高雄高等行政法院判決高等行政訴訟庭第三庭114年度簡上字第37號上 訴 人 財團法人高雄高爾夫俱樂部代 表 人 陳建甫訴訟代理人 張啓祥 律師
蔡宜真 律師被 上訴 人 高雄市政府環境保護局代 表 人 張瑞琿上列當事人間高雄市除草劑管理自治條例事件，上訴人對於中華民國114年10月14日本院地方行政訴訟庭114年度簡字第26號判決，提起上訴，本院判決如下︰
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、緣坐落高雄市○○區○○段（下稱○○段）000、000、000、000地號土地(下稱系爭土地) 為高雄市政府所有，並由高雄市政府工務局（下稱工務局）管理，均為都市計畫區之公園用地。上訴人向工務局承租系爭土地及其他訴外土地，且在其上經營址設高雄市○○區○○里○○路000號高爾夫球場及練習場(下稱系爭球場)。被上訴人於民國113年8月9日、13日，分別揭同農業局、水利局、自來水七區管理處等前往系爭球場，在系爭球場倉庫查獲如附表所示共9種除草劑合計235瓶，及於系爭球場第18洞果嶺區（系爭○○段000地號土地）、第15洞果嶺區（系爭○○段000地號土地）、第10洞球道區（系爭○○段000地號土地）、第11洞球道區及第12洞果嶺區（系爭○○段000地號土地）處採集球場內雜草送驗，經正修科技大學超微量研究科技中心(下稱正修科大超微量中心)檢驗結果，分別檢出除草劑嘉磷塞殘量值依序為0.0203mg/kg、0.0233mg/kg、0.0475mg/kg、0.0146mg/kg、0.00505mg/kg。因認上訴人有於禁止使用除草劑之公園用地噴灑除草劑，違反高雄市除草劑管理自治條例(下稱系爭自治條例)第4條第1項及第6條等規定，爰以113年9月27日高市環局環藥處字第00-000-000000號裁處書（下稱原處分），裁處上訴人罰鍰新臺幣（下同）5萬元，並依環境教育法第23條規定，處環境講習8小時。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審即本院地方行政訴訟庭114年度簡字第26號判決(下稱原判決)駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，係以：
（一）高雄市政府依據農藥管理法第4條第2款規定授權制定系爭自治條例，其中系爭自治條例第4條第1項、第6條規定，經核並未逾越授權之範圍，且符合農藥管理法為達到農藥管理之目的，亦無牴觸中央相關法規規定，自得予以適用。準此，系爭自治條例原則上課予其轄區內人民禁止使用除草劑之行政法上義務，僅於系爭自治條例第4條第1項但書規定之情形，例外准予使用。倘若有違反該行政法上義務，即該當系爭自治條例第6條規定之處罰要件。
（二）系爭土地位於高雄市轄區，應受系爭自治條例規範。而系爭土地既非屬系爭自治條例第4條第1項第1款至第3款規定之土地，亦未經主管機關基於公共利益考量同意使用除草劑，而無同項第4款規定適用，則依系爭自治條例第4條第1項本文規定，應禁止使用除草劑。惟被上訴人在系爭球場內上開地點採集之雜草檢體，經送正修科大超微量中心以液相層析串聯質譜儀（LC-MS/MS) 檢驗結果，各呈現上開除草劑嘉磷塞殘留量數值，並佐以現場扣有如附表所示之大量除草劑，足證上訴人有於113年8月9日至13日在系爭球場上開地點，使用除草劑之事實，即有於禁止使用除草劑之公園用地噴灑除草劑，而有違反系爭自治條例第4條第1項規定之違規行為。
