高雄高等行政法院判決高等行政訴訟庭第三庭113年度訴字第59號民國115年1月8日辯論終結原 告 台塑石化股份有限公司代 表 人 曹明訴訟代理人 姜威宇 律師
詹祐維 律師張嘉真 律師被 告 臺南市政府環境保護局代 表 人 許仁澤訴訟代理人 葉張基 律師
林韋甫 律師上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服臺南市政府中華民國112年12月8日府法濟字第1121583509號、113年4月12日府法濟字第1130510049號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項及第3項第2款定有明文。查原告起訴時，其訴之聲明原為：被告民國112年7月11日環稽字第0000000000號函暨112年7月5日環土廢裁字第112072336號裁處書（下稱甲處分）及訴願決定均撤銷（本院卷1第11-12頁）。嗣原告於113年5月31日（本院收文日）提出行政訴訟追加起訴狀，追加聲明被告112年10月17日環稽字第0000000000號函暨112年10月12日環土廢裁字第112103903號裁處書（下稱乙處分）、113年1月17日環稽字第0000000000號函暨113年1月10日環土廢裁字第113010195號裁處書（下稱丙處分）及訴願決定均撤銷（本院卷2第313-314頁）。經核原告上開追加訴之聲明與原訴之聲明，均係源自被告以前一處分命原告限期改善，因原告未遵期履行改善義務而衍生之按次處罰爭議，縱被告表示不同意乙丙處分及訴願決定訴之追加（本院卷4第134頁），然經本院審酌其請求之基礎事實係屬同一，無甚礙被告之防禦及訴訟之終結，爰予准許原告訴之追加，合先敘明。
貳、實體方面
一、爭訟概要：㈠原告所屬麥寮一廠(下稱麥寮一廠)以石油焦高溫氧化裝置即
「循環式流體化床鍋爐(Circulating Fluidized Bed Boiler)」製程所產出之飛灰及底灰，經水化(水合處理)後之混合石膏與副產石灰(通稱水化副產石灰，下合稱系爭製程產出物)，經臺灣臺南地方法院檢察署(已更名為臺灣臺南地方檢察署)接獲檢舉有遭非法棄置情形，乃於102年1月24日會同被告、臺南市政府工務局、行政院環境保護署(現改制為環境部，下稱環保署)南區督察大隊(下稱南區督察大隊)及環保警察第三中隊，前往○○市○○區由官輝工程有限公司（下稱官輝公司）所經營之官輝土石方資源堆置場(下稱官輝土資場)及○○市○○區由宏昇事業股份有限公司所經營之宏昇土石方資源堆置場(下稱宏昇土資場)進行稽查，當場查獲上開2土資場(下合稱系爭土資場)收受系爭製程產出物共54,771.2公噸，被告乃於102年10月11日以環稽字第0000000000號函附同年月2日南市環廢裁字第102103901號裁處書(下稱第一次處分)，以原告違反行為時廢棄物清理法(下稱廢清法)第28條第1項第3款規定，而依同法第52條及行政罰法第18條第1項、第2項規定，裁處罰鍰新臺幣(下同)141,966,950元，及限期於102年12月31日前完成改善，併依行為時環境教育法(下稱環境教育法)第23條第2款規定處環境講習8小時之處分。原告不服，提起訴願，經訴願機關臺南市政府以103年1月22日府法濟字第0000000000號訴願決定(下稱103年1月22日訴願決定)撤銷第一次處分並請被告另為適法處分。嗣被告於103年3月24日作成處分(下稱103年3月24日處分)，裁處原告罰鍰6,000元、應支出而未支出之所得利益142,405,120元(下稱未支出利益處分)，及限期於103年5月28日前完成改善(下稱限期改善處分)，並依環境教育法第23條第2款規定處環境講習2小時(嗣經被告於103年3月31日變更為1小時)。原告不服，循序提起行政救濟，前經本院103年度訴字第321號判決撤銷訴願決定及被告103年3月24日處分，被告就前開判決撤銷訴願決定及被告103年3月24日處分關於「罰鍰6,000元」及「限期改善處分」部分不服，提起上訴，經最高行政法院105年度判字第309號判決將該部分廢棄，發回本院更為審理。再經本院105年度訴更一字第13號判決(下稱更一審判決)就發回部分撤銷訴願決定及被告103年3月24日處分關於「罰鍰6,000元」部分，原告其餘之訴則駁回。兩造對各自不利部分提起上訴，再經最高行政法院107年度判字第336號判決(下稱前發回判決)就更一審判決關於駁回原告之訴部分廢棄(被告之上訴駁回)，發回本院更為審理。原告聲明嗣變更為「求為判決撤銷訴願決定及原處分關於『命限期於103年5月28日前完成改善部分』」，經本院107年度訴更二字第14號判決(下稱更二審判決)將訴願決定及原處分關於「限期於103年5月28日前完成改善」部分均撤銷。被告不服，提起上訴，經最高行政法院109年度判字第95號判決廢棄，發回本院更為審理。嗣經本院109年度訴更三字第9號判決(下稱更三審判決)仍將訴願決定及原處分關於「限期於103年5月28日前完成改善」部分均撤銷。被告仍不服，乃提起上訴，經最高行政法院110年度上字第601號判決：原判決廢棄。原告在第一審請求撤銷訴願決定及原處分關於限期改善部分之訴駁回確定。
