高雄高等行政法院判決高等行政訴訟庭第二庭114年度高上字第3號上 訴 人 林宜榮
裘秀慧訴訟代理人 李淑珺律師被 上訴 人 臺東縣政府代 表 人 饒慶鈴上列當事人間老人福利法事件，上訴人對中華民國113年12月19日本院地方行政訴訟庭112年度地訴字第54號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、上訴人112年度中低收入老人生活津貼發給資格，經被上訴人以民國112年4月18日府社救字第110078220號函（下稱原處分）核定符合中低收入老人生活津貼發給辦法（下稱津貼發給辦法）第5條第1項第2款，核予上訴人每人每月新臺幣（下同）3,879元。上訴人提出申復，經被上訴人以112年5月4日府社救字第0000000000號函審認其全戶應列計人口共6人（上訴人2人、林○○〈上訴人之女，未婚〉、林ＸＸ〈上訴人之子〉、○○○〈林ＸＸ之妻〉、ＸＸＸ〈林ＸＸ之子〉），全戶所得每人每月22,484元，達最低生活費1.5倍以上（21,345元），未超過2.5倍（35,575元），且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出之1.5倍（35,270元），仍核予上訴人每人每月3,879元。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經本院地方行政訴訟庭112年度地訴字第54號判決（下稱原判決）駁回，於是提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴主張及聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原判決理由，均引用原判決書所載。
三、上訴意旨略以：
(一)老人福利法第12條第3項雖授權中央主管機關訂定老人津貼之請領資格、條件、程序、金額及其他相關事項，惟111年1月1日修正施行前之津貼發給辦法（下稱修正前津貼發給辦法）第7、8條所規範之家戶人口及收入計算方式，既足以決定請領人能否獲取足夠維持基本生活所需之津貼，顯已非僅技術性、細節性規定，其所定內容已逾法律授權範圍。原審認被上訴人適用前開辦法第7條、第8條認定家庭總收入、全家人口應計算範圍，並無違反法律保留原則，已有違誤。
(二)依民法第1114條、第1115條規定，對直系血親卑親屬之扶養義務為第一順位，對直系血親尊親屬之扶養義務為第二順位，並不因扶養義務人之性別或有無結婚而有任何差別。修正前津貼發給辦法既以請領人有無對其有扶養務之人，及總計需受扶養之人數多寡，而為請領人得否領取津貼之依據，其認定標準卻與民法第1114條、第1115條所定之扶養義務之人明顯不同，顯然違反上位階法律而為無效。原審認津貼發給辦法具有社會救助性質，縱與民法第1115條、第1116條有關扶養義務之順序關係不同，亦難謂有何違反法律，此見解亦有違誤。
(三)又111年1月1日修正施行之津貼發給辦法（下稱修正後津貼發給辦法），其立法說明明示：為使同屬社會福利津貼性質之審查基準趨於一致，簡化行政作業，並符合消除對婦女一切形式歧視公約第5條規定，修正家庭總收入及財產，其應計算人口範圍及計算方式，準用社會救助法相關規定辦理。另為保障已領取本津貼者之權益，增列信賴保護規定。由此足認修正前津貼發給辦法第7條、第8條有對婦女歧視之事實，原審泛稱該法係參考我國倫理傳統而定，忽視該法條之性別歧視立法，顯有判決違背法令之實。
(四)另社會救助法係以整體同居生活之家庭為一單位，計算其總收入除以總人口後，計算該家戶是否符合低收入或中低收入戶之標準，而將其列為之扶助對象，依此，社會扶助法所定人口之計算排除未共同居住之第一親等外血親，尚屬有據。然老人福利法係專為維護老人尊嚴及健康而定，則審核老人是否得請領津貼時，計算全部人口之目的係為確認老人在受法定扶養義務人扶養後，是否仍有受國家給予津貼補助之必要，故計算人口之標準自應考量扶養義務人除扶養老人外，是否仍需扶養他人，始能知悉其扶養能力是否足使老人獲得有尊嚴而健康之生活。故修正後津貼發給辦法第3條雖規定應計算人口範圍及計算方式準用社會救助法第5條、第5條之
