高雄高等行政法院判決高等行政訴訟庭第二庭113年度訴字第97號民國115年5月26日辯論終結原 告 林祐田訴訟代理人 劉妍孝 律師
薛西全 律師被 告 高雄市政府衛生局代 表 人 黃志中訴訟代理人 邱郁芸
黃智郁楊毓婷上列當事人間藥事法事件，原告不服高雄市政府中華民國113年1月4日高市府法訴字第11330000300號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：
（一）原告以其為國揚中藥行（負責人謝美香；下稱謝君）之中藥從業人員，在○○市○○區○○路00號（下稱系爭營業地址）從事中藥販賣業務為由，於民國110年8月19日依「藥事法第103條第2項後段中藥從業人員繼續經營中藥販賣業務登記作業處理原則」（下稱中藥販賣處理原則）相關規定，檢具經營中藥事實證明書申請書及相關資料送由高雄市中藥商業同業公會（下稱同業公會）協助審視所具文件並實地勘查及擬具初審意見後，轉由中華民國中藥商業同業公會全國聯合會（下稱全國聯合會）以110年9月7日全中藥祕字第110109號函（下稱110年9月7日函）轉被告審核。
被告審查後，核予原告111年4月6日高市衛藥字第11133431600號經營中藥事實證明書（下稱系爭證明書）。原告乃於111年4月14日檢具系爭證明書連同其修習中藥課程之證明文件，向被告所屬苓雅區衛生所申請在系爭證明書所載商號及系爭營業地址登記為中藥販賣業。苓雅區衛生所審核後，報請被告於111年4月15日核發高市衛藥販（苓）字第6007350278號藥商許可執照（下稱系爭藥商執照）。
（二）嗣經被告稽核已核發經營中藥事實證明書且登記有案列冊中藥商檢附之相關書面申請資料發覺異常，乃於112年3月28日及30日通知原告陳述意見後，認原告不符中藥販賣處理原則第2點規定，遂以112年4月18日高市衛藥字第11233539600號函（下稱前處分）撤銷系爭證明書及系爭藥商執照。原告不服，提起訴願，經高雄市政府112年8月9日高市府法訴字第11230554500號訴願決定（下稱前訴願決定）以尚須查明釐清相關事實為由撤銷前處分，並命被告於2個月內另為處分。經被告依前訴願決定意旨續為調查後，仍認原告不符中藥販賣處理原則第2點資格，乃以112年10月6日高市衛藥字第11240587801號函（下稱原處分）依行政程序法第117條至第119條規定撤銷系爭證明書及系爭藥商執照。原告不服而提起訴願，遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、原告103年5月29日起有實際經營中藥販賣業務：⑴原告自103年5月29日起即於國揚中藥行從事中藥買賣業務
，為中藥從業人員。原告與謝君合夥已超過10年時間，從原告之父離世後國揚中藥行就一直與謝君有合夥關係。原告於103年參加博愛國際青年商會時就以國揚中藥行（又稱國揚中醫藥器材行）為職業，更於102年4月2日加入中藥製造職業工會。早期國揚中醫藥器材行開始營業時，法規還未規定器材與中藥需分開營業執照，故一直以來皆以「國揚中醫藥器材行」營業。被告認其合夥證明不符申請規定而質疑系爭藥商執照申請程序，惟國揚中藥行經營規模不大，商業設立以獨資登記為主，原告確實參與實際經營且與謝君合夥經營超過10年。原告申請系爭藥商執照時已提供中藥業務相關證明文件（包括勞工保險投保明細及聲明書），並依申請程序由同業公會及被告分別派員到系爭營業地址實地查核。
⑵依原證1，國揚中藥行原負責人謝君110年8月9日聲明書可
證原告103年5月29日起與謝君合夥經營國揚中藥行之中藥販賣業務。依原證2，原告自102年4月2日即參加「高雄市中藥製造職業工會」職業勞工保險而以中藥相關業務為職，並有原證3河億貿易有限公司（下稱河億公司）及高誠中藥貿易行（下稱高誠貿易行）提出之證明書可佐。且同業公會現場訪查後亦出具原證4證明書表示國揚中藥行為謝君與原告共同經營，可證原告有與謝君合夥經營中藥行達2年以上之事實。依原證9，國揚中藥行向訴外人國科生技製藥股份有限公司（下稱國科公司）訂購中藥之銷貨單上均有原告收受貨品時之簽名，足認原告103年5月29日起有實際經營中藥販賣業務。中藥販賣處理原則第2點規定符合「於108年8月30日前於固定地址(不限於1處)有從事中藥販賣業務2年以上」且能證明係該固定處所之實際經營人，即可申請核發經營中藥事實證明書。原告於103年5月29日起至108年8月30日止與謝君、曾錫貞合夥經營國揚中藥行，為國揚中藥行實際經營人，有經營中藥販賣業務2年以上之情，合於上述規定資格，被告基於正確事實認定核發系爭證明書及系爭藥商執照，於法無違。
⑶原告於103年5月29日起即與曾錫貞及謝君合夥經營國揚中
藥行，並自109年8月8日起至義守大學修習中藥課程達162小時，經考試及格領有結業證書。嗣原告於110年8月19日依藥事法第103條2項後段及中藥販賣處理原則第2點檢具經營中藥事實證明書申請書、中藥從業證明，其上記載原告自103年5月29日至108年8月29日於國揚中藥行從事販售中藥業務，且有國揚中藥行之商業登記證明、勞保投保資料、買賣證明書及謝君聲明書、證人證述可佐，與原告陳述相符，足證其與原已立案登記之國揚中藥行有共同經營該中藥行之事實，且確於108年8月30日前有經營中藥販賣2年以上之實績，符合藥事法第103條第2項後段、中藥販賣處理原則第2點要件，具備申請經營中藥事實證明書之資格，亦具備該處理原則第6點申請販賣業藥商許可執照之資格。
⑷原告之父林榮沅於81年間經營國揚中醫藥器材行並販售中
藥，其母曾錫貞協助處理中醫藥器材之業務，86年搬遷至系爭營業地址，87年申請地址變更。又因應法規趨勢，林榮沅取得販賣業藥商許可執照後新增販賣中藥業務。林榮沅於92年逝世後，國揚中醫藥器材行因此停止販賣中藥之業務，並變更負責人為曾錫貞接續經營中藥器材業務。原告為承襲家族中藥器材等相關事業，自102年從美國返臺持續等待政府再次開放申請中藥商之機會，先於2位資深同業擔任保證人而加入高雄市中藥製造職業工會認識同業前輩，拓展日後販售中藥及器材業務之人脈，學習中藥產業經營之道，自基礎事務起學習中藥器材之採購、送貨及管理公司，並接洽客人與廠商，維繫良好交易關係及建立信任基礎，此有103年1月14日原告與客戶之訂購單、103年3月20日原告與設計廠商溝通關於國揚中醫藥器材行名片之信件及證人曾錫貞114年08月26日準備程序證詞可參，上開事證與原告陳述相符，益徵林榮沅逝世後，曾錫貞礙於沒有中藥商執照無法從事該業務，仍冀望家族能回復昔日販售中藥之業務，原告為圓其志並傳承父輩基業而決定返臺踏入中藥及器材產業領域；原告102年間返臺之目的即為承繼家業之脈絡，且返臺後確實投入國揚中醫藥器材行工作。
⑸原告與曾錫貞、謝君自103年5月29日起合夥經營國揚中藥
行之販賣中藥業務，原告於108年8月30日前於國揚中藥行確已進銷藥品及從事中藥販賣業務達2年以上：
①謝君之公公在岡山經營中藥行，其過世後由謝君繼承上
開中藥商執照，謝君體力狀況不佳、人手不足致中藥生意難以為繼。適逢曾錫貞在系爭營業地址經營國揚中醫藥器材行，雖具店面優勢卻因林榮沅逝世而無法接續經營販售中藥業務，謝君為保留公公傳承之執照，三方遂於103年5月29日起合夥經營中藥販賣業務，由曾錫貞無償提供其所有之系爭營業地址建物作為營業處所。且因當時曾錫貞在該處所經營國揚中醫藥器材行10餘年，為往來客戶所熟知而原告甫回國未久、仍在熟悉業務中，故對外稱曾錫貞為負責人；謝君因領有販賣業藥商許可執照，故登記為中藥販售商號之負責人，沿襲曾錫貞與原告經營國揚中醫藥器材行之名稱，於103年6月2日申請設立國揚中藥行；原告負責國揚中藥行接洽訂單、採購事務及貨物配送等勞務相關事務，亦為客戶所知悉未來國揚中藥器材行及中藥行營運之接班人。嗣110年間，曾錫貞與謝君因年事已高均欲退休，始由原告依藥事法第103條2項後段及中藥販賣處理原則第2點申請核發經營中藥事實證明書，再依中藥販賣處理原則第6點向地方衛生局登記為中藥販賣業者，繼續經營中藥販賣業務，顯見原告為國揚中藥行之實際經營者。