㈡其間，被告於112年3月3日派員實地稽查系爭土資場，發現原
告堆置於系爭土資場之系爭製程產出物仍未改善完成，違反廢棄物清理法第52條規定，爰以112年3月31日環稽字第0000000000號函暨112年3月27日環土廢裁字第112030928號裁處書予以裁罰。待於112年6月21日派員複查，發現原告仍未改善，爰以甲處分按次裁處原告罰鍰300萬元，限期文到後翌日起65日內改善，並處環境講習8小時。被告112年9月22日派員複查，發現原告仍未改善，爰以乙處分按次裁處原告罰鍰300萬元，限期文到後翌日起65日內改善，並處環境講習8小時。被告112年12月29日派員複查，發現原告仍未改善，爰以丙處分按次裁處原告罰鍰300萬元，限期文到後翌日起65日內改善，並處環境講習8小時。原告不服，提起訴願，皆遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰
⒈程序部分：原告追加乙、丙處分及訴願決定於本件撤銷訴
訟，自屬適法。因為甲乙丙處分之裁處事實皆是被告基於系爭製程產出物於相同系爭土資場，在現場環境狀況沒有任何改變下（尚未清運處理）所為之連續裁罰，故所涉當事人、基礎事實、原告請求基礎均屬相同，則就訴訟資料得以互相利用，追加方符合訴訟經濟原則，核無另外起訴之必要。⒉本件不受最高行政法院110年度上字第601號判決爭點效之拘束：
⑴原處分最初雖源自103年3月24日處分，然103年3月24日
處分係被告於102年1月24日赴系爭土資場見到系爭製程產出物所為裁處，惟嗣後各該裁罰處分仍由被告各次獨立現勘後分次作成，每次裁罰皆另外再為命限期改善之義務，是103年3月24日處分之相關判決認定於本件無爭點效。遑論，原告就原處分命限期改善部分，具證主張乃對環境公益不利，事實上無從履行，無期待可能性，而這些主張尚未經前案行政法院審理認定，自無所謂爭點效可言。是本件有關按次裁罰處分裁罰合法性，應依法審查裁罰處分之合法性，不受前揭最高行政法院判決意旨之拘束。
⑵行政訴訟採職權調查主義，舉證責任不平等，是否有爭
點效理論之適用，尚有爭議。何況，最高行政法院110年度上字第601號背離前二次最高行政法院發回意旨，在未經言詞辯論，不符自為判決之規定要件下，自為判決，驟然使原告從被上訴人之勝訴之一方，突遭敗訴確定，此種未依法給予原告程序保障、毫未斟酌原告之重要證據及起訴理由之判決，更無爭點效可言。
⒊原處分係屬違法：
⑴課予原告欠缺履行期待可能性之義務：
系爭土資場皆為私人營運，且原告與系爭土資場間無契約關係，若未經明示書面同意或由被告出面直接協商，達成共識，並作成協商會議紀錄供各方實施，原告實無進入系爭土資場清除處理之途徑。且倘原告逕依原處分履行義務，勢必將觸犯刑法及損害系爭土資場之基地財產利益，迺原處分未慮及前揭事實，課予原告欠缺履行期待可能性之義務，顯屬違法。
⑵「限期於65日內完成改善」欠缺事實上之期待可能性：
本件改善工程進行，原告依法需先撰擬廢清書，並獲准廢清書或水土保持計畫書之審查通過等，實際開工後，亦面臨土資場遭現經營者堆置其他廢棄物，而需中斷等候業者先移除等非可歸責原告之因素，現實上核無可能依原處分要求「限期於文到後翌日起65日內完成改善」，故縱被告協商系爭土資場同意開放場區「開工後」，亦不可能於65日內完成改善，原處分顯未考量而欠缺事實上之期待可能性，實屬違法。
⑶未記載裁處罰鍰時所審酌之事由：
環境部已依廢棄物清理法（下稱廢清法）授權，於108年5月間訂立「違反廢棄物清理法罰鍰額度裁罰準則」（下稱「廢清法罰鍰裁罰準則」），亦於110年3月間再次修正，明定其罰鍰額度計算方式，供裁處機關依循。本件甲乙丙處分皆為112年7月以後作成，自有「廢清法罰鍰裁罰準則」之適用，惟原處分之「說明二」及裁處書所列之「裁處理由及法令依據」等欄位，根本未說明依該裁罰準則裁處罰鍰之理由，遑論附具任何罰鍰之計算方式或基礎，竟率爾裁處最高額300萬元罰鍰，具有裁量怠惰、理由不備等明顯之違法瑕疵，應予撤銷，甚明。⒋被告按次為300萬元裁罰係屬違法：
⑴未以代履行或逕行清理方式處理，有裁量怠惰之違法：
被告於作成103年3月24日處分後，迄今已超過9年以上期間，甚至該103年3月24日處分命改善部分都已經過行政執行法第7條所定5年執行期限，被告仍未以代履行或逕行清理方式處理，反是一味按日裁罰6,000元，106年修法後，甚至改以按次連續處罰，於每次65天之改善期間，按次裁罰廢清法最高罰鍰金額300萬元，與原先於65天改善期間內，按日罰鍰6,000元共39萬元之罰鍰金額相較，按次裁罰金額甚為原本同樣期間之對應按日裁罰金額之日7.7倍之多（300/39=7.7），總裁罰金額近7千萬元，被告所為裁罰顯有違比例原則，應屬裁量怠惰之違法。
