高雄高等行政法院判決高等行政訴訟庭第二庭114年度訴字第305號115年1月13日辯論終結原 告 挺譽貿易有限公司代 表 人 邱顯譽被 告 高雄市政府消防局代 表 人 王志平訴訟代理人 黃錦先
林奐君曾其立上列當事人間政府採購法事件，原告不服高雄市政府中華民國114年6月25日114申005號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，並為訴之追加，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴及追加之訴均駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。查原告於民國114年11月17日本院準備程序所為訴之聲明為：「1.申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。2.被告應給付原告新臺幣（下同）154,550元（如明細表所載）。」嗣原告於本件準備程序終結後，於本院115年1月13日言詞辯論期日始追加其訴之聲明第3項：「撤銷被告『114年鋰電池專用滅火器』採購案。」惟據被告明確表示不同意原告上開訴之追加（本院卷第288頁）；本院審酌原告前揭追加聲明，已從原開標作業就資格、規格之審查結果，擴張至系爭採購案之決標程序，且原告就上開追加第3項聲明請求撤銷之標的，未曾提起異議，亦未經申訴審議程序，則原告上開訴之追加既未經合法前置程序，顯有延滯本件訴訟之終結，揆諸前揭規定，原告所為訴之追加，於法不合，應予駁回。
貳、實體方面
一、事實概要：緣原告參與被告辦理之「114年鋰電池專用滅火器」採購案（下稱系爭採購案），該採購案採最有利標。被告於114年2月7日就系爭採購案辦理開標作業，進行資格、規格審查結果，認原告違反政府採購法施行細則第33條第1項第2款規定，判定為不合格；另原告所提供產品之藥劑容量，與被告規格要求不符，違反投標須知第80點第1款規定，亦判定為不合格，被告以114年2月11日高市消防秘字第00000000000號函檢附開標紀錄（下合稱原處分）通知原告。原告不服，提起異議，經被告114年2月21日高市消防秘字第00000000000號函（下稱異議處理結果）維持原處分，原告不服，復提起申訴，經遭申訴審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰
1.政府採購法施行細則第33條第1項規定所稱「一標」，應係指「一份投標標價清單」，而非被告曲解規定為「標的」。原告投標資料僅含一甲標封、一標價清單、一種規格型錄，未有二標或二份投標標價清單之情事，並無違反政府採購法施行細則第33條第1項規定，原處分事實認定錯誤，應予撤銷。又該條規定「同一投標廠商就同一採購之投標，以一標為限」，其適用範圍為「最低標」採購，惟本案為「最有利標」，不在適用範圍。
2.原告依系爭採購案徵求文件建議書「第柒款、建議書規格」第2項「建議書內容」所述：「依自我評述優於規格部分，繕打建議書」，製作並提出建議書，符合規定。建議書屬於公開評選或審查之必備文件作為契約附件，具拘束履約之效力，其內容為技術及服務方案，並非「投標標價清單」，被告將建議書視為標價清單，建議書內容誤認為「標的」，有混淆兩者定位之錯誤。又建議書之撰寫並無禁止載明二以上建議或標的供機關選擇，原告所提出「建議書一」與「建議書二」等內容，係針對不同面向提出具體建議，並無違反投標規定。建議書一記載是「赤海龍鋰電池滅火器6L」，建議書二是「水海龍凝膠滅火器6L」，標的名稱是「鋰電池專用滅火器」，故原告投標者是建議書一產品，且政府採購法施行細則第33條第1項第2款並無規範建議書中提供兩種產品標的即判定不合格。
3.需求規格第1點第6款及第10款規定：「（六）藥劑容量6公斤以上。……（十）得標廠商所提供之建議書數字（以上、以下）均包含本數，未明述者以±10%公差為限。」此規定指出，除非明示「以上、以下」，否則建議書所有數字均應視為包含本數，並容許±10%之公差。因此，建議書一「赤海龍鋰電池滅火器6L」及建議書二「水海龍凝膠滅火器6L」藥劑容量均標示為6公斤（+200g～-100g），均符合上述規格。被告僅依第6款之文字，即判定原告不合格，忽略第10款明示之公差規定，違反明確性原則。另依內政部消防署「內授消字第0000000000號」滅火器認可基準第36款及表14之規定，藥劑重量為5kg以上至8kg未滿者，其總重量容許公差為+300g至-200g，原告產品標示亦符合該認可基準。
