高雄高等行政法院判決高等行政訴訟庭第三庭115年度簡上字第28號上 訴 人 高雄市政府勞工局代 表 人 江健興訴訟代理人 邱瀚平
楊憶慈李衣婷 律師被 上訴 人 毛志源上列當事人間補助費事件，上訴人對於中華民國115年4月8日本院地方行政訴訟庭114年度簡更一字第4號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、爭訟概要：被上訴人因與訴外人明台產物保險股份有限公司間勞資爭議調解不成立而向臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）提起確認僱傭關係存在訴訟，經高雄地院判決確認兩造間僱傭關係不存在。被上訴人不服，提起上訴，經臺灣高等法院高雄分院裁定駁回後，提起抗告，復經最高法院裁定駁回確定。被上訴人不服，提起再審之訴，經高雄地院判決駁回後，提起上訴，並於民國113年5月30日向上訴人申請補助再審裁判費新臺幣（下同）66,097元。上訴人於113年8月15日提請高雄市勞工權益基金管理會（下稱基金管理會）第7屆第5次臨時委員會審議結果，依高雄市勞工權益基金收支保管及運用自治條例（下稱基金自治條例）及高雄市勞工權益基金補助辦法（下稱補助辦法）認定高雄市勞工權益基金並無補助再審之訴，決議不予補助；上訴人乃據以作成113年8月27日高市勞關字第11336963100號函（下稱原處分）否准被上訴人之申請。被上訴人不服，提起訴願，經高雄市政府113年12月11日高市府法訴字第11330868900號訴願決定（下稱訴願決定）駁回後，提起行政訴訟。嗣經原審即本院地方行政訴訟庭114年度簡更一字第4號判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分均撤銷，命上訴人應依其法律見解作成決定，並將被上訴人其餘之訴駁回。上訴人不服對其不利部分，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯及聲明、原判決理由，均引用原判決所載。
三、上訴意旨：
（一）高雄市勞工權益基金乃地方自治團體基於財政資源而設之福利給付，具政策形成空間。主管機關以基金自治條例第5條第4項授權訂定之補助辦法第4條第1項列舉第一審、上訴審及更審案件申請程序及期限，排除再審程序，係基於資源有限性而合理分配補助範圍，無違平等原則。再審程序係對於確定終局判決重新再次審理，顯非續行原訴訟；而民事訴訟法第505條係訴訟程序準用規定，與行政給付法補助範圍之界定有別，不得類推適用，故原判決依該準用規定擴張解釋基金補助範圍，認基金自治條例第5條第1項第1款「續行訴訟」包含再審程序，顯違前揭規定文義及目的，有適用法律不當之違法。
（二）依本院110年度簡上字第45號判決意旨，勞動部訂定之勞資爭議法律及生活費用扶助辦法（下稱扶助辦法）與上訴人訂定之基金自治條例、補助辦法制定主體及財源不同，乃不同給付行政制度，各有補助對象、項目及要件等救助標準而不具上下從屬關係，各有形成空間。原判決以中央之勞資爭議處理法、扶助辦法而解釋地方之基金自治條例第5條第1項第1款「續行訴訟」補助範圍，係混淆中央及地方不同給付行政規範，忽略上訴人基於財政負擔及資源配置享有之政策形成空間，違反目的解釋，有適用法規不當之違法。
（三）當事人於判決確定後欲對第一審判決提起再審之訴時，往往已逾補助辦法第4條第1項第1款第1目應於調解不成立之日起2年內起訴之要件而不可能準用各審級補助費申請期限規定。原判決認提起再審之訴相關訴訟費用補助申請期限得依其準用審級相應適用補助辦法第4條第1項規定，違反經驗、論理法則；其逕認無窒礙難行而未說明再審補助申請程序及期限如何涵攝於補助辦法，為理由不備，均有違誤。