⑵違反行政程序法第96條及行政罰法第18條規定：
106年間修正之廢清法第52條，將原按日改為按次處罰最高300萬元之規定，然本件除原處分毫未說明依據行政罰法第18條第1項與廢清法第63條之1第1項，是如何考量違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益等要件，以作為裁罰計算之依據，被告迄今亦未逐一說明考量之「結果」，迺被告竟以所謂程序上有多次開會，泛泛稱已有考量，實屬謬論，因無論被告開多少次會，根本無涉原處分未衡量行政罰法第18條與廢清法第63條之1第1項裁量要件之違法。則被告未說明在行政罰法第18條要件下，先前既已決定採取最低額之罰鍰，又為何於人民救濟後，突然裁量採取最高額罰鍰，卻反而將訴願決定曲解，泛泛稱是依訴願決定裁量，顯見被告所辯要無理由，原處分更已違反行政程序法第96條規定。
⑶違反行政自我拘束原則：
修法前「按日」處罰時，被告分明在考量現場情況下，已經採用按日最低額6,000元之罰鍰（當時法令罰鍰額度為6,000元至3萬元），如此計算按次之間隔期間65日，至多為390,000元(計算式：6,000x65=390,000)；而修法改為「按次」處罰後，罰鍰只有最高額度調整（改為6,000元至300萬元），最低額並無調整，則在一切事實皆無改變之情況下，依行政自我拘束原則，自仍應繼續按次裁處最低額！迺被告先是維持每日6,000元之方式計算按次裁罰金額，在訴願決定撤銷後，卻突然不附具任何理由，從原先「最低額6,000元」更改採「最高額300萬元」，較其先前處罰金額高達7.7倍左右，原處分裁處金額與被告所認原告逾期未改善之期間顯不相當，更與所謂按次、按日之修法根本沒有關聯，被告稱按次修法後不存在先例，顯昧於事實及法令，且已違反行政自我拘束原則。
⑷違背行政程序法第6條及行政行為恣意禁止原則：
被告於臺南市政府106年7月20日府法濟字第0000000000號訴願決定撤銷原違法處分後，被告後續作成之按次裁罰原處分等，不附具任何理由，直接裁罰法定最高額300萬元罰鍰，遠高於該次訴願決定審理之全部原違法處分裁罰金額近兩倍，顯已違背行政程序法第6條及最高行政法院意旨所揭示之行政行為恣意禁止原則，致原告僅因提起訴願尋求救濟，反遭被告刻意給予不利益之結果，原處分實屬違法，應予撤銷。
⑸無期待原告於已獲有利判決下，履行無合法情狀罰鍰之可能：
原告於103年3月24日處分訴訟中，更三審已獲該處分限期改善部分撤銷之有利判決，故於該等案件上訴期間，自無可能無期待原告於已獲有利判決下，履行無合法情狀之限期改善要求（目前繫屬本案計有共11次合計3,300萬元之罰鍰），迺被告於該等期間仍作成原處分裁罰，自屬違法。㈡聲明︰甲乙丙處分及訴願決定均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰
⒈程序部分：被告不同意原告提起追加乙、丙之訴部分。
因為乙丙處分係「按次」連續處罰之處分，而非依舊法所為「按日」連續處罰處分，故其請求基礎事實與甲處分不同，並非源於同一原因基礎事實，應各自獨立判斷。
⒉最高行政法院110年度上字第601號判決意旨對本件有爭點
效部分為以下幾點，則原告於本件訴訟中，不得作相反之主張，始符訴訟法上誠信原則：
⑴系爭製程產出物為事業廢棄物。
⑵原告之清理之責並未欠缺期待可能性。
⑶原告應負限期改善責任。
⒊原處分並未違反廢清法第52條之規定：
⑴原告指稱其不知如何清除處理而欠缺期待可能性一語，
僅是原處分確定後如何執行之問題，而被告認為最有效方式即是「全數挖除離場，進行掩埋」。又是否有原告片面所述無端占用壓縮有限之掩埋場空間，破壞水土保持，對環境反而不利之情事，亦係由被告依環保法令專業審核之（按：原告如此關心系爭土資場環境問題，當初為何要違法棄置系爭製程產出物？）故原告不得以前述之語作為本件期待可能性之抗辯事由。
⑵原處分無不明確事由：被告檢測報告所採樣之位置明確
（即○○市○○區○○○段1-103、2-8地號、○○市○○區○○段150-1地號，為系爭土資場內特定位置），且無原告所稱與土方與級配料彼此交疊混合使用之情形，且之前命限期改善之裁處書均有標示上開地號，故已明確要求原告限期改善，所謂「改善」即要求原告「所為停止違規行為、清理廢棄物、使受污染環境復原或為其他應遵行事項等行為」，是原處分並無不明確之問題。
⑶再者，被告查獲原告之底（飛）灰數量為54,771.2公噸
後，被告已先於103年3月24日以南市環廢字第103030928號函命原告應於103年5月28日前完成改善，給予原告兩個多月改善之期限。況如以每輛大貨車可承載35公噸計算，54,771.2公噸約需1,565輛次大貨車可載運，以每天26輛次計算約61天即可完成清運作業（以臺南雲林的距離，1天1台車可以運2趟，如運至臺南其他清除處理場所時間上更無問題），若以2個場址，1日1車可運2趟計，1場址每日7輛車計算約56天可完成清理等情，有臺南市營建剩餘土石方資源處理商業同業公會109年12月20日南市土資元字第109000010號函覆鈞院詢答在案，被告亦表同意，故給予65天清理時間，實無原告所稱難有實現改善可能之問題。