②上開事實有原證1謝君聲明書、原證4同業公會證明書及
原證2原告勞保投保資料、合夥契約書及證人曾錫貞證詞可參，與原告陳述相符。證人曾錫貞於準備程序就與原告、謝君合夥經營中藥販售業務，共同分潤之始末已確切說明，亦有合夥契約書及訂貨等交易證明佐證其等成立合夥。國揚中藥行發放薪資方式，係由證人曾錫貞直接拿現金分給謝君與原告，可悉其等已約定薪資數額、給付方式等細節，顯見其等成立合夥關係經營國揚中藥行及原告於108年8月30日前確有經營販賣中藥業務2年以上之事實。
③證人曾錫貞證稱係103年與原告、謝君成立合夥時簽訂合
夥契約書，雖與原告所稱三方成立合夥前時有簽立契約，然因歷時久遠而佚失，之後方於合夥終再補簽上開合夥契約書等語，有所出入。惟證人已明確證稱103年合夥成立時已簽訂契約等事實，此與原告主張相符，證人已屆耄耋之年，且依其證詞可知其長年未保管契約紙本，足見其上開證詞歧異處乃未能及時憶起而致其陳述時無法辨識法院提示上開合夥契約書影本究屬103年簽訂或事後補簽立者；證人曾錫貞起先就原告返臺時間、原告於工會投保時間以及與謝君合夥之時間有所更正，係證人年事已高且子女長年旅外，與原告之日常生活素來習於西元曆法，對民國紀年之轉換未臻嫻熟，致其於法庭應訊之緊張狀態下產生計算西元與民國曆法交替之訛誤，但證人已主動提到時間記錯，故均不影響3人早於103年間成立合夥以及原告於108年8月30日前已經營販賣中藥業務2年以上之判斷。
④原告於國揚中藥行之工作內容包括接洽訂單、採購事務
及貨物配送等相關事務，往來多係固定客戶，交易慣例以電話訂購為主。原告於103年10月30日著手建置網站與電子郵件帳號，於105年更積極投入商業社團以拓展中藥及器材產業之人脈，益證原告投入大量心力於承接並經營販售中藥及器材業務。原告出境期間前往國外考察針灸針、器材及中藥產業經營模式，係為尋求家族中藥行及器材行事業之轉型與外銷機會，屬販售中藥業務之延伸，況原告盼藉由其國外求學、投資等學經歷，邁向國際銷售多元化經營為目標，衡諸現今資訊科技高度發達、行動通訊裝置的普及化。原告雖短暫離境，仍能遠端處理販售中藥業務，且店務由合夥人曾錫貞、謝君相互接應，亦屬當代商業經營之常態。且依證人曾錫貞證詞，原告於國揚中藥行負責販售中藥業務，且國揚中藥行之經營模式並不要求原告全日辦公時間在店待命，亦無時空侷限，此等異地考察實為經營中藥販賣業務之一環，其目的在於強化國揚中藥行經營販售中藥之市場競爭力，亦體現家族合夥經營之彈性。上開事實與原告陳述相符，可證原告於108年8月30日前確有實際經營中藥販賣業務2年以上之事實。
2、被告依錯誤事實認定作成原處分撤銷系爭證明書及系爭藥商執照，即有違誤：
⑴原告於112年3月28日及30日之訪談係指出109年至110年期
間有經營國揚中藥行，並非被告所稱「109年至110年期間才進入國揚中藥行」。
⑵被告辯稱「查核申請文件發現『商業登記抄本』載明組織型
態為獨資，與『聲明書』載明謝君與原告（即林祐田）於103年5月29日年間合夥經營……顯有不符」。惟不能僅以商業登記為獨資逕認原告與謝君間無合夥關係，原告及其母曾錫貞於103年5月29日起與謝君合夥經營國揚中藥行，曾錫貞提供其所有系爭營業地址建物為國揚中藥行營業處所，3人共同負責經營中藥販賣業務，復推由領有販賣業藥商許可執照之謝君出名登記為國揚中藥行負責人，且3人未就前揭建物訂立租賃契約，倘無共同經營國揚中藥行之事實，曾錫貞不需無償提供前揭建物予國揚中藥行營業使用。故3人確有合夥經營國揚中藥行之事實。嗣因曾錫貞、謝君年事已高均欲退休，始由原告依中藥販賣處理原則申請繼續經營中藥販賣業務。
⑶被告提出每日頭條新聞106年9月15日報導〈當「慢古董」遇
上「快金融」臺青林祐田和他的古董藝術投資經〉（下稱系爭新聞）辯稱：「原告自陳大部分時間係在海外經商，做汽車零件、古董、電子商務等，並非從事中藥販賣業務。前揭報導內容亦可證明因原告108年以前並非在臺灣經營中藥販賣事實」等詞，斷章取義。系爭新聞之原文為：「畢業後，林祐田……則回到臺灣，參與家族的醫療器材產業。『回到臺灣後我才知道，原來爸爸媽媽他們有收藏古董的愛好。』林祐田說，他的父母收藏瓷器、青銅器及其他雜項大小幾百件。母親讓他幫忙管理，學習如何保存古董，他也就此進入這個行業」。其提到家族醫療器材產業即國揚中醫藥器材行。該新聞係106年9月15日刊登，難以證明原告於106年9月15日前並無經營中藥販賣之事實，且所載原告於96年擔任澳門國際拍賣公司特助及鑑定師，於100年投資朋友網際網路公司等內容，均與原告於103年5月29日起經營國揚中藥行中藥販賣業務之事實無悖。依系爭新聞內容，原告於100年僅投資網際網路公司而未參與該公司經營或於該公司任職，被告徒以系爭新聞遽認原告無經營中藥販賣業務，顯有違誤。
⑷被告依出入境資料辯稱「原告108年出國37天、107年出國4
2天、106年出國167天（占全年45.8％）、105年出國49天、104年出國78天、103年出國87天，顯見103年至108年間許多時間確實如新聞所載在國外經營其他商業活動」。惟在國外經營其他商業活動與經營國揚中藥行並不牴觸，原告在國外依然使用電子文書及電話等方式進行內部事務，103至108年大部分時間還是在國內以國揚中藥行為主。出國天數多寡與原告有無經營中藥販賣業務無實質關聯，原告出國天數縱較一般國人為多，亦僅證明國揚中藥行請假規範較為寬鬆，或原告足以負擔出國費用而已，且原告為合夥人，請假無過多限制，被告逕以原告出入境認定無經營中藥販賣業務，誠屬不當。
⑸被告辯稱同業公會於112年8月23日及30日函覆表示系爭證
明書係依勞工保險投保證明、110年8月20日前往系爭營業地址實地查核，並詢問河億公司及高誠貿易行負責人據以開立。河億公司及高誠貿易行負責人均表示其僅與國揚中藥行有中藥販賣事實，108年之前並非與原告有中藥販賣事實。惟買賣本來就是以中藥行名義並非個人名義，不足證明原告無經營事實。且河億公司負責人洪鶴齡及高誠貿易行負責人呂品漢分別陳稱「本公司確實與國揚中藥行有長期從事中藥材買賣」「我確實在103年起有買賣中藥給國揚中藥行，以前經營者是林祐田父親，後來他過世，由他太太接手，記得當時林祐田就有在店裡幫忙」，均證明原告確於103年起在國揚中藥行擔任中藥販賣從業人員並經手相關中藥販賣手續。被告所詢問題「是與林祐田或國揚中藥行有中藥販賣事實？」根本無法凸顯原告有無於國揚中藥行經營中藥販賣業務，因斯時國揚中藥行負責人為謝君，買賣關係本即存在於國揚中藥行及河億公司、高誠貿易行間，原告縱為國揚中藥行之合夥人亦不可能以個人名義與其等為中藥買賣，是前揭商號負責人稱「公司僅與『國揚中藥行』具中藥販賣事實」無從推斷原告無於國揚中藥行經營中藥販賣業務之事實，被告該抗辯亦違有利不利一律注意原則。再者，被告辯稱高誠貿易行負責人表示「同業公會未曾詢問有關『國揚中藥行』或『原告(即林祐田)與該公司是否具有中藥販賣事實之情事』」。惟該程序意見紀錄為：「請問當時高雄市中藥商同業公會是由誰且透過何種方式向您詢問上述事情？我現在是加入高雄市大高雄中藥商同業公會。高雄市中藥商業同業公會並無特別詢問我以上事情。」是否因同業公會僅詢問「貴公司有無與國揚中藥行進行中藥販賣業務？」而無具體指明原告所致，或係因同業公會僅致電呂品漢詢問，惟開立證明書日期為110年8月12日，距被告112年9月13日訪談已逾2年以上致呂品漢記憶模糊所致，被告徒以上開理由否定原告有經營中藥販賣業務之事實，即有未妥。