（四）基金管理會係由勞工團體代表、學者專家及法界人士組成，依司法院釋字第462號解釋意旨，行政法院應適度尊重其高度專業之審查判斷。上訴人依基金管理會決議、既有法規體系及一貫行政實務作成原處分，並無恣意差別待遇或裁量濫用情形，自屬適法。故請求廢棄原判決關於主文第1項、第2項及該部分訴訟費用；廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。
四、本院之判斷︰
（一）應適用之法令：
1、基金自治條例第5條第1項第1款、第3項、第4項：「（第1項）本基金之運用範圍如下：一、補助申請時，設籍本市4個月以上，且勞務提供地在本市之工會幹部或遭資方解僱之勞工，為確認僱傭關係存在並請求回復原職位，經依勞資爭議處理法或勞動事件法調解不成立後，起訴或續行訴訟之律師費、裁判費及訴訟期間之生活費用。……（第3項）第1項之補助經主管機關認定顯無補助之必要者，不予核准。（第4項）第1項補助之項目、對象、標準及其他事項由主管機關另定之。」
2、補助辦法⑴第2條：「高雄市勞工權益基金（以下簡稱本基金）之運用項目如下：一、律師費。二、裁判費。三、生活補助費。
四、經本基金管理會審議通過之其他勞工權益相關費用。」⑵第4條第1項：「申請人申請本基金之各項補助，應分別於
下列各款規定期限內，向主管機關申請；申請人逾期申請時，主管機關應不予受理：一、本自治條例第5條第1項第1款及第2款之補助：（一）第一審案件：1.依勞資爭議處理法調解不成立之日起2年內起訴，且於起訴之日起2年內。2.依勞動事件法調解不成立之日起2年內。（二）上訴審案件：上訴於各審法院之日起2年內。（三）更審案件：收受發回或發交裁判書之日起2年內。二、本自治條例第5條第1項第3款之補助：申請不當勞動行為裁決之日起2年內。」⑶第5條：「（第1項）申請案經審核後得於本辦法補助標準
額度內酌予補助；其經認定顯無補助之必要者，不予補助。（第2項）前項所稱顯無補助之必要，指下列情形之一：一、依申請人之陳述及提供之資料內容，顯無理由者。
二、申請人勝訴可獲得之利益，與申請補助費用不相當者。但申請案具有重大意義且必要者，不在此限。三、其他經認定顯無補助之必要者。」
（二）原判決將訴願決定及原處分均撤銷，命上訴人應依其法律見解作成決定，並將被上訴人其餘之訴駁回，其結論核無違誤，茲就上訴意旨論述如下：
1、上訴人固主張：主管機關以基金自治條例第5條第4項授權訂定之補助辦法第4條第1項列舉第一審、上訴審及更審案件申請程序及期限，排除再審程序，係基於資源有限性而合理分配補助範圍，無違平等原則；再審程序係對於確定終局判決重新再次審理，顯非續行原訴訟；民事訴訟法第505條係訴訟程序準用規定與行政給付法補助範圍之界定有別，不得類推適用，原判決依該準用規定擴張解釋基金補助範圍，認基金自治條例第5條第1項第1款「續行訴訟」包含再審程序，顯違規定文義及目的；原判決以勞資爭議處理法、扶助辦法而解釋基金自治條例第5條第1項第1款「續行訴訟」補助範圍，混淆中央及地方不同給付行政規範，忽略上訴人基於財政負擔及資源配置享有之政策形成空間，違反目的解釋，均有適用法律不當之違法云云。然按法律解釋係以文義、體系、歷史、目的、合憲解釋等方法澄清法條文字之意涵；其中文義解釋及目的解釋之操作過程，係先透過理解法律條文之文法結構，形成對法律條文語句之初步邏輯認知，繼而在條文語句上下文之脈絡中，確認該法律條文語句之可能文義範圍，再藉由規範目的所指引之方向去理解條文之正確意義。而本件基金自治條例第5條第1項第1款所稱「續行訴訟」是否包含再審程序，性質上屬法律解釋問題。從文義解釋角度以觀，基金自治條例第5條第1項第1款係規定：「本基金之運用範圍如下：一、補助申請時，設籍本市4個月以上，且勞務提供地在本市之工會幹部或遭資方解僱之勞工，為確認僱傭關係存在並請求回復原職位，經依勞資爭議處理法或勞動事件法調解不成立後，起訴或續行訴訟之律師費、裁判費及訴訟期間之生活費用。……」該條款就補助範圍之語句上下文脈絡既係規定「起訴或續行訴訟」之律師費、裁判費及訴訟期間之生活費用，而民事訴訟法上之再審程序係針對確定判決請求法院予以廢棄並重新審理之特別救濟程序，倘再審法院認定再審之訴有理由而廢棄原確定判決後，訴訟即回復至原審判決前之狀態，法院將就原訴訟標的重新進行審理及裁判而使原已終結之訴訟程序得以延續，故尚難逕將再審程序排除於該條款所稱「續行訴訟」之可能文義範圍。