高雄高等行政法院判決高等行政訴訟庭第一庭114年度高上字第8號上 訴 人 國防部代 表 人 顧立雄訴訟代理人 徐克銘 律師
廖健君 律師雷兆衡 律師被 上訴 人 全珮語上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國114年4月23日本院地方行政訴訟庭113年度地訴字第72號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、原判決廢棄。
二、被上訴人應給付上訴人新臺幣717,237元暨自民國110年7月17日起至清償前開款項之日止，按週年利率百分之5計算之利息。
三、上訴人其餘上訴駁回。
四、第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔百分之98，餘由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人（原名全慧）為國軍老舊眷村○○縣○○○村（下稱凌雲三村）原眷戶之權益承受人。上訴人前因規劃凌雲三村改（遷）建○○市○○○村改建基地（下稱崇仁新村改建基地），辦理原眷戶及權益承受人參與眷村改建意願之法院認證程序，被上訴人原填寫意願選項為「購置民間市場成屋」，經上訴人分別於民國95年1月26日、95年3月28日及96年8月30日撥付輔助購宅款新臺幣（下同）573,789元、860,684元及717,237元在案。被上訴人嗣申經上訴人准許變更意願選項為「領取發包後輔助購宅款」，上訴人則於101年9月18日再撥付輔助購宅款2,192,503元予被上訴人。其後，上訴人以經查對帳務結果，被上訴人應領輔助購宅款為3,626,976元，上訴人實際核撥金額達4,344,213元，溢撥717,237元（下稱系爭款項），乃以109年8月18日國政眷服字第00000000000號函（下稱系爭函），請被上訴人於109年9月16日前將系爭款項繳回，因被上訴人屆期仍未辦理，復以110年6月18日國政眷服字第0000000000號函（下稱110年6月18日函）通知被上訴人，請於110年7月16日前將系爭款項繳回。被上訴人不服系爭函及110年6月18日函，提起訴願，經訴願決定將關於系爭函駁回，110年6月18日函為不予受理。被上訴人繼提起行政訴訟，聲明：系爭函及該部分訴願決定均撤銷。案經臺北高等行政法院111年度訴字第174號判決（下稱北高行111年度訴字第174號判決）將系爭函及該部分訴願決定均撤銷。上訴人不服，提起上訴，前經最高行政法院112年度上字第74號判決，將北高行111年度訴字第174號判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴(與北高行111年度訴字第174號判決合稱系爭前案)。嗣上訴人乃另行提起行政訴訟，主張：被上訴人溢領之系爭款項構成公法上不當得利。上訴人業以系爭函撤銷前揭溢撥輔助購宅款核定之授益處分，爰依公法上不當得利之法律關係，提起本件給付之訴，請求被上訴人返還系爭款項，並聲明：被上訴人應給付上訴人717,237元及自108年8月8日起至返還之日止按週年利率百分之5計算之利息。前經本院地方行政訴訟庭（下稱原審）以113年度地訴字第72號判決（下稱原判決）駁回其起訴，上訴人仍表不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。
三、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：