⑹被告辯稱同業公會於110年8月20日前往國揚中藥行實地查
訪「僅能證明『當日』原告於『國揚中藥行』有中藥從業事實」顯為悖離事實及社會常理之錯誤認知，蓋同業公會實地查訪之目的乃確認申請人有於申請繼續經營中藥處所經營中藥販賣業務之情形，審認查訪當日申請人確有在該處所經營中藥販賣業務、申請人提供之從業證明及從業事實相關文件後，即得推定查訪日以前均有經營中藥販賣業務之事實，倘實地查訪僅得證明當日有無經營中藥販賣業務之事實而無推定查訪日以前有經營之事實，則無須設此查訪機制。被告上開辯詞導致凡有申請繼續經營中藥處所有經營中藥販賣業務之人，均無從證明查訪日以前其有經營中藥販賣業務事實之不合理結論，顯有不當。
⑺被告辯稱「同業公會於110年8月20日始實地至系爭營業地
址查訪，卻於110年8月19日即已完成開立上開證明書，與標準作業程序不符，涉提供不實之證明文件，足見本市同業公會110年8月19日所出具證明書之證明力顯有不足」。
惟原告無從干涉同業公會依內部作業程序作成之證明書；如證明書所載內容與查訪結果相符，則有足夠證明力。被告徒以證明書開立日期在查訪日期前，遽認證明力顯有不足，實屬不當。被告未調查何以證明書開立日期會在查訪日期前、是否同業公會作成證明書時誤繕日期或有其他得更正之明顯錯誤，貿然認定原告提供不實文件，有違行政程序法第9條規定之有利不利一律注意原則。且原告就有無經營事實之重要事項亦無提供不正確資料使被告作成行政處分，被告前揭認定誠非適法。
⑻106年6月17日及107年4月17日估價單開立期間原告不在國
內，然國揚中藥行販賣中藥程序係自接受買方訂單並確認後，即依買賣雙方約定之出貨日期製作估價單，待出貨當日再將標的物及估價單運抵買方收貨地址供其確認，是估價單上之貨單日期係「出貨日期」而非估價單製作日期，再觀上開估價單左下角「簽收」部分有客戶簽章，足證前開貨單日期係指出貨即買方收受中藥之日期，從而前開估價單確為原告出國前製作開立，被告逕以原告出貨日未於國內而無法證明係原告經手開立，未依行政程序法第102條命原告陳述意見，就其認為不明瞭或未臻完備之處提出說明或補正之機會，侵害正當法律程序及原告程序參與權，自當撤銷訴願決定及原處分。
⑼衛生福利部（下稱衛福部）108年8月30日衛部中字第10818
61340號解釋令（下稱108年8月30日令）為面臨生存危機之臺灣傳統中藥業帶來曙光，中藥販賣處理原則規定從事中藥販賣業務2年以上之中藥販賣業者可在修習162小時課程後申請經營中藥事實證明書以繼續原址經營中藥販賣業務。然1間商號僅能核准1人，若想另行開業仍需待修法通過並通過國家考試。該處理原則雖回應中藥商業界之需求，然傳統中藥商仍以每年10%之速度在減少，原告身為傳統中藥商之子嗣，為免家中經營之國揚中藥行於謝君及其母退休後熄燈，自103年起即於國揚中藥行經營中藥販賣業務，同時發展自身興趣向外經營。原處分及訴願決定竟以出國天數多寡、經營其他行業、未全職經營中藥販賣業務為由，逕依其主觀錯誤認定之事實，未踐行正當法律程序即撤銷系爭證明書及系爭藥商執照，違反行政法一般原理原則及法律保留原則並侵害原告工作權，應予撤銷。
3、衛福部113年2月27日衛部中字第1131860353號函（下稱113年2月27日函釋），有違法律保留原則，侵害原告工作權，應不予適用：
⑴藥事法第103條第2項僅規定「82年2月5日前曾經中央衛生
主管機關審核，予以列冊登記者，或領有經營中藥證明文件之中藥從業人員，並修習中藥課程達適當標準，得繼續經營中藥販賣業務。」而未授權衛福部創設以全職、專任作為經營中藥販賣業務之要件。衛福部113年2月27日函釋：「按藥事法第103條第2項及第3項之規定，中藥販賣業者之業務為中藥輸入、輸出、批發及零售，爰從業人員需熟稔中藥知識、具備中藥相當之技能及實務歷練，而其中藥從業經驗係屬專業訓練，應為全職、專任之經歷。」恣意逾越前開藥事法規定文義，創設經營中藥販賣業務之人需以「全職、專任」為條件，已對人民職業選擇自由之造成不當限制，違反法律保留原則，應不予適用。另依司法院釋字第404號、第510號及第584號解釋，憲法第15條所保障人民工作權內涵包括人民選擇職業之自由。藥事法第103條第2項未以全職、專任作為經營中藥販賣業務之要件，人民經營中藥販賣業務或其他業務，受工作權所保障，為職業選擇自由之一環，國家對此所為管制措施實屬對於人民選擇職業自由之干預，非有法律或法律明確授權之命令不得為之，否則有違法律保留原則，且所採取之干預手段更須符合比例原則。被告逕以前開函釋限制原告於經營中藥販賣業務之同時不得經營其他業務，違反法律保留原則且侵害職業選擇自由，不應適用。
⑵依藥事法第28條第2項及藥事法施行細則第18條，中藥販賣
業者之藥品及其買賣，應由專任中醫師或修習中藥課程達適當標準之藥師或藥劑生駐店管理，並均應親自在營業場所執行業務。國揚中藥行自103年5月29日起即由謝君擔任負責人並駐店管理，經營方式與前揭規定並無牴觸。原告及其母曾錫貞僅為國揚中藥行之合夥人，自無受上開規定拘束之必要。況中藥販賣處理原則之目的在於使已長期從事中藥販賣而未具合格資格之實際經營人取得適法販售資格，原告之父自81年起即經營中醫藥器材行並販賣中藥，嗣於86年搬遷至系爭營業地址，原告自小生活於該址，耳濡目染之下對中藥產生濃厚的興趣及培養相關之知識，自103年5月29日起與謝君及其母合夥經營國揚中藥行，且為順利承接國揚中藥行而於109年8月8日起至義守大學修習中藥課程達162小時。被告為確保人民身體健康之目的，強依前揭函釋謂原告非全職、專任經營中藥販賣而撤銷系爭證明書及系爭藥商執照，並無助於保障中藥行須留用人才之目的，且因原告有經營實績及修習上開中藥課程，自無影響國民之身體健康及社會福祉之虞。倘被告仍有疑慮，得思考是否以增加修習中藥課程進修時數或舉行考試等其他增進專業能力之較小侵害替代手段以確保上開目的之達成，然被告直接阻絕原告未來經營中藥行之可能性，誠非最小手段，原處分及訴願決定過度侵害原告之工作權，顯違比例原則。
（二）聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、中藥販賣處理原則之立法意旨及本件事發背景：⑴衛福部訂定中藥販賣處理原則，主要係因現行中藥從業人
員尚無如西藥行業有完整證照考試制度，依藥事法第28條第2項規定，中藥販賣業者應由專任中醫師或修習中藥課程達適當標準之藥師或藥劑生駐店管理。傳統早期成立之中藥行因成本考量而難以聘任，亦有公衛環境變遷背景因素，衛福部自65年起曾核發部分中藥販賣業之藥商許可執照，82年開放經中央衛生主管機關審核列冊登記之部分中藥業者經營中藥販賣資格，毋須聘任中醫師或藥師、藥劑生，惟具一身專屬性，僅中藥商負責人本人得經營中藥販賣且不得變更負責人。而因衛福部列冊登記之中藥商負責人逐漸老去或逝世，致中藥販賣業者家數明顯減少，故訂定中藥販賣處理原則，開放符合「領有經營中藥證明文件之中藥從業人員，並修習中藥課程達適當標準，得繼續經營中藥販賣業務」承繼原列冊登記有案之中藥行。
⑵中藥販賣處理原則第10點之實際經營人指108年8月30日前