1、第5條之3相關規定，但社會救助法第5條第1項第3款之規範目的與津貼發給辦法之規範目的不同，社會救助法第5條、第5條之1、第5條之3亦未考量低收入老人之直系血親卑親屬仍需扶養自己之未成年子女，而未將該等親屬納入總人口計算，實不應準用於計算老人津貼發給之請領資格。原審未審酌上情，遽認被上訴人以修正後津貼發給辦法準用社會救助法而計算上訴人全部人口為5人，且以此認定修正前津貼發給辦法對上訴人較有利，實有認事用法不當之違誤。
(五)綜上，不論依修正前津貼發給辦法計算上訴人全戶人口6人，或依修正後津貼發給辦法認上訴人全家人口5人，均非合法且適當之認定。按老人福利法第14條第2項、第22條第1項及第30條所稱法定扶養義務人，指依民法規定順序定其履行義務之人，老人福利法施行細則第4條定有明文。法定扶養義務人及扶養義務順序亦於民法第1114條、第1115條定有明文。據此，被上訴人實應依老人福利法施行細則第4條及民法第1114條、第1115條規定，計算原告全家人口為8人：包括上訴人2人、對上訴人負第二順位扶養義務之子女共3人（出嫁長女、未出嫁次女林○○、長子林ＸＸ），及上訴人子女需負擔第一順位扶養義務之渠等未成年子女共3人（之2子、林ＸＸ之1子）共計8人，方屬合理。又依此認定，上訴人當年全家每月所得，除以總人口8人，平均每人每月所得低於當年度每人每月最低生活費1.5倍之21,435元。被上訴人自應核給上訴人2人1.5倍之老人福利生活津貼7,759元等語。
四、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨補充論述如下：
(一)應適用之法令：
1、老人福利法第12條第1項及第3項：「中低收入老人未接受收容安置者，得申請發給生活津貼。」「前2項津貼請領資格、條件、程序、金額及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之，並不得有設籍時間之限制；申請應檢附之文件、審核作業等事項之規定，由直轄市、縣（市）主管機關定之。」
2、修正前津貼發給辦法
(1)第2條第1項：「符合下列各款規定之老人，得申請發給生活津貼（以下簡稱本津貼）：一、年滿65歲，並實際居住於戶籍所在地之直轄市、縣（市），且最近1年居住國內超過183。二、未接受政府公費收容安置。三、家庭總收入按全家人口平均分配，每人每月未超過中央主管機關或直轄市主管機關當年公布最低生活費標準之2.5倍，且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出之1.5倍。四、全家人口存款本金、投資及有價證券按面額計算之合計金額未超過一定數額。五、全家人口所有之土地或房屋未逾越合理之居住空間。六、未入獄服刑、因案羈押或依法拘禁。前項第3款所定申請本津貼之標準，如遇有特殊情形者，得由直轄市、縣（市）主管機關報請中央主管機關專案核定。」
(2)第3條：「前條第1項第4款所定一定數額，由直轄市、縣（市）主管機關依下列方式計算：一、全家人口存款本金、投資及有價證券按面額計算之合計金額未超過1人時為新臺幣250萬元。二、每增加1人，增加新臺幣25萬元。」
(3)第7條：「本辦法所稱家庭總收入，指全家人口之工作收入、軍人退休俸（終身生活補助費）、政務人員、公教人員、公營事業人員月退休（職）金、存款利息、不動產收益及其他收入之總額。所稱全家人口，其應計算人口範圍包括下列人員：一、申請人及其配偶。二、負有扶養義務之子女及其配偶。三、前款之人所扶養之無工作能力子女。四、無第2款之人，以實際負擔扶養義務之孫子女。五、前4款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。」
(4)第8條：「（第1項）有下列情形之一者，不列入前條全家人口應計算範圍：一、無共同生活事實之出嫁女兒或子為他人贅夫者及其配偶、子女。二、無共同生活事實之已喪偶之媳、贅婿及其子女。三、不得在臺灣地區工作之非本國籍配偶或大陸地區配偶。四、應徵（召）集入營服兵役或替代役現役。五、在學領有公費。六、入獄服刑、因案羈押或依法拘禁。七、失蹤，經向警察機關報案協尋未獲，達6個月以上。（第2項）前項人員符合前條第5款情形者，仍列入全家人口應計算範圍。」
