量範圍者，或非憲法所不許，惟仍應設適當之調整機制，以避免個案顯然過苛之處罰，始符合憲法第23條規定限制人民基本權利應遵守比例原則之意旨。」司法院釋字第641號解釋理由闡釋甚明。因此，違反水污法規定者，其罰鍰額度的裁量決定，在依水污法裁罰準則第2條、第3條的附表公式計算後，如審酌其個案應受責難程度、所生影響等情節，認為與其他違規情節相比，實屬過苛之處罰，自應酌予調整減輕，始符合比例原則及行政罰法第18條第1項的意旨。
2、查，被告處原告197萬4,000元罰鍰，裁量無非係以：1.違規態樣點數（共計47點）：(1)規模（Q）：原告許可之污水排放量為72CMD，落在「50≦Q＜100」級距，且因其繞流排放行為屬於裁罰準則附表三備註四所示之嚴重違規，故基本點數為2點。(2)影響類型（承受水體）：因原告排放之承受水體屬「丙類用水」，故其影響點數為3點。【原告排放廢水的地面水體，其性質適用於「三級公共用水、二級水產用水、一級工業用水、丁類及戊類」用途，依地面水體分類及水質標準第4條第1項規定，屬於「丙類用水」。】(3)超標濃度：因排放水溫達41.4°C，與標準限值38°C溫差達3.4°C，屬於「3度≦T<6度」級距，故其超過管制標準點數為2點。(4)違反第18條之1：行為點數為40點。2.減輕點數事項（共扣除14.1點）：(1)因原告屬於經常僱用員工數未滿100人之事業，且自本次違反之日起，往前回溯1年內無違反相同條款者，得減輕總點數20%（47點×-0.2=-9.4點）。(2)員工配合稽查且現場坦承違規，認定配合度良好，得減輕總點數10%（47點×-0.1=-4.7點）3.合計：裁罰準則附表八及其備註一規定，因其繞流排放行為屬於嚴重違規，則其違反第7條第1項、第18條之1第1項之處分基數均為60,000元，故應裁罰金額為1,974,000元（計算式：60,000元×32.9點＝1,974,000元）等情，為其裁量論據（本院卷1第619、620頁）。
3、然原告雖有繞流排放之行為，但本件排放之廢水乃用於接觸塑膠產品冷卻之廢水，除溫度偏高外，其他污染物並未超過標準，雖屬長期排放，但從現場照片之管徑及原告事後申請工廠登記之相關文件觀之，原告的排放量並不甚高，且係排放於廠內雨水溝後，再排放至場外地面水體，被告應依水污法裁罰準則第2條規定，依行政罰法第18條第1項規定，審酌原告從事繞流排放行為具體情節，應受責難的程度及所生影響，實與通常繞流排放違規情形明顯有別；被告卻依水污法裁罰準則計算罰鍰裁量的點數基礎，一概將繞流排放以「嚴重違規」行為計算，以原告個案情形（規模為72CMD）而論，在附表三的點數計算上，以嚴重違規計為2點；逕以違反水污法第18條之1第1項將點數計算為40點；且因繞流排放就將處分基數列為嚴重違規之60,000元，被告將繞流排放行為機械式地以「嚴重違規」計算適用於本件的結果，與原告違規具體情節、應受責難的程度及所生影響顯不相稱，被告裁量原處分1之罰鍰金額，實有裁量怠惰及違反比例原則的瑕疵，應予撤銷，由被告另為適法的裁量決定。原處分1裁處罰鍰部分，其裁量有上述違法而應予撤銷，參照前開說明，原處分1命原告負責環境保護權責人員林建良參加環境講習部分，則失所附麗而違法，應併予撤銷。
(四)原告有違反廢(污)水排放許可證(文件)排放廢水於地面水體之行為；原處分2裁量亦無違誤查，原告對於有於系爭排放許可證以外，另設噴漆、塑膠加工製成及未經許可排放冷卻水之行為並不爭執（本院卷1第194、卷2第14、15頁）；原告既未申請變更系爭排放許可證，且水溫超過38℃標準（本院卷1第123頁），自屬排放廢水的行為。原告有違反廢(污)水排放許可證(文件)排放廢(污)水於地面水體之行為，亦可認定。又違反水污法第14條第1項與第18條之1第1項規定係屬2個各自獨立之違規行為，應分論併罰（最高行政法院109年度判字第185號判決意旨參照），水污法第14條第1項、同法第45條第2項係處罰未依排放許可證或簡易排放許可文件之登記事項運作之行為，同法第18條之1繞流排放之行為，構成要件不同，二者尚屬有別，故原處分1、2尚無一行為重複處罰的問題，原告主張，應無理由。被告審酌違規態樣點數（共計10點）：(1)規模（Q）：原告許可之污水排放量為72CMD，落在「50≦Q＜100」級距，故基本點數為1點。(2)影響類型（承受水體）：因原告排放之承受水體屬「丙類用水」，故其影響點數為3點。(3)違反第14條：行為點數為6點。2.減輕點數事項（共扣除3點）：(1)因原告屬於經常僱用員工數未滿100人之事業，且自本次違反之日起，往前回溯1年內無違反相同條款者，得減輕總點數20%（10點×-0.2=-2點）。(2)員工配合稽查且現場坦承違規，認定配合度良好，得減輕總點數10%（10點×-0.1=-1點）。3.合計：裁罰準則附表八及其備註一規定，因非屬裁罰準則附表八備註所列之嚴重違規，依一般違規情節，違反第14條第1項之處分基數為30,000元，故應裁罰金額為210,000元（計算式：30,000元×7點＝210,000元）（本院卷1第620、621頁）。經核被告適用該附表八計算原告違反水污染防治法第14條第1項規定之處分基數，裁量並無違法可指，被告依環境教育法第23條第1項規定處環境教育講習亦無違誤，被告作成原處分2，自屬適法有據。
六、綜上所述，被告因原告有違反水污法第14條第1項之行為，作成原處分2，經核於法並無違誤，原告所訴各節，並非可採，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。至被告作成原處分1裁處原告罰鍰，有裁量瑕疵的違法，諭知環境講習部分，則不合法定要件，也屬違法，訴願決定予以維持，於法未合，原告訴請撤銷原處分1及該部分訴願決定，為有理由，應予准許。至於被告若仍欲依法裁處原告行政罰者，則應依本判決意旨，另經合義務裁量後（包括審酌原告是否適用三年內首次違規且無涉及嚴重影響附近地區水體品質之減輕點數條件），再為適法決定。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、結論：原告之訴一部有理由，一部無理由。中 華 民 國 115 年 5 月 28 日
審判長法官 林 彥 君
法官 邱 美 英法官 黃 奕 超
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 115 年 5 月 29 日
書記官 李 佳 芮