⑷至於原告稱無法進入私人場所處理廢棄物，但系爭土資
場在發現所堆置者為事業廢棄物後，均向被告表示願意讓原告進場處理，被告並提供112年9月22日麻豆區及左鎮區稽查紀錄，證明目前土地所有權人同意讓原告入場清理廢棄物。其中官輝公司甚至已經向原告提起回復原狀民事訴訟，在此情形下就不會有原告侈言「民法第767條、刑法第306條侵入住宅罪、刑法第354條毀損罪」等問題，實際上原告根本沒有在上開改善期間內與系爭土資場聯繫詢問如何配合清除處理事業廢棄物，卻於事後行政訴訟程序中主張欠缺期待可能性，顯屬無據。
⒋被告按次處罰300萬元係屬適法：
⑴未違反行政程序法第96條及行政罰法第18條第1項規定：
廢清法於106年1月18日修正為「按次」處罰後，被告自106年1月23日實地稽查，發現原告未改善情事，先予裁罰84,000元，經訴願決定撤銷；後經稽查原告未有改善情事，按次裁處1,662,000元，亦經訴願決定撤銷；再次稽查原告有未改善情事，按次裁處300萬元罰鍰，才獲訴願決定維持原處分，故可知被告從7件84,000元到1,662,000元再變成300萬元罰鍰部分，係歷經訴願機關多次審查並慎重召開會議討論後所為之裁量處分，並無原告所稱違反比例原則或行政怠惰，更無違反行政程序法第96條及行政罰法第18條第1項規定之問題。
⑵未違反訴願法第81條不利益變更禁止原則：
由上可知，被告依循訴願會訴願決定意旨，斟酌「罰鍰金額考量該廢棄物經檢驗結果，pH值約為12.47至12.53，性質屬強鹼，若任其長期堆置該處，將會破壞環境涵容能力，致使環境資源不可回復，該廢棄物堆置4年多來未清理，且被告自103年5月29日起持續派員巡查，原告迄今未完成改善，顯見原告假借產品之名，行廢棄之實，未善盡企業責任，且無意願積極改善、去除事業廢棄物對環境造成之危害，罔顧環境正義，可謂案情重」，被告方依廢清法第52條及行政罰法第18條第1項規定裁處原告300萬元，依最高行政法院105年8月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，被告並無違反訴願法第81條不利益變更禁止原則。⑶未違反行政行為禁止恣意原則：
被告之前166.2萬元裁處部分，已經訴願決定認定未依行政罰法第18條第1項規定審酌違規情形而為何義務性之裁罰，一律依固定金額，則構成裁量濫用，故允以撤銷之，已為有利於原告之結果，即無上開最高行政法院決議後段意旨適用，則被告重為裁處300萬元之行政處分時，即無受「不得為較原行政處分不利於處分相對人之裁量」之限制，自屬當然，更無原告所稱「違反行政行為禁止恣意原則」之問題。
⑷未違反行政自我拘束原則：
當廢清法於106年1月18日修正條文後，自不得以「舊法時期按日裁處6,000元」作為新法之行政慣例。且被告曾以舊法標準計算罰鍰，而遭訴願決定撤銷處分，則原告自無要求被告重複錯誤之請求權。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰被告作成甲乙丙處分各裁處原告3,000,000元及環境講習8小時，並限期改善，是否適法？
五、本院的判斷︰㈠前提事實︰
如爭訟概要欄所載事實，業經兩造陳明在卷，並有被告103年3月24日處分（本院卷1第163-167頁）、103年3月31日更正函（本院卷2第85-86頁）、112年3月31日函暨同年月27日裁處書（本院卷2第191-193頁）、甲處分（本院卷1第55-57頁）、乙處分（本院卷2第325-327頁）、丙處分（本院卷2第329-331）及訴願決定（本院卷1第61-100、335-377頁）等附卷可稽，堪予認定。
㈡甲、乙、丙處分作成之背景事實及時序：
⒈經限期改善違反者，按日、按次處罰之轉變
106年1月18日修正前廢清法第52條規定：「貯存、清除、處理或再利用一般事業廢棄物，違反第28條第1項、……規定……者，處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。」該條文於106年1月18日酌作文字修正，並修正提高罰鍰上限為原來之100倍（即罰鍰上限修正為300萬元），並將「按日連續處罰」之規定，修正為「按次處罰」。上開103年3月24日處分爭訟期間，被告另以原告未於103年3月24日處分限期改善期限（103年5月28日）前完成改善，依各該行為時之法令，按日或按次處罰，而修法後之按次處罰，詳如本院105年度訴字第47號裁定附表所示，本件甲乙丙處分，屬修法後「按次」處罰之部分行為。
⒉甲乙丙處分之客體及作成時點
⑴處罰複查日為112年6月21日部分
