高雄高等行政法院判決高等行政訴訟庭第三庭114年度訴字第452號原 告 吳凱旋被 告 澎湖縣政府代 表 人 陳光復訴訟代理人 蘇詠琄
蔡鈞如 律師鄭淳晉 律師上列當事人間變更登記事件，原告不服經濟部中華民國114年11月13日經法字第11417306730號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：訴外人吳○○（○○○打鐵店，下稱系爭打鐵店）前於民國113年7月19日檢附工廠變更登記申請書等文件，向被告申請工廠變更登記（廠地變更）。經被告審查後，以114年1月13日府建商字第0000000000號函（下稱原處分）准予變更登記。原告主張系爭打鐵店欲將廠區作業範圍從澎湖縣白沙鄉○○段（下稱○○段）000地號土地（下稱000地號土地）擴大至○○段000地號土地（下稱000地號土地），而原告為系爭打鐵店鄰地（○○段849地號土地，下稱原告土地）及其上建物之所有權人，因原處分之作成致原告需承受噪音、震動之苦，故不服原處分提起訴願，遭訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：
1、原告具備法律上利害關係：原告係緊鄰系爭打鐵店之土地及建物所有人及實際居住者，原處分致原告需承受噪音、震動之苦，更使生活安寧及建物安全受損，故原告公法上權益受有侵害，對原處分具有法律上利害關係。
2、○○段000地號土地（下稱000地號土地）上的建物亦屬系爭打鐵店使用範圍，及000地號土地上車庫應納入計算，則就系爭打鐵店廠房面積、動力設備、馬力數及實際生產設備合併計算，即知系爭打鐵店不符合無公害小型工業設施要件。故原處分之作成有違反工廠管理輔導法第15條、土地法第34條之1及非都市使用管制規則第6條附表1關於乙種建築用地容許使用項目的工廠須係無公害性小型工業設施等規定。
（二）聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、原處分係工廠變更登記核准處分，處分相對人為系爭打鐵店，並非原告。又工廠管理輔導法之立法目的在促進工業發展及健全工廠管理，並非為保障鄰近居民之個別權益而設。原告縱主張其居住於附近並受系爭打鐵店營運影響，亦僅屬事實上或反射利益，非屬工廠管理輔導法所保護之法律上利益，故其欠缺原告適格。
2、系爭打鐵店原已合法登記於000地號土地，本次申請係增加000地號土地為廠地；經被告審查000地號土地上廠房面積約164.8平方公尺，動力設備約9馬力，符合無公害小型工業設施相關規定。至於000地號土地非系爭打鐵店申請變更範圍，現場亦未發現有製造加工行為，原告主張將之納入計算，並無依據。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：原告是否為原處分之法律上利害關係人？
五、本院之判斷︰
（一）按行政訴訟法第107條第3項第1款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：一、除第2項以外之當事人不適格或欠缺權利保護必要。」所稱當事人不適格，係指當事人就個案訴訟欠缺實施訴訟之權能而言。又行政訴訟原則上以人民權利或法律上利益受損害為權利保護要件，其目的在排除民眾訴訟，並區隔法律上利益與僅具經濟上、情感上或其他事實上利益之情形。行政訴訟法第4條第1項亦規定，人民因違法行政處分致其權利或法律上利益受損害者，始得提起撤銷訴訟。是得提起撤銷訴訟者，固非以行政處分相對人為限，尚包括法律上利害關係人；惟若既非行政處分相對人，亦非法律上利害關係人，即欠缺原告適格，其提起撤銷訴訟，行政法院得依前揭規定不經言詞辯論，逕以判決駁回之（最高行政法院110年度上字第788號判決意旨參照）。
（二）又撤銷訴訟之原告是否具備訴訟權能，基本上有「相對人理論」與「保護規範理論」兩種判斷方式。原則上，侵益處分之相對人，基於憲法保障人民基本權利之防禦功能，當然具有提起撤銷訴訟之權能；行政處分相對人以外之第三人，如因處分而成為法律上受規制之對象，亦得提起行政救濟。至於授益處分之第三人，因其並非處分相對人，亦非受處分直接規制之對象，自不得僅以事實上、經濟上或情感上利益受影響，即主張提起撤銷訴訟，而須有法律規範明示或依法律整體結構、適用對象、規範目的及效果綜合判斷，足認該規範兼有保護其個別利益之意旨，始得認其具有法律上利害關係（司法院釋字第469號解釋意旨參照）。換言之，第三人對授益處分提起撤銷訴訟者，須證明其所主張受侵害之利益，屬法律所保護之利益，而非僅屬反射利益，始具訴訟權能（最高行政法院111年度上字第712號判決意旨參照）。