㈡聲明︰
1.申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。
2.被告應給付原告154,550元。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰
1.系爭採購案於114年2月7日辦理開標，於資格、規格審查時，發現原告於建議書內提供2種產品標的，依政府採購法施行細則第33條第1項第2款規定判定為不合格。依同條第3項規定可知，倘招標文件未訂明投標廠商得以同一報價載明二以上標的供機關選擇者，有同條第1項規定之適用，且系爭採購案採最有利標，並非最低標之決標方式，自不適用同條第3項規定，廠商自不得以同一報價載明二以上標的供機關選擇，故該法條所稱之「一標」應為「標的」而非「投標標價清單」。
2.上開規定所謂一標，應包含標價與採購標的均為單一，若兩個標價則為兩標，同一標價但有兩個採購標的，亦屬兩標。原告雖僅投一甲標封、一張投標標價清單且單一報價，但其提出建議書中有「建議書一」及「建議書二」兩種不同產品，且依序說明其規格、價格，是原告之投標即屬兩標。投標須知雖未禁止廠商於建議書提出二以上產品，但也未容許載明二以上產品供招標機關評選，原告之投標提出兩個產品，詳述其規格，以此兩個產品欲由被告為評選，可謂相當明確，是原告客觀上投標時提出兩個產品，即不符政府採購法施行細則第33條第1項規定，故被告為不合格之決定。
3.需求規格第1點第10款規定，旨在倘廠商提供之建議書數字僅有本數而未明述誤差範圍時，為避免造成機關與廠商之間對於誤差範圍之認知有異，故訂定之。然不論誤差範圍如何，廠商所提供之產品，藥劑容量需在6公斤以上，始符合需求規格第1點第6款規定。現原告標示藥劑容量為6公斤（+200g～-100g），有6公斤-100g的誤差值，與藥劑容量需在6公斤以上規定不符，被告依投標須知第80條第1款規定判定不合格，於法有據。消防署訂定滅火器認可基準是一般滅火器規格之容許公差，而鋰電池滅火器目前未訂定容許公差，不適用此規定，與系爭採購案之產品規格無涉。㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰被告以原告違反政府採購法施行細則第33條第1項規定及投標須知第80點第1款規定，作成原處分判定原告不合格，是否有據？原告併請求損害賠償，有無理由？
五、本院之判斷︰㈠前提事實︰
如事實概要欄所示之事實，有原處分（本院卷第135至136頁）、異議處理結果（本院卷第137至139頁）及申訴審議判斷（本院卷第206至215頁）等附卷可稽，應堪認定。
㈡應適用法令：
1.政府採購法⑴第47條第1項第2款：「機關辦理下列採購，得不訂底價。但
應於招標文件內敘明理由及決標條件與原則︰……二、以最有利標決標之採購。」⑵第52條第1項：「機關辦理採購之決標，應依下列原則之一辦
理，並應載明於招標文件中：一、訂有底價之採購，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商。二、未訂底價之採購，以合於招標文件規定，標價合理，且在預算數額以內之最低標為得標廠商。三、以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商。四、採用複數決標之方式：機關得於招標文件中公告保留之採購項目或數量選擇之組合權利，但應合於最低價格或最有利標之競標精神。」⑶第113條：「本法施行細則，由主管機關定之。」
2.政府採購法施行細則⑴第1條：「本細則依政府採購法（以下簡稱本法）第113條規
定訂定之。」⑵第33條第1項、第3項：「（第1項）同一投標廠商就同一採購