再由目的解釋角度以觀，高雄市勞工權益基金之設置目的在於保障勞工權益，增進勞工福祉，此觀自治條例第1條即明；同條例第5條第1項第1款則係在該基金設置目的導引下明定該基金之運用範圍。而在勞工依循再審程序請求救濟之情形，倘勞工在客觀上確具有再審事由而須經由再審程序始能滿足其權利救濟之需求，實難謂其提起再審顯然不符該基金用於保障勞工權益之設置目的。依前揭說明，將基金自治條例第5條第1項第1款所定「續行訴訟」理解為包含再審程序，並未違反法律解釋之基本原則。至上訴人雖主張其基於財政負擔及資源配置享有之政策形成空間，經由基金自治條例第5條第4項授權訂定之補助辦法第4條第1項所列舉第一審、上訴審及更審案件申請程序及期限之規定排除再審程序適用云云，然由補助辦法第4條第1項之規範內容以觀，性質上僅係針對申請程序及期限之規定，其各目列舉第一審、上訴審及更審案件類型而未列舉再審程序，是否確係立法者基於財政負擔及資源配置之政策形成空間所為有意之沈默，抑或僅針對常見案件類型所為規範而未及規定再審案件等類型，則須就法計畫、法體系、立法史及平等原則等因素加以審酌。原判決就此敘明：「法規範是否符合平等權保障之要求，其判斷應取決於該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，其所採取之分類與規範目的之達成之間，是否存有一定程度之關聯性而定（司法院釋字第682號解釋參照）。關於給付行政或福利管理領域，涉及資源分配，立法者（包括地方自治團體立法機關）原則上擁有廣泛的形成空間，但仍受憲法平等原則之約束。立法者如選擇特定之補助或分配標準，依行政程序法第6條規定，行政機關就必須遵守該標準的邏輯，前後一貫地執行該標準……。自治條例既未明文將再審程序之訴訟費用補助申請予以排除在外，且依前揭民事訴訟法規定可知，提起再審之訴之相關訴訟費用補助申請期限，亦可視其再審準用何審級訴訟程序，而分別為相應之處理，於執行層面亦無窒礙難行之處。被告僅以自治條例未如勞動部扶助辦法第3條將『再審』納入扶助範圍為由，否准原告補助之申請，於法自有未洽」「扶助辦法第2條第1款、第3款亦僅規定勞資爭議扶助範圍包含『勞動事件之勞動調解程序、訴訟程序、保全程序、督促程序、強制執行程序及文件撰擬之律師代理酬金以及程序之必要費用。』並未將再審程序獨立於訴訟程序而為規定，且於同辦法第3條第4項第1款無須先經調解程序即得申請補助之例外情形中，始明文將『再審』與其他審級及終局執行程序併列；依該法規範體系足可推知，再審程序本即包含於訴訟程序環節中，是故立法者無須疊床架屋另行明文規定再審程序。」核已審酌前揭因素始認補助辦法第4條第1項就申請程序及期限之規定，尚不足作為基金自治條例第5條第1項第1款所定「續行訴訟」確不含再審程序之依據，自無適用法律不當之違法；且原判決之前揭理由論述並非否定上訴人基於財政負擔及資源配置就該基金運用範圍所享有之政策形成空間，亦非否定上訴人就系爭個案否准其補助申請之判斷結論，原審僅係經由法律解釋方法釐清在個案中是否給予補助所應判斷之層次。此外，遍查補助辦法第4條之訂定沿革資料及理由說明，均無明確提及補助範圍有意排除再審程序之意旨，上訴人亦未能就此主張舉證以實其說，更難認該列舉規定即為立法者針對再審程序之有意沈默。故上訴人仍執前詞指摘原判決違背法令，容有誤解，自難採憑。