(一)被上訴人申請變更意願選項經上訴人准許，上訴人復以101年9月11日函核撥輔助購宅款時，確認輔助購宅款之總額為3,626,976元，業載明於領款清冊上且經被上訴人蓋章簽收，已對被上訴人發生效力，核屬授益性質之行政處分，逾此授益處分所核定應給付之輔助購宅款數額而溢發，非有何授益處分作為發給之依據，上訴人以109年8月18日函通知被上訴人繳回系爭款項，為無法令規定上訴人有作成行政處分命返還之權限，故僅具書面限期催告履行之性質為觀念通知，並非行政處分。準此，上訴人申請變更意願選項獲准後，其領取購屋補助款之授益處分為101年9月11日函核撥輔助購宅款總額3,626,976元，逾此部分之溢撥溢領金額非授益行政處分範圍，不適用行政程序法第127條之規定。況系爭函為觀念通知，非撤銷授益行政處分之處分，則上訴人主張應以系爭函撤銷授益處分時起算時效，洵屬無憑。
(二)又消滅時效應自請求權可行使時起算，為民法第128條之規定。上訴人於101年9月11日撥付輔助購宅款2,192,503元，此筆款項內含非授益處分範圍而溢撥之系爭款項，已如前述。而被上訴人歷次領款清冊及支出傳票等帳務資料為上訴人所作成與管領，衡情上訴人於撥付時只要稍加注意核對其管領之上開帳務資料，即可清楚查知溢撥溢領系爭款項之不當利益，並可行使其對被上訴人之不當得利返還請求權。況且，上訴人在101年9月11日給付被上訴人最後一筆輔助購宅款後，上訴人依眷改基金運用辦法第11條規定，該基金之決算應依決算法辦理，是依決算法第2條、第21條規定為辦理決算時，至遲應於101年度終了後2個月整理事務，則上訴人於整理輔助購宅款相關之出納事務時，即得以查悉有溢撥系爭款項之情事，而處於得隨時向被上訴人行使其返還溢撥輔助購宅款請求權之狀態。是可合理期上訴人至遲於102年2月底為其可行使請求權，並自該時起算5年消滅時效期間。然上訴人遲至109年8月18日始通知被上訴人返還系爭款項，故其公法上請求權顯已逾5年不行使，時效完成當然消滅等語，為其論據。
四、本院之判斷：
(一)上訴人核給各期「輔助購宅款」之行為，於該給付決定時即成為具有對外生效「授益行政處分」的性質：
按上訴人向原眷戶或其權益承受人發給「輔助購宅款」，係基於「國軍老舊眷村改建條例」及其配套國軍老舊眷村改建基金收支保管及運用辦法、國防部相關作業規定等規範而發給，該等法規明定基金來源、給付對象與給付程序，並由主管機關（國防部即上訴人）依程序作成給付。因此，當上訴人依條件審查後核准或決定發給某個申請人輔助購宅款時，該決定對特定人直接發生了給付權利的法律效果，並符合行政處分的構成要件（單方、公法性、具體事件、直接發生法律效果）。又上開規範以法規形式創設了原眷戶（或其權益承受人）可依一定條件申請並領取輔助購宅款之制度；該權利並非私人固有財產權的自然延伸，而是「基於法規創設之給付權」。換言之，原眷戶（或其權益承受人）在申請條件成就且上訴人核給時，受益人對該給付即取得「作成授益行政處分之公法上請求權」。從而上訴人核給「輔助購宅款」之行為，於該給付決定時即成為具有對外生效「授益行政處分」的性質。
(二)被上訴人確有因上訴人96年8月30日重複撥付輔助購宅款而有溢領717,237元(即系爭款項)之事實：⑴查被上訴人為國軍老舊眷村○○縣○○○村原眷戶之權益承受人。
凌雲三村經規劃改(遷)建崇仁新村改建基地，上訴人為辦理核撥原眷戶及權益承受人輔助購宅款案，乃分別於95年1月26日(原核定文號為95年1月16日勁勢字第0000000000號令)、95年3月28日(原核定文號為95年3月20日勁勢字第0000000000號令)及96年8月30日【原核定文號為96年8月24日昌易字第0000000000號令，(下稱96年8月24日函)】撥付輔助購宅款購置民間市場成屋（分3期）第1期款573,789元、第2期款860,684元、第2期款(註：重複撥付)717,237元予被上訴人，此有上開各函文及被上訴人蓋章之領款清冊附於原審卷可稽(原審卷第21至31頁)。又上訴人嗣後另以101年9月11日函核撥予被上訴人崇仁新村改建基地工程發包價輔助購宅款第3期款2,192,503元【同時核撥搬遷補助費10,000元，合計2,202,503元(原判決誤載為2,292,503元)】，亦有101年9月11日函暨被上訴人蓋章之領款清冊附於原審卷足憑（原審卷第33至35頁)，堪認被上訴人實際受領之輔助購宅款金額為4,344,213元（573,789元+860,684元+717,237元+2,192,503元=4,344,213元）。