之投標，以一標為限；其有違反者，依下列方式處理：一、開標前發現者，所投之標應不予開標。二、開標後發現者，所投之標應不予接受。（第3項）第1項規定，於採最低標，且招標文件訂明投標廠商得以同一報價載明二以上標的供機關選擇者，不適用之。」㈢原告提起撤銷訴訟部分：
1.依前揭政府採購法第52條第1項第3款規定，機關辦理採購之決標，於招標文件規定之最有利標為得標廠商，並依同法第56條規定：「（第1項）決標依第52條第1項第3款規定辦理者，應依招標文件所規定之評審標準，就廠商投標『標的』之技術、品質、功能、商業條款或價格等項目，作序位或計數之綜合評選，評定最有利標。……。」故最有利標係就廠商投標「標的」進行綜合評估之決標方式，目的在確保採購品質，擇定最佳標的及廠商。又政府採購法施行細則第33條第1項所稱「同一投標廠商就同一採購之投標，以一標為限」之適用情形，依同條第3項規定：「第1項規定，於採最低標，且招標文件訂明投標廠商得以同一報價載明二以上『標的』供機關選擇者，不適用之。」之反面解釋，若不屬最低標且招標文件記載得提出二以上標的者，自有第1項規定之適用。換言之，第1項所稱「一標」，對照第3項文義可知，應係指「一標的」，此觀其立法意旨乃係明定廠商只能就同一採購遞送一個標，亦即廠商應提出其認為最具競爭力者，不得提出數個標後再視其他廠商投標情形，於開標前、後伺機擇定其中一個與其他廠商競爭，就違規之處理，於開標前發現者，所投之標應不予開標，開標後發現者，所投之標應不予接受等語甚明。是廠商就同一標案提出之投標標的，應以「一標的」為限。
2.經查，系爭採購案乃被告為消防業務之需，辦理鋰電池專用滅火器之財物採購，採公開招標，決標方式採不訂底價之最有利標，且最有利標定有評選項目、標準及評定方式，又招標規範另詳被告公告系爭採購案之建議書徵求文件，此有招標公告（申訴卷第89至92頁）、評選評分表（申訴卷第45頁）及投標須知（本院卷第113至134頁）附卷可稽。而依系爭採購案之投標須知第24點規定：「本採購依採購法第35條：
(2)不允許提出替代方案。」；又廠商為投標時，就投標標的之功能、效益、規格、標準、數量或場所等說明，應參考評選評分表之評選項目提出建議書，建議書規格詳見建議書徵求文件（申訴卷第38至42頁）；另依系爭採購案之需求規格（申訴卷第43至44頁）第3點第1、2款規定，廠商應自我審視規格，提出符合規格產品之型錄；投標時所附型錄需指定廠牌及型號。據上可知，系爭採購案決標方式採最有利標，且投標須知、需求規格及建議書徵求文件等招標文件均未記載投標廠商得以同一報價載明2以上標的供機關選擇之情形，當有政府採購法施行細則第33條第1項規定「廠商就同一採購之投標，以一標為限」之適用。是原告主張上開規定所稱「一標」，應係指「一份投標標價清單」，並非「標的」，其適用範圍為最低標採購，本案為最有利標，不在適用範圍云云，應有誤會，均不足採。又本案最有利標定有評選項目、標準及評定方式，廠商應提出最具競爭力、最優勢之投標標的（即一規格型號之滅火器）參與評選，由評選委員以此評選標準為公正評分，總評分最高者為最佳標的，並由該標的之廠商得標，業如上述。然觀原告提出之投標標價清單（申訴卷第37頁），固為單一報價，惟於「標的名稱、規格及型號」欄位，僅填寫：鋰電池專用滅火器，其餘均付之闕如，且該投標標價清單第5點已載明：「規格條件：詳見高雄市政府消防局114年鋰電池專用滅火器採購案建議書徵求文件。」故原告之投標標的，自應以其提出之建議書記載內容為依據。而依原告建議書內容（申訴卷第47至60頁），其分敘「建議書一赤海龍鋰電池滅火器AKALI-6L」及「建議書二水海龍凝膠滅火器AKAGE-6L」兩種產品標的，且就各該產品標的，分別依據評分表評選項目詳細記載不同之功能效能、規格廠牌、保固售後、價格完整性合理性分析及銷售紀錄，顯見其實質內容上已有於同一標案提出二個標的參與評選並供被告選擇之事，影響採購之公平性，應認違反政府採購法施行細則第33條第1項第2款規定。另依需求規格第1點第6款規定：「藥劑容量6公斤以上」，及同點第10款規定：