再者，如本院105年度訴字第47號裁定附表編號21部分所示，該次之處罰之客體為複查日為112年3月3日部分(即就111年12月21日環稽字第0000000000號函命限期改善部分為複查) 被告認原告未限期改善，除於同月27日為罰鍰之裁處外，並於同月31日以環稽字第0000000000號函命限期改善【此部分之處分，原告於本院105年度訴字第47號案為訴之追加請求，經法院認「按日處罰」與「按次處罰」分屬執行罰、秩序罰，性質有別，難認屬同一基礎事實，而駁回其請求】，復因原告於複查日(112年6月21日)仍未完成限期改善，被告遂以甲處分除處罰鍰300萬元外，並限期文到後翌日起65日內改善，並處環境講習8小時。
⑵處罰複查日為112年9月22日部分
針對甲處分命原告限期改善部分，被告復於112年9月22日派員複查，發現原告仍未改善，再以乙處分裁處原告罰鍰300萬元，並限期文到後翌日起65日內改善，並處環境講習8小時。
⑶處罰複查日為112年12月29日部分
針對乙處分限期改善部分，被告於112年12月29日派員複查，發現原告仍未改善，遂以丙處分裁處原告罰鍰300萬元，限期文到後翌日起65日內改善，並處環境講習8小時。
⒊乙、丙處分，均係最高行政法院110年度上字第601號判決
後作成又綜觀原告就系爭土資場堆置之系爭製程產出物於歷次之爭訟案件可知，其均主張系爭製程產出物為「產品」，於產品登記被廢止前，其主觀上難以預見該物質會被視為「廢棄物」，故欠缺履行廢清法義務之「期待可能性」，其間，更三審判決並曾獲有利判決，期待原告履行改善義務的要求，不具合法性與可能性。然本件乙、丙處分，均係112年6月21日最高行政法院110年度上字第601號判決確定後作成，而系爭製程產出物是否為產品之爭議及原告有負清除義務，均獲釐清並確定，後述原告清除義務履行可能性之主張，應審酌此背景事實，併予說明。㈢應適用之法令︰
⒈行為時廢清法
⑴第28條第1項第3款第1目：「事業廢棄物之清理，除再利
用方式外，應以下列方式為之：……三、委託清除、處理：(一)委託經主管機關許可清除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構清除、處理。」⑵第52條：「貯存、清除、處理或再利用一般事業廢棄物
，違反第28條第1項……規定……處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。」⑶第61條：「本法所稱按日連續處罰，其起算日、暫停日
、停止日、改善完成認定查驗及其他應遵行事項，由中央主管機關定之。」⒉現行廢清法第52條：「貯存、清除、處理或再利用一般事
業廢棄物，違反第28條第1項……或依第29條第2項、第39條之1第2項所定管理辦法者，處新臺幣6千元以上300萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰。
」⒊違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則（依廢清法第61
條規定授權訂定）⑴第2條：「執行機關或其上級主管機關（以下均簡稱處分
機關）依本法為行政罰，應於處分書載明處分事由，其須限期改善者，應載明改善內容、期限、完成改善之應檢具證明文件及屆期未改善完成者，按日連續處罰之相關規定。」⑵第3條：「（第1項）前條所稱改善，指因違反本法及其
相關規定，經處分機關處分後，所為停止違規行為、清理廢棄物、使受污染環境復原或為其他應遵行事項等行為。（第2項）本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」⑶第7條：「按日連續處罰中，經完成改善，檢齊證明文件
送達處分機關者，自送達之翌日起暫停按日連續處罰。」⒋行政罰法第18條第1項、第2項：「(第1項)裁處罰鍰，應審
酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。
(第2項)前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。
」㈣系爭製程產出物為事業廢棄物，且未合法清除、處理之事實，原告不得再為爭執，而為相反之主張：
⒈按學說上所謂之「爭點效」，係指法院於確定判決理由中
，對訴訟標的以外當事人所主張或抗辯之重要爭點，本於兩造辯論之結果所為之判斷結果，除有顯然違背法令，或當事人提出新訴訟資料足以推翻原判斷之情形外，於同一當事人間，就與該重要爭點有關之他訴訟，不得再為相反之主張，法院亦不得作相異之判斷而言，其乃源於訴訟上之誠信原則及當事人公平之訴訟法理而來，避免紛爭反覆發生，以達「一次解決紛爭」所生之一種判決效力（拘束力），最高行政法院111年度上字第45號判決意旨參照。
是當事人間倘就確定判決理由中之重要爭點，於他訴訟再為相反之主張，乃違背訴訟上之誠信原則及當事人公平之訴訟法理。
⒉經查，被告於102年1月24日至系爭土資場稽查，查獲原告