⑵又被上訴人原填寫意願選項為「購置民間市場成屋」，嗣在1
01年2月17日變更為「領取發包後補助購宅款」，經核准變更(北高行111年度訴字第174號卷第177、180、183頁)。變更後被上訴人蓋章之領款清冊名稱為「空軍列管『凌雲三村』原眷戶申領發包價輔助購宅款暨搬遷補助費領款清冊」，其上「輔助購宅款總額」欄係記載：「3,626,976」(原審卷第35頁)。惟被上訴人申請變更前，實際上已分期領取第1期款573,789元、第2期款860,684元、第2期款(重複撥付)717,237元，業如前述。此3筆款項共計為2,151,710元，則上訴人於被上訴人申請變更後撥付予上訴人之第3期輔助購宅款時，應為輔助購宅款總額3,626,976元扣除申請變更前已撥付之2,151,710元之餘額，意即第3期款再撥付1,475,266元即為已足（輔助購宅款總額3,626,976元-已撥付2,151,710元=1,475,266元）。然上訴人卻以101年9月11日函撥付2,192,503元予被上訴人，導致撥付總額達4,344,213元，而有溢撥717,237元即系爭款項之情事甚明，此為原審認定之事實，經核與卷內證據相符。
⑶惟原判決卻又認定：本件相關輔助購宅款，均係以101年9月1
1日函之行政處分為依據，是溢領之款項係乃因逾此101年9月11日函之行政處分溢發所生，非以任何授益處分為發給依據云云。然綜觀上訴人101年9月11日函文，其主旨僅載：「核撥屏東縣『凌雲三村』權益承受人全珮語遷建『崇仁新村改建基地』工程發包價輔助購宅款第3期(50%)暨搬遷補助費案，合計新台幣220萬2,503元整，請照辦！」等語（參原審卷第33頁)，顯見該次行政處分中，僅針對依《屬於國軍老舊眷村改建基地原眷戶自願於工程發包後按決標價領取輔助購宅款後始同意搬遷之爭議處理原則》附件之《國軍老舊眷村改建基地建築工程發包決標當期房地總成本結算表及計算式補充規定》等標準計算之該期「工程發包價輔助購宅款」進行核定，概無核定其他範圍之款項之意，是該授益處分之內容僅及於該次核定並撥付之2,192,503元(2,202,503元-搬遷補助費10,000元)。原判決認定本件所有發給輔助購宅款之授益處分，均係以此行政處分為依據，並且認定本件公法上不當得利係因逾101年9月11日函之授益處分發給所致，進而否定溢領之款項係來自於96年8月24日函之授益處分，實有違誤。
(三)違法之授益處分於一定條件下仍可撤銷，並溯及既往失其效力：⑴按「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，
其效力繼續存在。」「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。」行政程序法第110條第1項、第127條第1項定有明文。準此，違法之授益處分於一定條件下仍可撤銷，但立法與實務對授益處分之撤銷，因涉及是否溯及失效、是否應返還、是否給予補償之問題，故採較為審慎之態度，例如：需符合嚴格要件並衡量信賴保護與公益等（行政程序法第117、118條參照)。
⑵至被上訴人有無溢領輔助購宅款之不當得利，端視上訴人是
否已撤銷或廢止其原授益處分而定。蓋授益行政處分作成後，於未經撤銷、確認無效或因其他事由而失其效力前，縱該行政處分為有瑕疵之行政處分，亦不能否認其效力。換言之，被上訴人溢領之輔助購宅款在未依法撤銷或廢止前，被上訴人受領該款項仍有法律上原因，尚不構成不當得利。
(四)系爭函應具有撤銷溢撥部分之授益處分（即96年8月24日函）及催討返還溢撥款項之雙層法律效果：
⑴按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其