「建議書數字（以上、以下）均包含本數，未明述者以±10％公差為限。」可知，不論廠商建議書之數字有無明述誤差範圍，廠商提供滅火劑之藥劑規格容量需在6公斤以上。惟原告上開建議書一、二產品標的規格之滅火劑量均記載：「6公斤（+200g～-100g）」，足見原告已清楚記載誤差範圍，即原告之滅火劑量可能有未滿6公斤之情，核與需求規格規定未符，依投標須知第80點第1款規定為不合格。是被告於開標時審認原告有上開違規情節，判定原告之投標不合格，原處分於法並無不合。
3.原告雖主張：投標標價清單為價格文件，而建議書屬於公開評選或審查之必備文件作為契約附件，被告顯有混淆兩者定位云云。惟投標標價清單第5點已載明：「標價條件：詳見高雄市政府消防局114年鋰電池專用滅火器採購案建議書徵求文件。」又依建議書徵求文件第7點第2項第3款規定：「建議書規格：二、建議書內容：請有意投標廠商參考本採購評分表評選項目依序繕打，並自我評述優於規格部分，建議包含項次如下：（三）價格之完整性及合理性：廠商提出產品其價格完整性及合理性。」第9點第3款規定：「其他：三、本文件與附件及得標廠商所提供之建議書，均為契約的基本條款，其效力視同合約。」（需求規格第2點亦有相同規定）可知，建議書乃係廠商提出投標標的之價格說明文件，自屬投標標價清單之相關文件，具有契約效力，廠商應受拘束。依原告之建議書內容，明顯分為「建議書一」及「建議書二」兩種產品標的，且原告對該兩種標的，依評選評分表之評選項目各自有完整之說明，故被告認原告實際上係提出兩個標的參與投標、評選，即屬二標的，判定原告之投標不合格，核屬有據。是原告此部分主張，洵無可採。另原告主張：建議書一與建議書二係針對不同面向提出具體建議，並無違反投標規定，標的名稱是「鋰電池專用滅火器」，故原告投標者是建議書一產品云云。然原告之投標標價清單，於標的名稱欄位僅填寫「鋰電池專用滅火器」，並未明確記載何種產品名稱、規格與型號，已難特定標的，故應以原告建議書內容為依據，已如上述。又觀諸原告建議書二內容（申訴卷第47至60頁），其記載略以：建議書二水海龍凝膠滅火器AKAGE-6L。一、功能及效能：今針對旨在供貴局消防人員執行人命救助及災害搶救使用之「鋰電池專用滅火器」，提出最安全、有效、經濟的水海龍凝膠滅火器6L，不銹鋼瓶裝機械泡沫「凝膠型」滅火器。……滅火藥劑加入高份子凝膠，來製造鋰電池專用滅火器。……最重要的是「水海龍凝膠滅火器6L」AE-A112004這滅火藥劑是以「純水」製造「不導電」，實符合鋰電池滅火器之基本要求。……鋰電池在噴射水海龍凝膠滅火劑後，電池溫度迅速降低至熱失控溫度200°C以下；水凝膠滅火劑對射流火焰有一定限制作用，且可以阻礙多個電池間熱量傳遞；在使用水凝膠滅火劑後，電池均未發生復燃，說明水凝膠對鋰電池火災具有較好的滅火效果。……測試結果在連續兩次嘗試中，裝有「水凝膠」的6公升手持式滅火器成功拯救了3個l00Wh鋰電池……二、保固期、售後服務：本案遵以「財務採購契約（113.12.26）第13條保固」約定辦理。……三、價格之完整性及合理性：……考量消防人員執行人命救助及災害搶救之天職賣命之救助，將以廠價提供……。四、銷售紀錄：……等語，復據原告陳明：這是敘述建議書
一、二都是如何符合執行人命救助及災害搶救使用的「鋰電池專用滅火器」，有不同的配方等語（本院卷第254頁），足見原告除建議書一標的外，尚提出建議書二標的，強調該標的屬鋰電池滅火器，並依評選評分表之評選項目詳述功能效能、保固售後、價格完整性合理性分析及銷售紀錄等，原告實有欲將建議書二標的參與評選之意，已屬明確，則被告認定原告於同一標案中，事實上提出二個產品標的參與評選，違反採購之公平性，為不合格之投標，於法並無違誤。原告上揭主張，委無足取。