3、修正後津貼發給辦法第3條：「（第1項）前條第1項第2款家庭總收入及財產，其應計算人口範圍及計算方式，準用社會救助法第5條、第5條之1、第5條之3相關規定。（第2項）本辦法中華民國111年1月1日修正施行前已領取本津貼，且資格未曾中斷者，全家人口應列入及不列入應計算人口之範圍，修正施行前之規定較有利者，依原規定辦理。」
4、社會救助法第5條第1項及第3項：「第4條第1項及前條所定家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：一、配偶。二、一親等之直系血親。三、同一戶籍或共同生活之其他直系血親。四、前3款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。」「第1項各款人員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：一、尚未設有戶籍之非本國籍配偶或大陸地區配偶。二、未共同生活且無扶養事實之特定境遇單親家庭直系血親尊親屬。三、未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬。四、未與單親家庭未成年子女共同生活、無扶養事實，且未行使、負擔其對未成年子女權利義務之父或母。五、應徵集召集入營服兵役或替代役現役。六、在學領有公費。七、入獄服刑、因案羈押或依法拘禁。八、失蹤，經向警察機關報案協尋未獲，達6個月以上。九、因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估以申請人最佳利益考量，認定以不列入應計算人口為宜。」
(二)依司法院釋字第443號、第614號解釋意旨之層級化法律保留原則，可知何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，亦即所謂之規範密度，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範。又關於「給付行政」措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，惟如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者，原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據，主管機關始得據以訂定法規命令。查老人福利法第12條第3項前段規定，中低收入老人生活津貼請領資格、條件、程序、金額及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。衛生福利部依據老人福利法第12條第3項之授權，考量國家財政收支情形及社會經濟狀況，訂定修正後津貼發給辦法，已有法律明確授權之依據，且未逾越法律授權範圍，尚無違反法律保留原則。
(三)經查，上訴人112年度中低收入老人生活津貼發給資格，經被上訴人以原處分核定符合津貼發給辦法第5條第1項第2款，核予上訴人每人每月3,879元，上訴人提出申復，經被上訴人審認其全戶應列計人口有上訴人2人、林○○〈上訴人之女，未婚〉、林ＸＸ〈上訴人之子〉、○○○〈林ＸＸ之妻〉、ＸＸＸ〈林ＸＸ之子〉共6人，全戶所得每人每月22,484元，達最低生活費1.5倍以上（21,345元），未超過2.5倍（35,575元），且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出之1.5倍（35,270元），乃以112年5月4日府社救字第0000000000號函復維持原核定結果等情，為原審依法確定之事實，經核與卷內證據相符。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，論明：老人福利法第12條第3項既授權中央主管機關訂定有關中低收入老人生活津貼請領資格、條件、程序、金額及其他相關事項，則中央主管機關依此授權，衡酌國家資源之有限性及中低收入老人之家庭總收入、財產狀況等情形，訂定津貼發給辦法規定家庭總收入、全家人口應計算範圍之認定標準，符合法律保留原則，自得予以援用。