之系爭製程產出物共54,771.2公噸堆置於該地，而系爭土資場非屬合法之公民營廢棄物清除處理機構，有違反行為時廢清法第28條第1項第3款規定之行為，遂依同法第52條規定，以103年3月24日處分對原告裁處6,000元罰鍰外，並命原告限期於103年5月28日前完成改善，屆期未完成改善者，按日連續處罰。原告不服，循序提起行政訴訟，訴請撤銷前處分。前經本院以103年度訴字第321號判決撤銷前處分及其訴願決定，被告提起上訴，經最高行政法院10
5 年度判字第309號判決廢棄發回，嗣本院更一審判決維持上開限期改善部分（罰鍰 6,000元部分則撤銷），兩造均提起上訴，復經最高行政法院107年度判字第336號判決限期改善部分廢棄發回，本院更二審判決將上開限期改善部分撤銷，被告提起上訴，經最高行政法院109年度判字第95 號判決廢棄發回，本院更三審判決亦將限期改善部分撤銷，被告復提起上訴，嗣經最高行政法院110年度上字第601號判決廢棄並自為判決，駁回原告在第一審請求撤銷此限期改善部分，則103年3月24日處分限期改善部分即告確定在案，此經本院查明上開歷審裁判資料屬實，應可信為真實。依此事實基礎，可知被告103年3月24日處分關於命原告限期改善部分之處分合法性，已發生實質確定力，而本件應以其結論為判決之基礎，不能為相反於該訴訟標的內容之判斷，原告亦不得為相反於該訴訟標的內容之主張。而最高行政法院110年度上字第601號判決就兩造之重要爭點事實，即系爭製程產出物為事業廢棄物、原告未合法清除、處理及原告並無欠缺期待可能性等事實，均詳為認定，故原告仍執前詞，主張系爭製程產出物並非事業廢棄物、未產生任何污染、其無故意及欠缺期待可能性等，請求本院就前開事實應再予審究判斷等語，核係就法院於確定判決理由中，本於兩造辯論所為之判斷結果，再為相反之主張，揆諸前揭爭點效理論，自屬無據。另如上所述，乙、丙處分，均係112年6月21日最高行政法院110年度上字第601號判決確定後作成，則原告再以系爭製程產出物曾經認定為產品，並於更三審判決，獲有利認定，難期原告訴訟確定判決前履行云云，亦無可採，併予敘明。
㈤原告主張系爭土資場無法進場、系爭製程產出物與系爭土資
場土地附合、被告所定清除期限65日，均欠缺履行期待可能性部分：
⒈是否無法進(土資)場進行清理部分：
⑴原告主張與系爭土資場，並無契約關係，系爭製程產出
物，均已由官輝土資場、宏昇土資場作為地基土質改良之用，原告依法根本無權恣意進入他人之場區內處理他人所有之系爭產品，又若原告欲處理場區內已使用之系爭製程產出物，恐破壞土資場之路基與地基，亦將涉嫌刑法第354條之毀損罪。因此，被告命原告於65日完成改善，不啻強人所難，迫使原告為違法之行為，欠缺期待可能性，顯非適法，應予撤銷。
⑵惟依被告提供之112年9月22日系爭土資場之稽查紀錄，
土資場人員均說明，倘原告欲進場執行系爭製程產出物清理作業，土地所有權人同意讓原告入場清理廢棄物之稽查紀錄（本院卷2第273-279頁），另官輝公司並已向原告提起回復原狀民事訴訟，請求被告移除系爭製程產出物（見本院卷2第284頁)，衡情更無阻擋原告進入清除之可能。
⑶再者，原告就堆置於系爭土資場之系爭製程產出物，原
告的態度是等相關判決定讞後，再依定讞判決處理，判決定讞前曾跟宏昇的王春雄持續保持聯繫，王春雄關心訴訟進度，共同目標是希望訴訟能勝訴，勝訴對王春雄好處是可以利用系爭製程產出物去做整合及交易土地的想法，故其每隔一段時間都會來電話；官輝部分，在三方協議前，沒有互相聯繫，所以也沒有探討到清運事宜等情，此有證人即原告石化安全衛生處環保組長翁明哲到庭證述屬實。證人王春雄亦到庭證述：當初石灰填在窪地，我蓋了1尺厚的正常土壤，之後說不能收，伊有跟翁組長聯繫，組長說在行政法院都是六輕勝訴，故翁組長叫我不要擔心，如果最後要清走，六輕會負責等語。又王春雄於更三審案件109年9月4日現場勘驗時，曾就被告訴代葉律師詢問：假設日後法院判決命原告清理這些系爭製程產出物的話，貴公司是否願意配合開門讓原告進場清理，其曾回答：「願意配合。」(見本院卷4第7-8、12-13頁、訴更三卷1第400頁)。綜上觀之，均無原告所稱地主阻撓進場清除之情形，原告主張系爭製程產出物堆置之地點均屬私人土地，原告不敢妄行進入，欠缺履行可能性，自不可採。
⒉被告所定65日改善期限是否合理部分：
⑴查，系爭製程產出物堆置系爭土資場之數量為54,771.2
公噸，被告以每輛大貨車可承載35公噸計算，54,771.2公噸約需1,565輛次大貨車可載運，以每天26輛次計算約61天即可完成清運作業（以臺南雲林的距離，1天1台車可以運2趟，如運至臺南其他清除處理場所時間上更無問題），若以2個場址，1日1車可運2趟計，1場址每日7輛車計算約56天可完成清理，核與更三審案審理時曾函詢臺南市營建剩餘土石方資源處理商業同業公會54,771.2公噸土方在臺南市通常需要多久時間可載運完成，該會以109年12月20日南市土資元字第109000010號函覆大約65天即可完成（參更三審卷2第331頁）相符，原告主張65日內完成，並無可能，已非有據。