4.再原告主張：依需求規格第1點第6款、第10款規定，除非明示「以上、以下」，否則建議書所有數字均應視為包含本數，並容許±10%之公差，建議書一及建議書二藥劑容量標示為6公斤（+200g～-100g），均符合規格云云。然查，系爭採購案之需求規格第1點第6款（申訴卷第43頁）明定：「需求規格：（六）藥劑容量6公斤以上。」可見被告對於系爭採購案所採購之滅火器，訂有需求規格，廠商投標之產品標的至少應具備該基本規格。惟觀諸原告所提建議書一及建議書二之兩種滅火器規格均標示：「滅火劑量：6公斤（+200g～-100g）」（申訴卷第50、58頁），則其規格含有6公斤-100g之情形，自難認符合系爭採購案需求規格藥劑容量6公斤以上之規定。至需求規格第1點第10款固規定：「需求規格：（十）得標廠商所提供之建議書數字（以上、以下）均包含本數，未明述者以±10%公差為限。」其前段說明數字中有「以上」、「以下」均包含本數，而後段說明係因產品劑量之測量，依現行科學儀器及設備，其測量結果存有公差之可能性，廠商所提供之劑量僅記載數字，未明述誤差範圍時，為避免造成驗收時機關與得標廠商之間對於誤差範圍之認知有異，訂定未明述公差者，以±10%公差為限，以杜絕爭議，業據被告陳明在卷（本院卷第109至110頁），故此規定意旨在於容許廠商提供之產品有誤差範圍，無記載者應以±10%誤差值定之，但不論誤差範圍為何，廠商所提供之產品，皆應合於基本規格，即依需求規格第1點第6款規定，廠商提供產品規格之藥劑容量須在6公斤以上。原告此部分之主張，並非可取。至原告另舉內政部消防署滅火器認可基準（申訴卷第61至64頁）主張其建議書記載無誤云云，然被告為因應鋰電池火警事故，以系爭採購案採購消防業務所需之滅火器，於需求規格既明文規定藥劑容量為6公斤以上，則原告所提供建議書滅火器藥劑容量應為6公斤以上，始符需求規格，況且，上開滅火器認可基準係規範一般滅火器規格之容許公差，與系爭採購案所採購之產品標的尚有不同，被告未予適用，於法尚無不合，是原告上開主張，亦無可採。
㈣原告合併請求損害賠償部分：
1.按行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」其立法意旨在於提起行政訴訟之際，利用同一訴訟程序合併請求損害賠償，以達訴訟經濟利益，蓋因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定的前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費所為之規範，否則即不符基於訴訟經濟之考量而令其合併提起之立法目的。故當事人依行政訴訟法第7條規定併為請求時，須所據以合併之行政訴訟已經行政法院實體審究且為勝訴判決，其合併之請求始有獲得實體勝訴判決可言。
2.衡酌原告起訴狀及損害賠償明細表（本院卷第257至260頁）之意旨，其主張系爭採購案開標程序有違法之情形，訴請撤銷原處分，且被告之原處分不法侵害其權利致受有損害，併請求損害賠償，是依行政訴訟法第7條規定，自得於同一程序中合併請求損害賠償。惟原告訴之聲明第1項經本院調查審認後，認原處分於法並無違誤而認原告撤銷之訴為無理由，已如前述，又原告訴之聲明第2項請求權之存在係以撤銷之訴有理由作為前提，原告所提撤銷訴訟既未能獲得勝訴，則其合併提起之給付訴訟，自乏其據。從而，原告請求被告給付159,550元部分，失所附麗，應併予駁回。
六、綜上所述，原處分並無違誤，申訴審議判斷、異議處理結果予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回，其合併請求損害賠償部分，亦失所據，應併予駁回。又本件為判決基礎之事證已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提訴訟資料均經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要。
七、結論︰原告之訴無理由、追加之訴不合法。中 華 民 國 115 年 1 月 28 日
審判長法官 孫 奇 芳
法官 曾 宏 揚法官 林 韋 岑以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第49條之1第1項）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第3項、第4項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 (二)非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 115 年 1 月 28 日
書記官 鄭 郁 萱