利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」民法第179條定有明文。而公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動。公法上不當得利，雖然實定法尚無一般性規定，然為公法上固有之法理，可與民法不當得利制度相比擬。參酌民法第179條規定，公法上不當得利返還請求權需具備以下要件：⒈須為公法關係之爭議；⒉須有一方受利益，他方受損害；⒊利益與受損害之間須有直接因果關係；⒋受利益係無法律上原因等要件，始足當之（司法院釋字第515號解釋意旨參照）。
⑵如上所述，上訴人於嗣後查對帳務結果，發現因96年8月30日
第2期輔助購宅款重複核撥，致違法溢撥71萬7,237元予被上訴人，爰於109年8月18日作成系爭函，限期命被上訴人繳回溢領之款項。基此，上訴人於96年8月24日函(96年8月30撥付)核給被上訴人「輔助購宅款」之行為，性質既係屬授益行政處分之性質，則其嗣後再以系爭函向被上訴人催討繳回溢領之款項，除形式上具有追還已為給付之意思表示外，另隱含有就其96年8月24日函核予被上訴人第2期輔助購宅款717,237元乙事，認有重複撥付之違法情事，而依行政程序法第117條規定為撤銷之意思表示。蓋此涉及原所為授益處分存續力之限制，亦即應由上訴人先行撤銷原所為違法之授益處分阻斷其存續效力後，始得行使公法上返還不當得利給付請求權(最高行政法院99年度判字第383號判決參照)。從而系爭函應具有撤銷溢撥部分之授益處分（96年8月24日函）及催討返還溢撥款項之雙層法律效果。準此，上訴人嗣後既以系爭函通知被上訴人繳還溢撥之輔助購宅款717,237元，該系爭函另隱含有撤銷原違法溢撥之授益處分之意思，是該撤銷處分生效後，被上訴人受領第2期(重複撥付)輔助購宅款717,237元之法律上原因，即因已遭撤銷而溯及不存在，從而被上訴人原領取之輔助購宅款即成立公法上不當得利，自應返還上訴人。原判決認上訴人作成之系爭函僅為觀念通知，非撤銷受益行政處分之處分等語，自有違誤。
(五)授益行政處分因違法而得撤銷與經撤銷，分屬二事，不容混為一談：
又行政程序法第117條：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。……」第121條：「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。……」第127條第1項：「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。」第131條：「（第1項）公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」根據上開規定，倘內容係提供金錢之違法授益處分，於經撤銷而溯及既往失效時，受益人應返還因該處分所受領之給付。此乃受益人因該處分受領給付之法律上原因（即授益行政處分），被撤銷不存在，而構成公法上不當得利，對處分機關負返還該不當得利義務。處分機關之此項公法上不當得利返還請求權，為公法上請求權，時效期間為5年，自撤銷機關撤銷該授益處分，而得請求時起算。再行政程序法第110條第3項：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。……」準此，授益行政處分因違法而得撤銷與經撤銷，分屬二事，不容混為一談。蓋授益行政處分雖因違法而得撤銷，但在未經撤銷前，其效力繼續存在。受益人因該授益行政處分受領給付，有法律上原因，尚不構成不當得利。
(六)上訴人之公法上不當得利返還請求權，並未罹於時效：⑴承上所述，本件所涉公法上不當得利，實係以96年8月24日函