（三）依農藥管理法第33條及食品安全衛生管理法第15條規定可知，我國對於農作物或其產物、食品或食品添加物等物，是存有容許使用經中央主管機關核准之農藥之空間，並有農藥殘留容許量標準之限制。然而，系爭自治條例第4條第1項卻是嚴禁在該項但書以外之處所使用除草劑，亦即不符合該項但書規定之處所，其檢體係完全無容許值之規定，只要一經檢出有嘉磷塞除草劑殘留，即有該違規行為。上訴人主張本件所測得嘉磷塞含量皆低於0.1ppm，故應標示為未檢出，上訴人不應受罰等節，洵無可採。被上訴人認上訴人違反系爭自治條例第4條規定，作成原處分，並無不當等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
四、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤，茲就上訴意旨再予補充論述如下：
（一）應適用的法令：
1、地方制度法
（1）第26條第1項至第3項：（第1項）自治條例應分別冠以各該地方自治團體之名稱，在直轄市稱直轄市法規，在縣（市）稱縣（市）規章，在鄉（鎮、市）稱鄉（鎮、市）規約。（第2項）直轄市法規、縣（市）規章就違反地方自治事項之行政業務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。但法律另有規定者，不在此限。其為罰鍰之處罰，逾期不繳納者，得依相關法律移送強制執行。（第3項）前項罰鍰之處罰，最高以新臺幣10萬元為限；並得規定連續處罰之。其他行政罰之種類限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。
（2）第30條第1項：自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。
2、農藥管理法
（1）第1條：為保護農業生產及生態環境，防除有害生物，防止農藥危害，加強農藥管理，健全農藥產業發展，並增進農產品安全，特制定本法。
（2）第3條第2款：中央主管機關之主管事項如下：……二、全國性農藥管理法規之制（訂）定、研議、釋示及執行。
（3）第4條第2款：直轄市、縣（市）主管機關之主管事項如下：……二、農藥管理法規之執行與轄內農藥管理自治法規之制（訂）定、釋示及執行。
（4）第5條第1款及第2款：本法用詞定義如下：一、農藥：指成品農藥及農藥原體。二、成品農藥：指下列各目之藥品或生物製劑：（一）用於防除農林作物或其產物之有害生物者。（二）用於調節農林作物生長或影響其生理作用者。（三）用於調節有益昆蟲生長者。（四）其他經中央主管機關公告，列為保護植物之用者。
（5）第33條第2項及第3項：（第2項）農作物或其產物上市前之農藥殘留量經檢驗結果，超過衛生主管機關所定農藥殘留容許量標準者，應經複驗或重新抽樣檢驗合格，始得販售。（第3項）為維護人體安全、環境保護及生態保育，中央主管機關應訂定農藥使用、農產品農藥殘留抽驗及其他應遵行事項之辦法。
3、農藥使用及農產品農藥殘留抽驗辦法（下稱農藥使用辦法）
（1）第1條：本辦法依農藥管理法第33條第3項規定訂定之。
（2）第3條第1項：使用農藥者應按農藥標示記載之使用方法及其範圍施藥。但農藥使用方法及其範圍經中央主管機關依本法第13條規定公告者，不在此限。
（3）第5條：使用農藥者，應遵守下列規定：一、施藥時應依農藥標示記載，穿戴適當之防護設備，並採行適當之鄰田污染防範措施或設備。二、使用劇毒農藥後，應於農田與農作物周圍設立標誌，予以警告。三、農藥包裝容器不得隨意棄置，其處理應依廢棄物清理相關法令規定。四、不得於魚塭、池塘或河流，傾倒農藥、洗滌施藥器具或包裝容器。五、在規定間隔日數內不得採收農作物。
（4）第7條第1項及第3項：（第1項）為確保使用農藥安全，主管機關得派員至田間、集貨、理貨、加工、分裝或貯存等場所無償抽取農作物或農產品，並得向生產者或貨主查詢農藥使用種類或方法，以及農產品來源或進出貨交易憑證資料，任何人不得規避、妨礙或拒絕。（第3項）第1項所稱貨主，係指各該場所農產品之持有人，包括將不同來源之農產品混合或無法提供農產品來源之各該場所經營者。