於所申請固定地址實際經營中藥販賣業務之人，經審查認定符合該規定者，實際經營人得申請於原登記藥商處所經營中藥販賣，而原登記之藥商須另遷出更名營業。故欲以此申請經營中藥事實證明書者，須提出「限於108年8月30日前」確實有經營中藥販賣之實績及與原已立案登記之中藥行有共同經營該中藥行之證據，如買賣中藥憑證、發票、稅務資料、勞保證明等供被告審酌。原告110年8月19日申請書載明其自103年5月29日起至108年8月29日於國揚中藥行從事中藥買賣業務並檢附103年6月4日列印之商業登記抄本、110年8月1日勞工保險被保險人投保資料表及聲明書等文件佐證從業事實，經被告核予系爭證明書。
⑶衛福部110年2月4日訂定中藥販賣處理原則第10點以前，並
無開放「醫事管理系統登記之藥商負責人與實際經營人不同」之例外處理規範，此部分屢有弊端或認定疑義，故被告再次查核已核發經營中藥事實證明書且登記有案之列冊中藥商，發現原告申請文件「商業登記抄本」載明組織型態為獨資，與「聲明書」載明謝君與原告於103年5月29日年間合夥經營國揚中藥行顯有不符。原告於112年3月28日至被告陳述意見稱：我父親原本有經營一家中藥商，但十幾年前過世了，中藥商也歇業了。後續就跟謝君合夥經營國揚中藥行，但一開始因為我年紀還小，所以合夥經營的是我母親，我是後續才加入合夥經營。因為108年開始衛福部有公告經營中藥事實證明書的作業處理原則可以繼承列冊中藥商，跟母親討論後才由我代表當作謝君的合夥人提出申請。合夥經營的過程中，主要是我母親和我在經營，當然謝君有時候也會參與；謝君原本經營國揚中藥行時商業登記就是獨資型態，合夥經營後，因為不知道要更改，所以就沒有改成合夥經營；我回去再找看看有沒有其他合夥佐證資料等詞。嗣於112年3月30日原告提供無載明合夥期間及簽署日期之合夥契約書並陳稱：簽署的時候沒有想到契約書上要押合夥期間及簽署日期。我是在109至110年這期間才進入該藥行從事中藥販賣業務，所以該合夥契約書約在109至110年期間簽署的，確切時間不記得等語，其自承109年至110年期間才進入國揚中藥行從事中藥販賣業務。故原告主張「訪談中原告指出109年至110年有經營國揚中藥行並非如被告所陳述『109年至110年期間才進入國揚中藥行』」等詞，自難逕為其有利之論據。而原告之父林榮沅所經營「國揚中醫藥器材行」於93年7月14日辦理歇業，依原告2次陳述意見綜合判斷，剛開始係原告之母曾錫貞與謝君合夥經營「國揚中藥行」，原告於109年至110年期間才進入該藥行從事中藥販賣業務，108年8月30日前尚未與謝君共同經營國揚中藥行。原告申請書載自103年5月29日起至108年8月29日於國揚中藥行從事中藥買賣業務，顯屬虛偽假造，被告認定其不符中藥販賣處理原則第2點規定之申請人資格而作成前處分撤銷系爭證明書及系爭藥商執照，尚無不合。
2、前訴願決定撤銷前處分後，被告再次調查認定原告不符中藥販賣處理原則第2點規定而以原處分撤銷系爭證明書及系爭藥商執照，並無違誤：
⑴原告102至110年勞保投保單位雖均為高雄市中藥製造職業
工會，然原告接受系爭新聞採訪自陳大部分時間在海外經商、做汽車零件、古董、電子商務等，並非從事中藥販賣業務，可證其108年前非在臺灣經營中藥販賣；此與原告112年3月30日陳述：我是在109至110年這期間才進入該藥行從事中藥販賣業務等詞相符。且系爭新聞載稱：「畢業後，林祐田……則回到臺灣，參與家族的醫療器材產業。……由於對古董行業的興趣，2007年他轉而選擇到澳門一家國際拍賣公司工作，現在已是董事長特助和鑑定師。……2011年，林祐田投資朋友在高雄成立一家專長大數據分析技術的網際網路公司，2017年，他們將公司觸角往西延伸，落地廈門」。可知原告回臺後參與家族醫療器材產業，非中藥販賣業務，此係原告引述該新聞自承。
⑵同業公會於112年8月23日及8月30日函覆被告：其係依據勞
保投保證明、110年8月20日實地查核及詢問河億公司及高誠貿易行負責人，認原告確於系爭營業地址經營中藥販賣業務並經實地查核無誤而開立110年8月19日證明書。惟河億公司及高誠貿易行負責人均表示公司僅與國揚中藥行具中藥販賣事實，108年之前非與「個人（即原告）」具中藥販賣事實。高誠貿易行負責人更表示同業公會未曾詢問有關國揚中藥行或原告與該公司是否具有中藥販賣事實。再依同業公會112年9月6日陳述意見紀錄、112年9月13日
（112）高市中藥總字第072號函及112年9月22日（112）高市中藥總字第074號函，該公會110年8月20日實地訪查僅能證明「當日」原告於國揚中藥行有中藥從業事實；至於該證明書載明原告103年5月29日至108年8月30日具中藥從業事實部分，同業公會實際僅就原告與國揚中藥行負責人口述及勞保投保證明即開立證明書。該公會於110年8月20日始實地訪查，但證明書於110年8月19日即開立，開立程序不符標準作業程序，足見該公會110年8月19日證明書為不實文件。且同業公會實地訪查行為係該公會自行設置，實際訪查過程為何無從為證，僅供被告審核參考，無明顯之證據力。被告查證該同業公會證明書內容虛偽不實，無法證明原告自103年5月29日至108年8月30日於系爭營業地址經營中藥販賣業務，相關聚餐或製作名片照片亦無法直接證明原告有於108年8月30日經營中藥販賣。
⑶縱認原告有從事中藥販賣業務，依系爭新聞所載原告於西
元2007年亦擔任澳門國際拍賣公司特助和鑑定師，西元2011年亦投資網際網路公司。且原告108年出國37天、107年出國2天、106年出國167天（占全年45.8%）、105年出國49天、104年出國78天、103年出國87天，顯見其103年至108年許多時間確實如新聞所載在國外經營其他商業活動；其又稱在國外經營其他商業活動與經營國揚中藥並不牴觸，自承於國外經營其他商業活動與國揚中藥行中藥販賣業務無關。系爭新聞載稱：「由於對古董行業的興趣，2007年他轉而選擇到澳門一家國際拍賣公司工作，現在已是董事長特助和鑑定師。……林祐田在行業間已有10年的經歷」。顯見原告從96年至106年接受採訪時已持續從事拍賣工作10年，縱原告於100年僅投資而未任職或參與該網際網路公司經營，其仍未全職或專任於國揚中藥行，不符110年2月4日修正之中藥販賣處理原則。原告僅擷取系爭新聞前半段而忽略後半段，自難逕為其有利之論據。
⑷原告主張系爭營業地址建物為曾錫貞所有，且謝君、曾錫
貞或原告間亦無就前揭建物訂立租賃契約，倘3人無共同經營國揚中藥行之事實，曾錫貞不須無償提供該建物供國揚中藥行營業使用，乃據以主張3人確有合夥經營國揚中藥行之事實。惟建物所有權狀僅能證明營業處所係曾錫貞提供，無從推斷曾錫貞有經營國揚中藥行之事實，且原告非建物所有權人，更無從佐證其有合夥經營國揚中藥行之事實。
⑸原告主張被告得以增加修習中藥課程之進修時數或舉行考
試等其他增進專業能力之較小侵害替代手段。惟藥事法及中藥販賣處理原則並未設有替代手段而係明定不符合者應予駁回處分，且依法務部100年9月27日法律字第1000024325號函釋意旨，限期改善處分應有法律或法律具體明確授權之法規命令為依據，以符法律保留原則，且除法律有特別規定主管機關得斟酌具體情況免予處罰者，主管機關始有處罰與否之裁量空間，故原告此主張，並不可採。
3、證人曾錫貞114年8月26日之證詞或原告於同日之陳述，與原告112年3月28日、30日陳述意見紀錄內容矛盾，可信度不高；原告103年至108年頻繁定時出國係為逃避兵役，同時未全職專任於國揚中藥行，原證9及原證2亦難證實原告103年5月至108年8月於國揚中藥行實際經營中藥販賣事實2年以上，又無其他補強證據，原告112年3月28日、30日陳述意見紀錄方為事實合理真正原貌：
⑴原告自102年4月2日起參加「高雄市中藥製造職業工會」職
業勞工保險，無法證明原告即有從事中藥販賣事實2年以上之經歷：