⑵三方會議確定之條件與原告有無履行可能，並無關連：
A.查原告與被告前為擱置訴訟上連續處罰之爭議，協商由原告先行進場清除處理，避免持續發生新的行政罰罰單，而於113年3月6日召開協商會議，並由官輝公司與李正揚（向宏昇土資場購地之現任地主）並達成協商結論第3、4點約定：「1.有關本局103年3月24日還土字第0000000000號限期改善處分，業經最高行政法院110年度上字第601號判決確定。台塑石化公司業已於法定期間提出再審訴訟，目前由最高行政法院審理中。…… 3.為避免按次處罰行政處分持續發生，雙方同意擱置爭議，由台塑石化公司於113年3月22日前先依廢棄物清理法提出廢棄物清理計畫書，經本局審核通過後，由台塑石化公司根據本局審核通過之廢棄物清理計畫書執行，清理所需費用由台塑石化公司負擔。4.本協商結論僅討論擱置爭議之方法，至於本局與台塑石化公司間得向對方主張的各項權利或主張，均不因本協商結論及台塑石化公司先行執行廢棄物清理作業，而視為承認或拋棄任何權利或主張。5.官輝公司與李正揚均同意擱置爭議，並同意台塑石化公司執行廢棄物清理作業時進入廠區，且無償提供必要的作業空間。如台塑石化公司執行清理作業時有請求官輝公司或李正揚均提供相關協助，雙方同意無異議配合，衍生費用由台化公司負擔(如清洗水費、左鎮區廠址CCTV設置費用等)已完成廢棄物清理為最終目的。」(見本院卷2第398-399頁)。
B.而上開四方協商會議召集之緣起，證人即原告石化安全衛生處環保組長翁明哲到庭證述：「我們希望召開三方協定，因為如果由我們去找土資場，再加上案場在最高行政法院判決前也有提民事訴訟，我們若直接主動找案場可能不太理想，還是要有一個公正的第三方，針對雙方如果有爭議可以來作協調，甚至例如我們於清運過程有發生狀況，我們希望被告可以協助我們排除障礙，即可以透過政府機關、公開的程序來執行。」(本院卷4第8-9頁)。
C.嗣原告於113年3月22日起提出廢棄物清理計畫書，經被告審查退回並要求原告112年4月30日前提送修訂版(見本院卷2第405頁以下)，後原告再於113年4月30日再次提出「官輝土資場」廢棄物清理計畫書修訂版，被告審查後於113年5月14日以環土字第0000000000號函原則同意，計畫書核定內容（五）則記載：「廢棄物清理期程：本核准公文文到翌日起65日內完成清理。（如屆期無法於期限內完成清理，得於期限到期日前7日向本局申請展延清理期程）。」（見本院卷2第406頁）。
D.綜上以觀，四方協商會議，係原告於最高行政法院判決確定後原告應負清理義務確定後，避免於原告提起再審案件時，被告仍為按次裁罰，及原告為求執行上之順利，而透過臺南市政府召開協商會議，與原告所主張之系爭廠址地主不同意原告進場，無履行可能，並無直接關係，原告以此四方協定，認若非被告出面協調，原告無法進場執行清除，尚屬無據。
⒊原告另主張依系爭場址實況，系爭製程產出物早與土方與
級配料彼此交疊混合使用，並已完成鋪設，技術上不可能區隔何者為系爭製程產出物，而無法移出。然系爭場址歷任負責人均明確表示僅堆置、放置系爭製程產出物，未變動位置；左鎮土資場於堆置位置上蓋有1臺尺土壤，有拌土比例不詳，經多年放置長出雜草樹木而已，此有系爭場址102年1月24日稽查紀錄及本院更三審案109年9月4日勘驗筆錄與照片可資參照(詳更三審卷1第389-423頁)，並非原告所主張系爭製程產出物早與土方與級配料彼此交疊混合。況本件縱有系爭製程出產物與場址之物混合之情形，亦屬事業廢棄物清理改善計畫之執行細節，並非不履行清除義務之理由，原告此部分之主張，尚難採憑。
㈥原告主張裁處書未附具罰鍰計算方式或裁罰理由，違反行政程序法第96條及行政罰法第18條部分：
⒈按行政程序法第96條第1項第2款所規定之目的，在使人民
得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備之違反。
⒉又「系爭製程產出物被不當堆置、貯存及低價販售復高額
補助予系爭土資場之處理過程，係被上訴人(按即本件原告)有意執行之產銷活動，惟基於環境基本法要求事業應共同承擔維護環境之整潔衛生，以利於人類休養生息之公益責任，自以公益為先，被上訴人即有義務主動釐清此一產品之生產、處理歷程，已使系爭製程產出物具有事業廢棄物之性質，以完盡其依法應履行之清理義務，本無待主管機關先行認定其為事業廢棄物，也與是否廢止91年11月20日核准產品登記處分無關，尚不得推稱其信賴產品登記之效力，或其他行政指導而主張無期待其履行之可能性。
……，針對已有不當棄置等情事之系爭製程產出物，應辦理變更廢清書進行合法清除之作為義務。乃其捨此未為，將系爭製程產出物提供予未獲許可清除、處理系爭製程產出物之系爭土資場，作為回填路基之用。就此事業廢棄物未經委託合格廠商合法清除，於環境衛生有所影響之違法狀態，自有課予其改善義務之必要。」，即有關原告就系爭製程產出物是否為廢棄物，本企業經營及公益原則，應主動釐清，就已棄置部分，並應依法辦理清除，此經最高行政法院110年度上字第601號判決指明在案。