（5）第9條第2項：主管機關接獲農藥殘留量檢驗報告後，對檢驗結果超過衛生主管機關所定農藥殘留容許量標準或中央主管機關所定農作物農藥殘留限量表之案件，應依下列規定辦理：一、將檢驗結果以書面通知生產者或貨主；已採收者，並應通知集貨場及果菜批發市場。檢驗結果超過農藥殘留容許量標準者，應另通知衛生主管機關。二、命生產者或貨主不得販售該農作物或農產品，並得派員進行追蹤管理。
（6）第9條之1第1項後段、第2項：（第1項後段）經檢驗合格之農作物或農產品，始得准予販售。（第2項）依前條第2項規定不得販售之農作物或農產品，生產者或貨主應檢附農藥購買證明或使用紀錄，向主管機關申請重新抽取樣品送原檢驗機關（構）檢驗。檢驗機關（構）應於生產者或貨主繳納費用並收到樣品後7日內，將檢驗結果以書面通知送驗主管機關及生產者或貨主。經檢驗合格之農作物或農產品，始得准予販售。
（7）第9條之2第1項：直轄市、縣（市）主管機關於接獲衛生主管機關依食品安全衛生管理法執行農產品農藥殘留抽樣檢驗，檢驗結果超過衛生主管機關所定農藥殘留容許量標準移送之案件，符合下列條件者，得予調查處理：一、抽樣之場所以製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣場所為限。二、樣品屬生產者原始未經拆封包裝之驗證農產品、有機農產品、溯源農產品或其他可追溯生產者之農產品。三、樣品應會同生產者、貨主、其代表人或受檢人員簽名封緘後，依食品安全衛生管理法規定執行檢驗。四、經衛生主管機關通知生產者申請原檢體複驗。
4、系爭自治條例
（1）第1條：為有效管理本市除草劑之使用，俾維護環境生態與市民健康，特制定本自治條例。
（2）第3條：本自治條例所稱除草劑，指依農藥管理法規定，經中央主管機關核准登記，並發給許可證之除草劑。
（3）第4條第1項：本市禁止使用除草劑。但符合下列情形之一者，不在此限：一、都市計畫範圍內農業區土地。二、非都市土地，經編定為農牧用地、林業用地及養殖用地。三、有事實證明實際從事農業及園藝使用之土地，及其他從來農業使用之土地。四、其他基於公共利益考量有使用除草劑之必要，並經主管機關同意。
（4）第5條第1項：主管機關有相當理由足認土地有違反前條規定事實之虞者，得派員於必要範圍內採集土壤、水樣及動（植）物等檢體，土地所有權人、其他權利人、管理人或使用人不得規避、妨礙或拒絕。
（5）第6條：違反第4條規定於禁止使用除草劑之土地，違法使用除草劑者，處行為人、土地所有權人、其他權利人、管理人或使用人5,000元以上5萬元以下罰鍰。
（二）供農業用途之除草劑（農藥），應依農藥管理法及農藥使用辦法相關規定使用，系爭自治條例是針對非農業用途之除草劑加以規範，未違反地方制度法第30條第1項規定：
1、農藥管理法第1條、第5條第1款及第2款、第33條第2項及第3項規定，及農藥使用辦法第5條、第7條第1項及第3項、第9條第2項、第9條之1第1項後段、第2項、第9條之2第1項等規定均提及「農林作物」、「農作物或其產物」、「農產品農藥殘留」、「農田與農作物周圍」、「農作物或農產品」，可知用於農作物及農地之農藥須符合農藥管理法及農藥使用辦法規定。倘未符合，應依農藥管理法第53條裁處。換言之，農藥管理法及農藥使用辦法係針對使用於農作物及農地之農藥，亦即農用農藥加以規範，而非農作物或非農地之農藥使用，並非農藥管理法及農藥使用辦法允許之範圍。