①依原證2勞保投保資料，原告自98年起陸續於高雄市機車
貨物運送職業工會、高雄市徵信服務職業工會進行勞工保險加退保。惟依入出境查詢結果，原告西元2009年1月26日至同年11月18日、西元2011年5月5日至同年9月28日未在國內，卻有投保勞保紀錄，確有為持有勞保最低保障及年資而進行與從業事實不符之投保狀態。
②原告勞保投保高雄市中藥製造職業工會時間，雖與國揚
中藥行遷入系爭營業地址經營時間部分重疊，然原告並非直接投保於國揚中藥行，非國揚中藥行之法定聘僱員工，至多證明原告有意學習中藥知識選擇投保於中藥製造工會，但無法證明其有於國揚中藥行專任從業之經歷。且依原告及證人曾錫貞114年8月26日證述：原告每個月僅從國揚中藥行營業領新臺幣（下同）5千元現金薪資等詞，其卻以每月至少18,870元至23,100元之投保薪資級距以少報多，涉有不實申報問題，相關紀錄難以採憑。
③證人曾錫貞證稱：「（被告主張原告在108年出國36天、
107年出國2天、106年出國167天、105年出國49天、104年出國78天、103年出國87天，請問原告為何經常出國？）他之前在國外唸書，沒有服兵役，那幾年必須3個月出境1次，他有時回美國，有時去大陸，他在美國有住的地方，但我不知道出境地點在哪裡。」而法定除役年齡為36歲，具役男身分期間可申請4個月之短期出境免除服兵役，原告00年生，免除兵役期限為108年以後，對比證人曾錫貞證詞及原告95年後入出境紀錄，可知原告係為逃避服兵役義務方不斷於103年至108年期間至少每3個月出境1次，出境期間無中藥販賣從業事實，更非全職專任於國揚中藥行。
⑵證人曾錫貞114年8月26日證詞，與原告同日陳述及其112年
3月28日、30日陳述意見紀錄內容矛盾，證詞可信度不高，同時佐證原告103年至108年8月29日並未全職專任於國揚中藥行從事中藥販賣業務：
①曾錫貞先證稱於113年與謝君有合約的簽立；其記得原告
112年加入公會；我記得大約113年開始與謝君合作。原告陳述其係102年從美國返臺、加入中藥製造職業工會(投保)、謝君自103年4月將國揚中藥行遷入系爭營業地址、與謝君簽訂合夥契約書時間至遲應於112年3月30日原告提交合夥契約書予被告之前。
②曾錫貞為原告之母及其聲請傳喚之證人，對於原告經營
中藥販售事實或證明時序均錯誤，原告訴訟代理人為補救友性證人明顯論述謬誤方以「是否證人剛才陳述關於：原告回來臺灣、在公會投保、與謝君正式合作經營國揚中藥行的詳細時間點，要以相關資料的時間為準？是。」此開放模糊性問法補充詢問、迴護證人證詞之多處矛盾。惟本件原告經營中藥事實之證明文件即為雙方爭執重點，並無定論。
③曾錫貞證稱：「從以前到現在，如果他有出國，他所負
責國揚中藥行店裡的業務要如何處理？我有在可以幫忙處理，謝美香也可以做，因為我們不是作零售不用每天進進出出的出貨模式，客戶都是中藥房，都固定客戶。
」惟參酌系爭新聞、原告112年3月28日、30日陳述意見紀錄，原告於103年至108年間有在海外經商、做汽車零件、古董、電子商務等多項兼職業務，故曾錫貞證稱原告出國時國揚中藥行係由謝君及曾錫貞負責運作，等同無法證實原告全職專任於國揚中藥行參與中藥販售經營。
④證人曾錫貞無法提出國揚中藥行帳冊或轉帳紀錄佐證103
年至108年間相關交易金流，故原告陳稱每月從國揚中藥行經營中藥業務所得薪資現金5千元，純屬原告與證人之片面說詞。其又證稱：國揚中藥行係由謝君、原告負責主要業務；國揚中藥行稅務申報係國稅局3個月寄稅單來，原告拿去繳等詞，與原告同日所述：不清楚國揚中藥行有無報稅；國揚中藥行稅務是會計師處理等語互相矛盾，可證原告103年至108年未實際參與國揚中藥行經營運作。
⑶原告114年8月26日陳述內容，與證人曾錫貞同日證述及原
告112年3月28日、30日陳述意見紀錄內容矛盾或不實，無法證明其103年至108年8月29日全職專任於國揚中藥行經營中藥販賣業務：
①原告114年8月26日陳稱：「原告與謝美香、曾錫貞何時
簽立契約書？（提示本院卷第151頁）當時衛生局要求我提供這張單子的時候，到衛生局說明的前幾天簽的。
」「之前就有簽一份，但是找不到，所以再重新簽一次。」惟原告112年3月30日陳述意見時稱：「簽署的時候沒有想到契約書上要押合夥期間及簽署日期。我是在109-110年這期間才進入該藥行從事中藥販賣業務，所以該合夥契約書約在民國109-110年期間簽署的，確切時間不記得。」原告對於簽署合夥契約書之說法前後矛盾。縱如其所述有重簽，以其114年8月26日說法，重簽之合夥契約書係112年3月30日前幾天作成，之前縱有簽1份合夥契約書，依其112年3月30日陳述，係在109至110年間簽署，存在於108年5月30日後，且原告無法證實該份合夥契約書存在，無從佐證其103年至108年間全職專任於國揚中藥行經營中藥販賣業務事實。
②原告訴訟代理人為補救原告說詞前後矛盾而再次詢問「
（原告剛才陳述：之前有簽一份契約書、找不到、才重新簽契約書給被告，請問之前所簽立契約書是在與謝君正式合夥之前簽立的？還是何時簽立的？）合夥中」「（設立商號前或商號後？）商號前。」僅為誘導原告導正其說詞，殊無足採。
③原告稱103至108年出國時間會用電話聯絡國揚中藥行業
務；國內訂單緊急的話主要是謝君處理，並無任何具體證據證明，證明力薄弱。
④原告主張原證9國揚中藥行向訴外人國科公司訂購中藥之
銷貨單上有其簽收貨品時之簽名而表示其103年5月29日起有實際經營中藥販賣業務。惟原告114年8月26日陳稱：國揚中藥器材行與中藥行的客戶有些會重複，國揚中醫藥器材行人員售貨時會收中藥行的款。而原告前已說明回家亦協助其母處理國揚中醫藥器材行業務，國揚中藥行、國揚中醫藥器材行同址，國揚中藥器材行員工未實際經營國揚中藥行業務亦會協助中藥行收受貨物及款項；同理，原告可能代為簽收國揚中藥行單據，但代為簽收單據並非即有實際經營中藥販賣業務。況國科公司之銷貨單據均無簽收日期，無法得知是否原告事後補簽及其確切簽收日期。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點：
（一）原告是否具備中藥販賣處理原則第2點所定「108年8月30日前，於固定地址（不限於1處）有從事中藥販賣業務2年以上」之要件？
（二）被告作成原處分撤銷核發予原告之系爭證明書及系爭藥商執照，是否適法？
五、本院之判斷︰
（一）爭訟概要欄所載事實，業經兩造陳明在卷，並有原告110年8月19日經營中藥事實證明書申請書（見原處分卷第100頁）、全國聯合會110年9月7日函（見原處分卷第139頁至第140頁）、系爭證明書（見原處分卷第171頁）、義守大學109學年度第1學期義守大學(109)推教字第71101026號結業證明（見原處分卷第172頁）、系爭藥商執照（見原處分卷第173頁下方）、112年3月28日及30日原告陳述意見紀錄（見本院卷第145頁至第146頁、第149頁）、前處分（見本院卷第31頁至第33頁）、前訴願決定（見原處分卷第57頁至第64頁）、原處分（見原處分卷第21頁至第23頁）及訴願決定（見本院卷第41頁至第59頁）等附卷可稽，自堪認定。
（二）應適用之法令︰
1、藥事法⑴第15條第2款：「本法所稱藥品販賣業者，係指左列各款規
定之業者：……二、經營中藥批發、零售、調劑、輸入及輸出之業者。」⑵第27條第1項：「凡申請為藥商者，應申請直轄市或縣（市
）衛生主管機關核准登記，繳納執照費，領得許可執照後，方准營業；……」⑶第28條第1項、第2項：「（第1項）西藥販賣業者之藥品及