之授益處分作為發給依據，因該處分重複核付輔助購宅款所生。換言之，本件被上訴人溢領之款項，即係因該次授益處分重複核定作為發給依據。從而，上訴人在未撤銷該授益處分之前，該授益處分之效力則繼續存在。上訴人自無從主張公法上不當得利之返還請求權，而無從起算其消滅時效。是本件上訴人所涉公法上不當得利返還請求權，當自96年8月24日函之授益處分被撤銷後，始為發生。
⑵又上訴人係於嗣後查對帳務結果，發現因第2期輔助購宅款71
7,237元重複核撥予被上訴人，遂於109年8月18日作成系爭函向被上訴人催討繳回溢領之款項，惟系爭函除形式上具有追還已為給付之意思表示外，另隱含有就其96年8月24日核撥付予被上訴人第2期輔助購宅款717,237元乙事，認有重複撥付之違法情事，而依行政程序法第117條規定為撤銷之意思表示。又系爭函撤銷96年8月24日函授益行政處分，殊不問是否逾行政程序法第121條之除斥期間，惟系爭函嗣後並未因被上訴人曾提起行政訴訟而遭法院判決撤銷(系爭前案判決參照)，則系爭函即告確定。是上訴人依行政程序法第131條第1項前段之公法上不當得利返還請求權消滅時效，即應自系爭函109年8月18日發生效力後起算。是上訴人於113年8月2日提起本件行政訴訟，請求被上訴人償還溢撥輔助購宅款，其公法上不當得利返還請求權並未罹於時效。原判決以上訴人在101年9月11日給付被上訴人最後一筆輔助購宅款後，依決算法第2條、第21條規定為辦理決算時，至遲應於101年度終了後2個月整理事務，則上訴人即得查悉有溢撥系爭款項之情事，而處於得隨時向被上訴人行使其返還溢撥輔助購宅款請求權之狀態，進而認定上訴人應自102年2月間起即起算行政程序法第131條第1項前段之請求權消滅時效等語，亦有判決違背法令之情形。
(七)本件被上訴人既因上訴人96年8月30日重複撥付輔助購宅款而有溢領717,237元(即系爭款項)構成公法上不當得利之事實，詳如上述。而上開違法之授益行政處分嗣後既經上訴人以系爭函撤銷之，則上訴人聲明請求被上訴人應給付717,237元及法定遲延利息部分為有理由，應予准許。惟上訴人向被上訴人催繳返還溢領款項之系爭函，其說明二，明載：「尚請台端於109年9月16日前將溢撥款項繳回至……」等語，然因被上訴人屆期仍未辦理，上訴人復以110年6月18日函通知被上訴人，請於110年7月16日前將系爭款項繳回。是計算上訴人得請求法定遲延利息部分，參酌民法第229條第1項規定：「給付有確定期限者，債務人自期限屆滿時起，負遲延責任。」規定，則被上訴人屆期未返還溢領之款項，自應從第2次催繳即110年7月17日起始負遲延之責任。
五、綜上所述，上訴人主張被上訴人受領溢領輔助購宅款717,237元成立公法上不當得利，請求被上訴人如數返還，並加給自110年7月17日起至清償止，按週年利率百分之5計算之利息，為有理由，應予准許。逾此範圍之請求，為無理由，應不予准許。原判決就上開應予准許部分，認為不成立公法上不當得利，進而駁回上訴人在原審之請求，尚有未洽。上訴意旨指摘原判決此部分不當，求予廢棄改判，為有理由。且依原判決確定之事實，本院可自為判決，爰由本院予以廢棄改判如主文第2項所示。至上開不應准許部分，原審為其敗訴之判決，其理由雖有可議，惟結果並無不同，應予維持。上訴意旨就該部分求予廢棄改判，為無理由，應駁回其上訴。又上訴人起訴請求被駁回者為109年8月18日起至110年7月16日止之法定遲延利息之微少部分，餘者均同其請求數額，爰酌由兩造比例分擔訴訟費用。又本件事實已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據，經審酌後，認均不足以影響判決之結果，爰不逐一詳予論駁，併此敘明。
六、結論：上訴一部分為有理由，一部分為無理由。中 華 民 國 114 年 10 月 7 日
審判長法官 孫 國 禎
法官 李 協 明法官 邱 政 強上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 114 年 10 月 7 日
書記官 李 建 霆