（三）按工廠管理輔導法係為促進工業發展、健全工廠管理與輔導而制定，其自90年3月14日公布施行以來，歷經多次修正，現行規範內容涵蓋工廠設立、登記、管理、輔導及未登記工廠管理等事項。觀諸該法第1條揭示之立法目的、第9條關於設廠土地種類之限制、第15條第2款關於違反土地使用管制規定、第4款未經環境保護主管機關核准或同意皆不得辦理登記或變更登記之規範，以及第17條第1項明定中央主管機關得基於工業均衡發展、資源合理利用、生態環境及公共利益維護採行相關措施等規定，可知工廠管理輔導法制定之目的，主要係藉由健全工廠設立、登記管理及輔導制度，以促進工業發展，並兼顧生態環境、提升環境品質、土地使用管制、建築管理及公共利益之維護。其中工廠管理輔導法第15條第2款規定：「工廠有下列情形之一者，不得辦理登記或變更登記：二、違反土地使用管制規定。」所銜接之行為時（113年3月29日修正）非都市土地使用管制規則第6條第3項海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表1細目表所示，允許乙種建築用地作為無公害性小型工業設施使用，惟要求須符合「一、不得位於全國區域計畫規定之沿海自然保護區。二、經環境保護機關審查符合環境保護法規規定管制標準之製造加工業。三、動力（含電熱）不得超過11.25瓩。但空調冷氣設備不在此限。四、作業廠房最大基層建築面積，不得超過200平方公尺。」等附帶條件，其規範目的在於透過限制乙種建築用地上小型工業設施須從事無公害行業，以落實土地利用秩序、環境管理及公共利益維護。又按同條第4款規定：「四、屬環境保護主管機關指定之事業種類、範圍及規模，其相關環境影響說明書、環境影響評估報告書或污染防治計畫未經環境保護主管機關核准或同意。」亦不得辦理工廠登記或變更登記之制度設計，可知工廠登記主管機關於受理登記或變更登記申請時，僅負責確認申請案件是否符合法定登記要件，其中涉及環境管制事項者，則由環境保護主管機關依其權責審查，俟各該法定要件具備後，始得為工廠登記之核准。是綜合上開工廠管理輔導法及非都市土地使用管制規則之整體規範結構、保護客體、適用對象及規範效果觀察，工廠登記相關規範所維護者乃工業發展秩序、土地利用管理、環境品質及其他一般公共利益，人民藉由主管機關對工廠管理而享有之安全、安寧或較佳環境品質，性質上僅屬反射利益，並無賦予特定鄰近地主或住戶個別得主張之公法上權利，以特別保障其個別權利或法律上利益。故縱行政處分之作成可能於事實上影響第三人之居住環境、經濟利益或生活品質，亦僅屬事實上利益或反射利益之影響；在相關法規並無保護特定個人利益之意旨下，難認其權利或法律上利益因該處分而受侵害，自不得僅憑前揭規範主張具有訴訟實施權能，並據以提起撤銷訴訟請求撤銷工廠登記或變更登記之核准處分。
（四）經查，系爭打鐵店因擬增加000地號土地作為廠地，乃檢附工廠變更登記申請書及相關證明文件向被告申請變更工廠登記，經被告依工廠管理輔導法及行為時非都市土地使用管制規則第6條附表1等規定審查後，認系爭打鐵店已符合變更登記要件，遂以原處分核准000地號土地上廠房面積164.8平方公尺等情，有系爭打鐵店113年7月19日工廠變更登記申請書（本院卷1第193頁至第199頁）及原處分書（本院卷1第29頁至第30頁）在卷可稽。原告雖主張其為系爭打鐵店鄰地849地號土地及建物所有權人，因系爭打鐵店擴大作業範圍至000地號土地後，不僅違反行為時非都市土地使用管制規則附表1有關「作業廠房最大基層建築面積不得超過200平方公尺」之規定，且使原告承受噪音、震動等不利益，則其對原處分具有法律上利害關係云云。然查，原處分係就系爭打鐵店申請工廠變更登記事項所為之准駁決定，其規制對象及法律效果均直接作用於系爭打鐵店，而非原告；復依前述規範目的及保護規範理論之檢驗結果，工廠管理輔導法第15條第2款及行為時非都市土地使用管制規則第6條附表1等規定，旨在維護工廠管理秩序、土地利用及公共利益，尚難認有保護特定鄰地住戶個別權利之意旨。從而，原告所稱之居住安寧或環境品質利益，至多屬主管機關依法執行工廠管理所產生之事實上利益或反射利益，非屬原告法律上權利或利益，是原告非為原處分之法律上利害關係人，自不足據以取得撤銷訴訟之原告適格。至原告另主張系爭打鐵店涉及違反土地法第34條之1規定，或應將000地號土地上建物及000地號土地上車庫也一併納入審查範圍等節。按土地法第34條之1係規範共有土地處分及管理之共有人間法律關係，與被告依工廠管理輔導法審查000地號土地是否符合工廠變更登記要件，尚屬不同法律關係；又000地號土地並非本件申請變更登記之標的土地，000地號土地上車庫非僅系爭打鐵店使用且非實際從事製造加工範圍，是不經被告含括於廠房面積計算，並無違誤；更與原處分合法性之判斷無直接關聯，亦無從作為認定原告對原處分具有法律上利害關係之依據。是原告既非原處分所欲保護規範之對象，即非法律上利害關係人，其提起本件撤銷訴訟核屬當事人不適格；訴願決定以其欠缺訴願權能而予不受理，於法並無不合。
（五）綜上所述，原告既非原處分相對人，亦非法律上利害關係人，欠缺實施訴訟權能，其提起本件撤銷訴訟即屬當事人不適格，且無從補正，本院自應依行政訴訟法第107條第3項第1款規定，逕以判決駁回其訴。本件的判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述的必要，併予說明。
六、結論：原告之訴為無理由，應予駁回。中 華 民 國 115 年 10 月 16 日
審判長法官 曾 宏 揚
法官 黃 奕 超法官 邱 美 英
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 115 年 10 月 16 日
書記官 祝 語 萱