其買賣，應由專任藥師駐店管理。但不售賣麻醉藥品者，得由專任藥劑生為之。（第2項）中藥販賣業者之藥品及其買賣，應由專任中醫師或修習中藥課程達適當標準之藥師或藥劑生駐店管理。」⑷第103條第1項至第3項：「（第1項）本法公布後，於63年5
月31日前依規定換領中藥販賣業之藥商許可執照有案者，得繼續經營第15條之中藥販賣業務。（第2項）82年2月5日前曾經中央衛生主管機關審核，予以列冊登記者，或領有經營中藥證明文件之中藥從業人員，並修習中藥課程達適當標準，得繼續經營中藥販賣業務。（第3項）前項中藥販賣業務範圍包括︰中藥材及中藥製劑之輸入、輸出及批發；中藥材及非屬中醫師處方藥品之零售；不含毒劇中藥材或依固有成方調配而成之傳統丸、散、膏、丹、及煎藥。」
2、行政程序法第117條：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰
一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」
3、衛福部108年8月30日令：「核釋藥事法第103條第2項後段『領有經營中藥證明文件之中藥從業人員，並修習中藥課程達適當標準，得繼續經營中藥販賣業務』規定如下：一、依立法意旨，得繼續經營中藥販賣業務之中藥從業人員應具備之基本能力及實務歷練，核釋相關名詞如下：（一）所稱『經營中藥證明文件』，指中藥從業人員在本解釋令生效前，於固定地址有從事中藥之輸入、輸出、批發或零售業務2年以上者，經各直轄市、縣（市）政府衛生局審核確有從業事實後，所核發之『經營中藥事實證明書』……」
4、中藥販賣處理原則（110年2月4日修正）⑴第1點：「衛生福利部（以下稱本部）為執行藥事法第103
條第2項後段『領有經營中藥證明文件，並修習中藥課程達適當標準之中藥從業人員，得繼續經營中藥販賣業務』之規定，特訂定本處理原則。」⑵第2點第1款、第2款、第3款：「中藥從業人員於本部108年
8月30日衛部中字第1081861340號解釋令生效前，於固定地址（不限於1處）有從事中藥之輸入、輸出、批發或零售業務（以下簡稱中藥販賣業務）2年以上者，得檢具下列文件、資料，送由從業處所所在地中藥商業同業公會（以下簡稱公會）協助審視所具文件、資料齊全後，轉由中華民國中藥商業同業公會全國聯合會（以下簡稱全聯會）向從業處所所在地直轄市、縣（市）政府衛生局（以下簡稱地方衛生局）申請核發『經營中藥事實證明書』：（一）經營中藥事實證明書申請書……。（二）從業證明，含目前及曾經從業之具體事實……。（三）從業事實佐證文件，如：1、經營商號地址登記有案之文件資料（如營利事業登記證或商業登記證明文件、處分書等）影本。2、稅務相關資料、經營買賣相關憑據等影本。3、從業處所之租賃契約書影本。4、公會出具之從事中藥業務證明書，其內容應包括申請人姓名、身分證字號、出生年月日、從業地點、從業期間及業務項目。……」⑶第3點：「申請人經由公會提出申請，公會應檢視申請文件
資料之正確性，必要時得實地勘查其經營中藥業務之事實，並擬具初審意見，轉由全聯會彙整前揭初審意見並製作清冊，於每月10日前以書面方式分送各地方衛生局審查。
」⑷第4點：「地方衛生局於受理申請案後，應進行書面審查及
實地勘查。審查及勘查結果，符合者，核發申請人經營中藥事實證明書……；不符合者，應予駁回處分……。」⑸第6點：「領有各地方衛生局核發之經營中藥事實證明書者
，得檢具該證明書，連同修習中藥課程達適當標準之證明文件，向地方衛生局申請核准於經營中藥事實證明書所載之商號及地址，登記為中藥販賣業者，其業務範圍依藥事法第103條第3項之規定。」⑹第10點：「（第1項）申請繼續經營中藥販賣業務之處所（
固定地址）於醫事管理系統登記之藥商負責人與實際經營人不同時，符合下列各款情形之一者，實際經營人得申請於原固定地址繼續經營中藥販賣業務；其申請登記為中藥販賣業之期限，同前點規定：（一）實際經營人取得該址登記之藥商負責人同意，於其經營中藥事實證明書申請書簽章。（二）原登記之藥商遷出該地址。（第2項）前項所稱實際經營人，指108年8月30日前，於所申請固定地址實際經營中藥販賣業務之人；實際經營人如有數人，應自行協商其中一人為代表提出申請，代表人於核發經營中藥事實證明書後不得變更。」
（三）原告不符中藥販賣處理原則第2點所定資格要件：
1、藥事法之立法目的在於健全藥事管理，確保藥物安全及品質，以維護國民健康。故前揭藥事法第15條第2款、第27條第1項、第28條第2項規定，原則上中藥商須由具有藥品專業資格之專任中醫師、藥師或藥劑生駐店管理，並依藥事法施行細則第10條申請衛生主管機關准許登記領得許可執照，始得經營中藥品販賣業務。惟立法者為顧及經營中藥販賣業之傳統醫療特殊性，於82年2月5日修法時，增訂第103條第1項、第2項規定，例外許可「於63年5月31日前依規定換領中藥販賣業之藥商許可執照有案者」、「82年2月5日藥事法修正公布前列冊登記者」等2類情形，雖無前述專業資格者駐店管理，亦得申請藥商許可執照經營販賣中藥業務。嗣於87年6月24日藥事法第103條第2項修正時，復於該項後段增訂第3類例外許可之情形，亦即：符合「領有經營中藥證明文件之中藥從業人員，並修習中藥課程達適當標準」之資格，亦得在無前述專業資格者駐店管理情形下申請中藥販賣許可執照，繼續經營同條第3項所定業務範圍內之中藥販賣業務。而就該增訂條文所稱「領有經營中藥證明文件之中藥從業人員」之認定標準，衛福部訂有中藥販賣處理原則，其中第2點以「在固定地址（不限於1處）從事中藥販賣業務達2年以上」作為判斷有無繼續經營中藥販賣業務事實之基準，符合經營業務所應具有反覆性及繼續性特徵之本質，並未增加母法所無之限制，無違法律保留原則，自得予以援用。準此，衛生主管機關審查申請人符合中藥販賣處理原則第2點規定要件者，應核發「經營中藥事實證明書」；申請人領得經營中藥事實證明書後，始得依藥事法第27條第1項及其施行細則第10條第1項、中藥販賣處理原則第6點或第10點規定，申請中藥商登記並請領販賣業中藥商許可執照。倘申請人不符中藥販賣處理原則第2點所定「在固定地址（不限於1處）從事中藥販賣業務達2年以上」之要件，主管機關卻基於錯誤事實認定而核發經營中藥事實證明書、販賣業藥商許可執照，即屬違法行政處分，主管機關自得適用行政程序法第117條規定依職權予以撤銷。
2、查原告於110年8月19日依中藥販賣處理原則相關規定提出經營中藥事實證明書申請書載明其自103年5月29日起至108年8月29日於國揚中藥行從事中藥買賣業務並檢附103年6月4日列印之商業登記抄本、110年8月1日勞工保險被保險人投保資料表及聲明書等相關資料送由同業公會協助審視所具文件並實地勘查及擬具初審意見後，轉由全國聯合會以110年9月7日函轉被告審核；被告乃核予原告系爭證明書；原告繼於111年4月14日檢具系爭證明書連同其修習中藥課程之證明文件，向被告所屬苓雅區衛生所申請在系爭證明書所載商號及系爭營業地址登記為中藥販賣業；苓雅區衛生所審核後報請被告於111年4月15日核發系爭藥商執照等情，有原告110年8月19日經營中藥事實證明書申請書（見原處分卷第100頁）、全國聯合會110年9月7日函（見原處分卷第139頁至第140頁）、系爭證明書（見原處分卷第171頁）、義守大學109學年度第1學期義守大學(109)推教字第71101026號結業證明（見原處分卷第172頁）、系爭藥商執照（見原處分卷第173頁下方）在卷可稽。嗣經被告稽核已核發經營中藥事實證明書且登記有案列冊中藥商檢附之相關書面申請資料發覺異常，乃於112年3月28日及30日通知原告陳述意見等情，此觀112年3月28日及30日原告陳述意見紀錄（見本院卷第145頁至第146頁、第149頁）即明。