且津貼發給辦法並非以民法規定為依據，修正前津貼發給辦法第7條第2款規定，並未逾老人福利法第12條第3項之授權範圍，縱與民法第1115條、第1116條有關扶養義務之順序關係不同，亦難謂有何違反法律之情事。上訴人經被上訴人審認符合修正後津貼發給辦法第3條第2項規定，且因修正前津貼發給辦法有關全家人口應列入及不列入應計算人口之範圍，對於上訴人較為有利，是被上訴人依修正後津貼發給辦法第3條第2項規定，適用修正前津貼發給辦法第7條、第8條規定，以上訴人之次女林○○與上訴人雖無共同生活事實，但為未婚，依修正前津貼發給辦法第7條第2款，應列入全家人口應計算範圍；上訴人之子林ＸＸ及其配偶○○○係對上訴人負有扶養義務之子及其配偶，ＸＸＸ係林ＸＸ所扶養之無工作能力子女，依修正前津貼發給辦法第7條第2款、第3款，均應列入全家人口應計算範圍；上訴人之長女於105年2月2日與訴外人游惟哲結婚，為與上訴人無共同生活事實之已出嫁女兒，游○○、游ＸＸ2人則均為之子，依修正前津貼發給辦法第8條第1項第1款，及游○○、游ＸＸ均不列入全家人口應計算範圍，並無違誤等語，業已詳述得心證之理由及認定之依據，並就上訴人之主張何以不足採，予以論駁甚詳，經核並無判決違背法令之情事。上訴意旨主張：修正前津貼發給辦法認定標準與民法第1114條、第1115條所定之扶養義務之人明顯不同，顯然違反上位階法律而為無效；社會救助法第5條第1項第3款之規範目的與津貼發給辦法之規範目的不同，社會救助法第5條、第5條之1、第5條之3未考量低收入老人之直系血親卑親屬仍需扶養自己之配偶及未成年子女，而未將該等親屬納入總人口計算，實不應準用於計算老人津貼發給之請領資格，原審未審酌上情，遽認被上訴人以修正後津貼發給辦法準用社會救助法而計算上訴人全部人口為5人，且以此認定修正前津貼發給辦法對上訴人較有利，實有認事用法不當之違誤等語，核屬其一己主觀見解，就原審認定事實、證據取捨之職權行使事項為指摘，自無可採。
(四)上訴意旨雖另稱：老人福利法施行細則第4條規定，老人福利法第14條第2項、第22條第1項及第30條所稱法定扶養義務人，指依民法規定順序定其履行義務之人，而法定扶養義務人及扶養義務順序亦於民法第1114條、第1115條定有明文。
據此，被上訴人應依前開規定計算上訴人全家人口為8人（上訴人2人、對上訴人負第二順位扶養義務之子女、林○○、林ＸＸ共3人、之子游○○、游ＸＸ2人、林ＸＸ之子ＸＸＸ1人），上訴人當年全家每月所得，除以總人口8人，平均每人每月所得低於當年度每人每月最低生活費1.5倍，被上訴人自應核給上訴人1.5倍之老人福利生活津貼即7,759元等語。然如前所述，津貼發給辦法係中央主管機關依老人福利法第12條第3項授權而訂定，並非以民法規定為依據。是中央主管機關依此授權，衡酌國家資源之有限性及及社會經濟狀況，訂定津貼發給辦法規定中低收入老人生活津貼請領之家庭總收入及財產，其應計算人口範圍及計算方式，縱與民法第1115條、第1116條有關扶養義務之順序關係不相同，亦難謂有何違反法律之情事。況且，98年11月23日修正施行之老人福利法施行細則第4條雖規定「老人福利法第14條第2項、第22條第1項及第30條所稱法定扶養義務人，指依民法規定順序定其履行義務之人」，然當時之老人福利法第14條第2項係規定「無法定扶養義務人之老人經法院為監護或輔助宣告者，其財產得交付與經中央目的主管機關許可之信託業代為管理、處分。」；第22條第1項係規定「老人或其法定扶養義務人就老人參加全民健康保險之保險費、部分負擔費用或保險給付未涵蓋之醫療費用無力負擔者，直轄市、縣（市）主管機關應予補助。」；第30條係規定「有法定扶養義務之人應善盡扶養老人之責，主管機關得自行或結合民間提供相關資訊及協助。」經核均與上訴人所爭執家庭總收入之應計算人口範圍的爭議無涉，是上訴人就此部分之主張，亦不可採。
(五)綜上，原判決駁回上訴人在原審之訴，經核並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、結論：上訴為無理由。中 華 民 國 114 年 5 月 27 日
審判長法官 孫 國 禎
法官 曾 宏 揚法官 林 韋 岑上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 114 年 5 月 27 日
書記官 周 良 駿