2、除草劑使用於農地（農用），受農藥管理法及農藥使用辦法規範，自有上訴人所稱農藥管理法第3條由中央主管機關制定、釋示及執行之適用。然使用於非農地（非農用）之除草劑（農藥）如何規範，法無明文。高雄市政府為有效管理轄內非農用（非農地）之除草劑使用，俾維護環境生態與市民健康之自治事項，特制定系爭自治條例以為規範。系爭自治條例僅針對轄內非農用（非農地）之除草劑加以規範，中央主管機關制（訂）定之（農地）農用除草劑相關法規並未加以干涉，此由系爭自治條例第4條但書規定農業用地不在禁止使用除草劑之列，可見一斑。因系爭自治條例係針對高雄市轄內非農用之除草劑，而農藥管理法及農藥使用辦法係就農用除草劑加以規範，二者規範對象、使用範圍不同，系爭自治條例並未違反農藥管理法第3條，自無上訴人所稱違反地方制度法第30條第1項可言。上訴人以此主張原判決違背法令，顯有誤解。
（三）系爭自治條例係針對高雄市非農用之除草劑加以規範，與農藥管理法規範對象、範圍不同，系爭自治條例未違反地方制度法第30條第1項及法律優位原則等情，已陳述如前。另系爭自治條例第6條裁處5,000元以上5萬元以下罰鍰，核與上開地方制法第26條第1項至第3項之規定相符。是系爭自治條例就高雄市非農用除草劑之使用、檢查、裁罰效果等加以規定，縱與農藥管理條例規範内容不同，亦難認有何違反法律優位原則、行政罰法定主義可言。再者，系爭土地係都市計畫區之公園用地，無系爭自治條例第4條第1項但書之適用，自應依該條項本文規定「禁止使用除草劑」。既然禁止使用除草劑，就沒有容許殘留數值討論之餘地，原判決就此敘論甚詳，上訴人稱本件所測得嘉磷塞含量低於0.1ppm，應標示為未檢出云云，並非有理。
（四）至於上訴人爭執本件行為人應係高雄高爾夫俱樂部（人民團體），而非上訴人，原處分裁罰對象有誤云云。經查，原判決依上訴人與工務局間租賃契約公證書、水污染防治措施計畫及水污染防治許可證（文件）申請表暨委託書及113年8月9日、13日稽查照片、扣留收據等件上之簽名（原審卷第275頁至第277頁、第283頁至第289頁），認定上訴人確實係系爭球瑒實際經營及管理權者。並由原判決論明可知，訴外人劉○○不論是管理水污染防治相關事務，或為經營系爭球場之租賃事項，或是在稽查之扣留收據上之簽名，劉○○皆係以上訴人名義簽名，而非以高雄高爾夫俱樂部名義對外行為，更甚者上訴人出具之委託書（原審卷第289頁）係向劉○○（個人）而非高雄高爾夫俱樂部（人民團體）予以委託，足見其在上訴人公司具有相當決策能力，顯非一般員工。是以，對外部關係而言，劉○○既以上訴人名義對外行為，使上訴人成為權利義務歸屬主體，上訴人自屬本件裁罰之對象，不得以其內部私法關係主張免除裁罰。故原判決既已詳述其認定事實之依據暨得心證之理由，於法尚無違誤，核無判決理由矛盾、適用法規錯誤之情形。上訴人上揭主張，核不足採。
五、綜上所述，原審依職權調查證據後，並依調查證據之結果，依論理、經驗及證據法則判斷事實而為判決駁回上訴人在原審之訴，並已論明其認定事實之依據及得心證之理由，其所適用之法規與應適用之法規核無違背，並無判決不適用法規或適用不當，及判決不備理由或理由矛盾之情事。上訴意旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、結論：本件上訴為無理由。中 華 民 國 115 年 2 月 25 日
審判長法官 林 彥 君
法官 黃 奕 超法官 邱 美 英上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 115 年 2 月 26 日
書記官 祝 語 萱附表：
編號 品名 數量 1 新全草滅（農藥製字第06453號） 24包 2 景清地（農藥進字第03293號） 47瓶 3 擊稗（農藥進字第03466號） 30瓶 4 真省工（農藥進字第01700號） 20瓶 5 剋藤（農藥製字第06214號） 39瓶 6 歐洲除草王（農藥進字第03083號） 22瓶 7 易通圃（農藥進字第3011號） 24瓶 8 農大帥（農藥製字5834號） 28瓶 9 嘉濱二四地（農藥進字第01911號） 1 瓶