觀諸原告於112年3月28日至被告陳述意見時陳稱：「我父親原本有經營一家中藥商，但十幾年前過世了，中藥商也歇業了。後續就跟謝君合夥經營國揚中藥行，但一開始因為我年紀還小，所以合夥經營的是我母親，我是後續才加入合夥經營。因為108年開始衛福部有公告經營中藥事實證明書的作業處理原則可以繼承列冊中藥商，跟母親討論後才由我代表當作謝君的合夥人提出申請。合夥經營的過程中，主要是我母親和我在經營，當然謝君有時候也會參與。……謝君原本經營國揚中藥行時商業登記就是獨資型態，合夥經營後，因為不知道要更改，所以就沒有改成合夥經營。……我回去再找看看有沒有其他的佐證資料……」（見本院卷第145頁）等詞；原告於112年3月30日再至被告陳述意見時則提出未載明合夥期間及簽署日期之合夥契約書（見本院卷第151頁）並陳稱：「……簽署的時候沒有想到契約書上要押合夥期間及簽署日期。我是在109-110年這期間才進入該藥行從事中藥販賣業務，所以該合夥契約書約在109-110年期間簽署的，確切時間不記得」（見本院卷第149頁）等語，足見原告於112年3月最初接受被告詢問時已自承其係於109年至110年間始進入國揚中藥行從事中藥販賣業務之事實，其顯然不符中藥販賣處理原則第2點所定資格要件，則其於110年8月19日提出經營中藥事實證明書申請書「三、中藥從業經歷」欄記載：「商號名稱國揚中藥行、負責人謝美香、地址高雄市苓雅區正言路66號、起訖年月日103年5月29日至108年8月29日、合計時間共5年3月」（見原處分卷第102頁），以及所檢附從業證明「歷年所任工作」欄記載：「實際擔任工作內容為中藥買賣」（見原處分卷第103頁）、謝君與原告110年8月9日聲明書所載：本人謝美香與原告於103年5月29日年間合夥經營「國揚中藥行」（登記之藥商負責人為謝君，於系爭營業地址營業），現因原告為申請繼續經營中藥販賣業務登記，本人同意將原登記之藥商執照遷移他址並另改藥商名稱，「國揚中藥行」藥商名稱則繼續為原告辦理申請經營中藥事實證明書使用（見原處分卷第113頁）等節，就其自103年5月29日起至108年8月29日於國揚中藥行從事中藥買賣業務云云，應非屬實，核係就中藥販賣處理原則第2點所定資格要件之重要事項提供不正確資料或為不完全陳述。
3、原告固主張：其與其母曾錫貞於103年5月29日起與謝君合夥經營國揚中藥行，曾錫貞無償提供其所有系爭營業地址建物為國揚中藥行營業處所，3人共同負責經營中藥販賣業務，推由領有販賣業藥商許可執照之謝君出名登記為國揚中藥行負責人；被告不能僅以商業登記為獨資逕認原告與謝君無合夥關係云云。然按合夥為二人以上互約出資以經營共同事業之契約；合夥之出資乃合夥人之主給付義務，合夥契約成立後，合夥人應依約履行其出資之義務，以作為合夥經營事業之資本；合夥關係存續中，執行合夥事業之合夥人為他合夥之代表，其為合夥取得之物及權利，亦屬合夥人全體公同共有；合夥解散後，則應先經清算程序，合夥財產於清算完畢，清償合夥債務或劃出必需數額後，再能就賸餘財產返還各合夥人之出資及應受分配利益之成數。對照原告112年3月30日至被告陳述意見時所提出之合夥契約書（見本院卷第151頁）以觀，不但欠缺合夥契約簽立日期且未載明出資義務之種類及範圍、合夥期間等締結合夥契約之重要事項，顯與交易常規相違，其真實性誠屬可疑。而經被告就該合夥契約書之記載加以詢問時，原告係陳稱：「簽署的時候沒有想到契約書上要押合夥期間及簽署日期。我是在109-110年這期間才進入該藥行從事中藥販賣業務，所以該合夥契約書約在109-110年期間簽署的，確切時間不記得。」等語（見本院卷第149頁）。原告後於114年8月26日本院準備程序時就該合夥契約書改稱：合夥契約書是他在112年3月向被告說明的前幾天簽的；他之前在與謝君正式合夥中、設立商號前就有簽立1份契約書，但是找不到，所以重新簽一次（見本院卷第306頁、第308頁）等詞，足見原告就該合夥契約書之製作時點臨訟翻異前詞，其訴訟中陳述之真誠性及憑信性更顯可疑。此外，再對照證人即原告之母曾錫貞於同日準備程序就該合夥契約係聲稱：因為房子是她的，讓謝君有安全感，所以3人有在一張簡單的單子上簽名；謝君從岡山移過來系爭營業地址，發生約定合夥事實時，3人就簽訂合夥契約書；是很久的事情了，她對合夥契約書內容已沒有印象；謝君將執照遷入正言路一起經營，所以私底下才寫一個簡單合夥書；因為執照是謝君的名字故商號登記為謝君獨資；謝君是國揚中藥行主要負責人；主要業務是謝君和原告負責；謝君確定遷移到系爭營業地址後才簽合夥契約書；她手上沒有合夥契約書，也沒印象簽幾份（見本院卷第299頁至第305頁）云云，亦與該合夥契約書第三點所載：「本商業經全體合夥人一致同意由曾錫貞負責人，辦理一切有關業務。」（見本院卷第151頁），互不相符，更見其等就原告與其母曾錫貞於103年5月29日起與謝君合夥經營國揚中藥行之說詞及原告所提出之該合夥契約書，均係試圖為使被告相信原告符合中藥販賣處理原則第2點所定資格要件所杜撰，均無足採。故原告此部分主張，自無從作為對其有利認定之佐憑。
4、原告另主張：其於103年參加博愛國際青年商會時就以國揚中藥行（又稱國揚中醫藥器材行）為職業；102年4月2日參加高雄市中藥製造職業工會職業勞工保險時就以中藥相關業務為職；其於國揚中藥行之工作內容包括接洽訂單、採購事務及貨物配送等相關事務；河億公司及高誠貿易行證明書及其等負責人所陳意見，可證其於103年起在國揚中藥行擔任中藥販賣從業人員並經手相關中藥販賣手續；國揚中藥行向國科公司訂購中藥之銷貨單上均有其收受前開貨品時簽收之簽名，亦可證明其103年5月29日起有實際經營中藥販賣業務；被告提出系爭新聞所載其在國外經營其他商業活動與經營國揚中藥行並不牴觸，在國外依然使用電子文書及電話等方式進行內部事務，其出境前往國外考察針灸針、器材及中藥產業經營模式以尋求家族中藥行及器材行事業之轉型與外銷機會，屬販售中藥業務之延伸；原處分及訴願決定以出國天數、經營其他行業、未全職經營中藥販賣業務為錯誤事實認定，未踐行正當法律程序即撤銷系爭證明書及系爭藥商執照，應予撤銷云云。惟觀諸被告所提出之系爭新聞載稱：「畢業後，林祐田……則回到臺灣，參與家族的醫療器材產業。……由於對古董行業的興趣，2007年他轉而選擇到澳門一家國際拍賣公司工作，現在已是董事長特助和鑑定師。……2011年，林祐田投資朋友在高雄成立一家專長大數據分析技術的網際網路公司，2017年，他們將公司觸角往西延伸，落地廈門……林祐田在行業間已有10年的經歷……」（見原處分卷第223頁至第224頁）等情，對照原告103年出境87天、104年出境78天、105年出境49天、106年出境167天、107年出境2天、108年出境37天等情，有原告103年至108年入出境資訊連結資料（見本院卷第203頁至第201頁）在卷可憑。且本院依職權函詢國稅局有關原告103年度至110年度綜合所得稅申報核定資料結果，原告103年度至109年度無申報綜合所得稅紀錄，110年度始有申報所得總額179,400元等情，此觀財政部高雄國稅局114年3月6日財高國稅綜所遺贈字第1142102801A號函（見本院卷第249頁）、財政部北區國稅局新竹分局114年3月6日北區國稅新竹綜字第1142222979號函送原告110年綜合所得稅核定通知書（見本院卷第245頁至第247頁）即明，顯乏原告在國揚中藥行從事中藥販賣相關所得資料可佐證其於103年5月29日至108年8月29日期間有經營中藥販賣業務2年以上之事實；原告及證人曾錫貞於114年8月26日雖均聲稱：證人曾錫貞從入帳裡每月拿5千元當作原告在國揚中藥行之薪資（見本院卷第303頁、第306頁）云云，惟均未據其等提出任何薪資計帳冊等薪資支出憑據以供驗證其真實性，自無從作為對其有利認定之佐憑。