⒊查，本件原告針對屬於事業廢棄物之系爭製程產出物，原
負有改善、清理義務。被告審酌原告上開行為嚴重破壞環境，現場堆置之副產石灰經檢驗結果，其pH值高達12.47至12.53，性質屬強鹼，若任由該強鹼物質長期堆置，將會破壞環境之涵容能力，導致環境資源產生不可回復之破壞。其次，上開系爭製程出產物，自102年查獲以來，已堆置長達近10年以上（至本件112年裁處時）仍未清理，被告雖自103年起持續派員巡查，原告始終未完成改善，足認原告未善盡企業責任，且無積極改善意願，案情重大(參本院卷1第57頁甲處分、卷2第327頁、第331頁裁處書違反事實欄記載)。依此事實背景及被告歷年之按日或按次處罰，實難認原告仍不明瞭受處分之原因事實、理由及法令依據。再者，原告為實收資本額逾952億元之上市公司(見本院卷3第105頁)，基於「責罰相當原則」，被告認為原告屬具資力之企業，應處以法定最高額度300萬元罰鍰，方能達成行政處分之目的，並使其不能保有違法不行為之不當利益等裁量因素，亦屬有據。從而，原告主張原處分未記載裁量罰鍰時所審酌之事由、未依法審酌裁量因素，違反行政程序法第96條及行政罰法第18條規定云云，亦難以採信。
㈦被告未以廢清法第52條所定罰鍰最低額度6,000元乘以違規日
數(即6,000元/日×違規日數)作為「按次」裁罰之基準，並未違反行政自我拘束原則：
⒈按貯存、清除、處理或再利用一般事業廢棄物，違反第28
條第1項規定者，處6,000元以上300萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按「次」處罰，106年1月18日修正後之廢清法第52條定有明文。次按主管機關對違反行政法上義務行為，除逐次依職權調查事實及證據，以作為裁罰之基礎外，遵循法律授權目的並在法定範圍內行使裁量權，以實踐具體個案正義，並顧及法律適用的一致性，應無違反平等原則可言。至於行政機關對違反行政法上義務行為者裁處罰鍰，仍應依行政罰法第18條規定，審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力，應屬當然。惟對具體的個案，若上級行政機關未頒布「裁量性準則」之行政規則，主管機關亦未對外發布裁量性基準，則既無對外發生效力之裁量性行政規則，難謂行政機關在法定範圍內行使裁量權時，仍應受尚非行政慣例之先前裁量結果之拘束。易言之，行政機關先前裁量結果，尚難遽認其已形成行政慣例而具有行政自我拘束力，仍應視上級行政機關或主管機關是否已對外發布裁量性基準而定。
⒉被告自103年5月29日起迄106年1月6日止所為按日連續處罰
並命限期改善之處分，共計954件處分，固然皆係以每日6,000元為裁罰，然此係被告依106年1月18日修正前之廢清法第52條「按日」處罰規定行使裁量權之結果，則環保署及被告既未對外發布裁量性基準，尚難遽認其已形成行政慣例而具有行政自我拘束力。故原告主張被告在廢棄物清理法修正為「按次」處罰後，仍應按每日裁罰6,000元之「行政慣例」裁處云云，核無可採。
㈧關於主張被告應採代履行而非按次處罰部分：
按廢清法第71條第1項規定：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣(市)主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣(市)主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。……。」上開規定乃廢清法特別針對不依規定清除、處理之廢棄物，所為得由行政機關代為清理，並收取必要之費用之規定，係為落實污染者付費原則，此核與同法第52條後段限期改善未改善時所為按日連續處罰規定，乃在藉由不斷之處罰，督促行為人履行其公法上義務之規範內容及目的均不相同，故二者原則上並無相排斥之關係。從而，原告主張系爭土資場之系爭製程產出物，因訴訟未確定或需進入他人土地，原有履行之困難或不可能，被告為達清除廢棄物目的，非不得以代履行方式為之，被告選擇一再罰鍰，顯違反比例原則，且屬裁量怠惰云云，並無可採。
六、綜上所述，原告主張均不可採，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，均無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。
七、結論︰原告之訴為無理由。中 華 民 國 115 年 2 月 12 日
審判長法官 林 彥 君
法官 黃 奕 超法官 黃 堯 讚
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 115 年 2 月 12 日
書記官 凃明鵑