是被告據以認定原告於103年至108年間確實如系爭新聞所載多在國外經營其他商業活動而並無在國揚中藥行曾有經營中藥販賣業務2年以上之事實，並非無據。再觀諸原告110年8月4日勞工保險被保險人投保資料明細表（見本院卷第171頁至第172頁），顯示其102年至104年、106年至110年間均投保於高雄市中藥製造職業工會，其投保薪資則從102年4月2日18,780元逐步調升至110年1月1日24,000元，且原告於103年6月3日國揚中藥行設立之後亦未變更其投保單位，堪認原告雖長年在國外經商，然為享國內勞保福利及年資而維持與從業事實不符之投保狀態。至原告所提其餘證據資料，包括其105年社團法人高雄市博愛國際青年商會職務名片和會務信封、國揚中醫藥器材名片、原告103年10月30日與製作國揚中醫藥器材官網廠商往來之電子郵件、原告107年2月7日設立國揚中醫藥器材Google商店頁面之電子郵件、原告103年7月31日設立國揚中醫藥器材之臉書粉絲專頁、原告103年3月20日與設計國揚中醫藥器材名片廠商往來之電子郵件等（見本院卷第17頁、第19頁、第25頁、第27頁），其商號名稱均為「國揚中醫藥器材」而非「國揚中藥行」。且由原告103年1月14日傳送訂購單及建議售價予客戶中一苑之電子郵件（見本院卷第23頁）以觀，其傳送時間在103年6月3日國揚中藥行設立之前，顯係國揚中醫藥器材行業務內容，上開證據資料至多僅證明原告曾以「國揚中醫藥器材行」名義從事相關業務聯繫、廣告行銷或商務活動。惟國揚中醫藥器材行、國揚中藥行實際上並非相同商號，其營業項目有別，各為「一中醫藥器材、美容器材、針灸器材批發、零售；二醫藥書籍買賣；三F108031醫療器材批發業；四F208031醫療器材零售業」「一F208011中藥零售業；二F108011中藥批發業；三F401991其他輸出入業」等情，有商業登記抄本2紙（見本院卷第383頁、第387頁）附卷可稽，實難依據上開證據資料即謂原告有在「國揚中藥行」經營中藥販賣業務2年以上之事實。此外，觀諸106年至108年國揚中藥行估價單3紙（見原處分卷第186頁、第188頁），貨單日期固為「2017/6/17」、「2018/4/17」及「2019/7/21」，然依其內容至多證明國揚中藥行於上開期間曾出售中藥予客戶，尚無從據以認定原告曾於國揚中藥行任職之事實。再就103年至107年國科公司銷貨單6紙（見本院卷第225頁至第229頁）以觀，國科公司分別於「2014/11/13、2015/8/21、2016/4/6、2017/5/12、2018/3/8及2018/6/26」將貨物寄送至國揚中藥行所在系爭營業地址，固由原告簽收，然國揚中醫藥器材行、國揚中藥行之營業地址相同；參照證人曾錫貞就國揚中醫藥器材行、國揚中藥行之營業時間證稱：國揚器材行有營業時間，國揚中藥行沒有（見本院卷第302頁）等詞，前揭國科公司「2018/3/8及2018/6/26」銷貨單記載：「送貨地址：802高雄市苓雅區正言路66號 六日休假（寄：大榮）」等情，足見國科公司銷貨單至多亦僅能證明原告簽收「國揚中醫藥器材行」之貨品，尚難佐證其係於「國揚中藥行」經營中藥販賣業務。故原告此部分主張，仍無從作為對其有利認定之佐憑。
5、原告復主張：衛福部113年2月27日函釋認從事中藥販賣業務應為全職、專任，有違法律保留原則及侵害其工作權，不應適用云云。惟按藥事法第15條第2款、第27條第1項、第28條第2項規定，中藥商須由具有藥品專業資格之專任中醫師、藥師或藥劑生駐店管理，並依藥事法施行細則第10條申請衛生主管機關准許登記領得許可執照，始得經營中藥品販賣業務，無非均係在落實藥事法健全藥事管理，確保藥物安全及品質，以維護國民健康之立法目的；立法者為顧及向來經營中藥販賣業之傳統醫療特殊性及既存傳統中藥行之生計延續性，始於82年2月5日及87年6月24日藥事法第103條修正時增訂第103條第1項、第2項「於63年5月31日前依規定換領中藥販賣業之藥商許可執照有案者」、「82年2月5日藥事法修正公布前列冊登記者」、「領有經營中藥證明文件之中藥從業人員，並修習中藥課程達適當標準」等3類例外許可情形，其性質上堪認屬於過渡性質條款，終究非屬藥事法欲以專業證照確保藥物安全及品質，維護國民健康之原則性作法，自不能認該過渡條款係廣開後門而讓非屬事實上已持續從事中藥販賣業者得以遁入該專業領域。則衛福部113年2月27日函釋以維護民眾就中藥之用藥安全為公益目的，認其販售者應具相當專業性，對於執行販售中藥業務者之資格條件設有相當限制，核與母法意旨，並不相悖，合乎公益目的，亦符比例原則，核係衛福部本於中央主管機關之地位為協助下級機關認定事實以適用藥事法所為之解釋性行政規則，其在個案中認定事實之結果，僅使不具前述資格要件者不得從事中藥販售之職業，並非完全剝奪其在其他場域之職業自由，對其職業自由之影響尚非甚鉅，此類不涉及重大權利限制之規定，經此利益權衡，自無原告所稱逾越法律授權範圍或違反比例原則可言。故原告此部分主張，並未慮及該過渡條款之立法原意，亦不足作為對其有利認定之佐憑。
（四）被告作成原處分撤銷核發予原告之系爭證明書及系爭藥商執照，並無違誤：
1、按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰……二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。」行政程序法第117條、第119條第2款分別定有明文。故受益人對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關作成違法行政處分者，因其信賴不值得保護，原處分機關或其上級機關為維護依法行政之公益目的，該違法行政處分即使已經過法定救濟期間，仍得依職權為全部或一部之撤銷。其所謂違法行政處分係指行政機關作成處分時，有認定事實或適用法規之瑕疵而言；該瑕疵如將可能影響實體決定之正確性者，即應將該違法行政處分予以撤銷。
2、查原告不符中藥販賣處理原則第2點所定之資格要件，已如前述。被告於111年4月間基於錯誤事實認定所核發予原告之系爭證明書，依上開說明，即屬違法行政處分。而原告就其是否符合中藥販賣處理原則第2點所定資格要件之重要事項，提供不正確資料或為不完全陳述而使被告作成該違法行政處分，則被告依行政程序法第117條作成原處分予以撤銷，自屬有據，核無違誤。而依行政程序法第118條規定，系爭證明書溯及既往失其效力。從而，原告持系爭證明書據以申請核發系爭藥商執照，即不符藥事法第27條第1項及中藥販賣處理原則第6點、第10點所定要件，依上開說明，被告於111年4月間所核發之系爭藥商執照，亦屬違法行政處分，則被告依職權作成原處分併予撤銷，自屬有據，亦無違誤。
六、綜上所述，原告之主張，均尚難採憑。被告依行政程序法第117條作成原處分撤銷系爭證明書及系爭藥商執照，核無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，核與判決結果無影響，自無逐一論述必要，併此敘明。
八、結論：原告之訴為無理由。中 華 民 國 115 年 7 月 6 日
審判長法官 黃 堯 讚
法官 林 韋 岑法官 曾 宏 揚
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 115 年 7 月 6 日
書記官 林 幸 怡