2、上訴人復主張：當事人於判決確定後欲對第一審判決提起再審之訴時，往往已逾補助辦法第4條第1項第1款第1目應於調解不成立之日起2年內起訴之要件而不可能準用各審級補助費申請期限規定；原判決認提起再審之訴相關訴訟費用補助申請期限得依其準用審級相應適用補助辦法第4條第1項規定，違反經驗、論理法則，其未說明再審補助申請程序及期限如何涵攝於補助辦法，為理由不備，均有違誤云云。惟按所謂判決不備理由應以欠缺判決主文所由生不可或缺之理由為限，若其理由並不影響判決主文者，並不包括在內，至所載理由稍欠完足而不影響判決基礎者，則難謂為理由不備。而再審程序係針對確定判決請求法院予以廢棄並重新審理之特別救濟程序，業如前述；其所稱確定判決並非專以第一審確定判決為限，且個案中是否均會罹於各審級補助費申請期限，實繫於該個案之訴訟程序進度，亦難一概而論，原審未能就各種類型之再審程序加以逐項說明，並不影響判決主文，亦不影響其判決基礎，依前揭說明即難謂為理由不備；況個案申請是否符合補助辦法第4條第1項關於申請程序及期限規定為審查個案申請時所應調查之事項，實屬個案認定層次，尚難執此即通案認定基金自治條例第5條第1項第1款所定「續行訴訟」不含再審程序。故上訴人仍執前詞指摘原判決前揭理由違反經驗、論理法則，或有理由不備之違法，均有誤解，並不可採。
3、上訴人另主張：基金管理會係由勞工團體代表、學者專家及法界人士組成，依司法院釋字第462號解釋意旨，行政法院應適度尊重其高度專業之審查判斷；上訴人依基金管理會決議、既有法規體系及一貫行政實務作成原處分，並無恣意差別待遇或裁量濫用情形，自屬適法云云。惟按司法院釋字第462號解釋係闡述各大學校、院、系（所）教評會就教師升等資格審查，本於專業評量原則應選任各該專業領域具有充分專業能力之學者專家先行審查，教師評審委員會除能提出具有專業學術依據之具體理由，動搖該專業審查之可信度與正確性，否則即應尊重其判斷；評審過程中必要時應予申請人以書面或口頭辯明之機會；由非相關專業人員所組成之委員會除就名額、年資、教學成果等因素予以斟酌外，不應對申請人專業學術能力以多數決作成決定；受理此類事件之行政救濟機關及行政法院自得據以審查其是否遵守相關之程序，或其判斷、評量是否以錯誤之事實為基礎，是否有違一般事理之考量等違法或顯然不當之情事。該司法院解釋所審查之事項涉及大學教師升等所應具備客觀專業知識與學術研究能力之評價，性質上乃高度屬人性之評定，核與本件基金管理會就申請案件是否符合基金自治條例及補助辦法所定要件之審議事項為法定要件審查之性質有間。原判決就此敘明：「行政法院對適用不確定法律概念所作成之行政處分，由於不確定法律概念之適用，涉及評價及估測，難期不同法律適用者所為之評價及考量均一致，乃承認法律對行政之拘束相對化，產生行政之『判斷餘地』，惟此，僅存在於不確定法律概念對個案之涵攝上，而不及於處分基礎事實之查證上……。
至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，惟對於計畫性政策之決定，則基於尊重其專業性及法律授權之專屬性，宜承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，而對其判斷採取較低之審查密度……。另事實之認定與法律之解釋及適用係不同層次的問題，事實之認定須依證據，並無判斷餘地可言。法律之抽象解釋，本屬行政法院進行司法審查之核心事項，行政機關並無判斷餘地可言。且並非獨立機關所為一切決定均享有判斷餘地……。本件關於補助範圍是否包含再審程序，乃涉及法律抽象解釋問題，並無涉及高度科技性、專業性乃至屬人性之判斷餘地，法院仍有相當程度之審查空間。」足見原審已就上訴人前揭主張詳述不採其主張之理由，核無違背司法院釋字第462號解釋意旨，且其所記載理由亦難認有何判決不適用法規或適用不當，及判決不備理由或理由矛盾之違法。況原審於判決理由中更指明：「被告又稱原告本於000年所生單一勞資爭議，以不同形式興訟或提起救濟，纏訟多年，無端滋擾耗費行政及司法資源甚鉅云云。然依自治條例第5條第3項及補助辦法第5條規定，倘若主管機關認定顯無補助必要者，得不予核准補助，所謂顯無補助必要之事由包含『依申請人之陳述及提供之資料內容，顯無理由者。』被告所述前開情詞，應屬本件有無補助必要之範疇，然被告就本件申請並未為實質審核，即逕以再審程序不在補助範圍之內為由，予以否准原告之申請，自有違誤……」，益見原審僅係依據上訴人所認定不予核准被上訴人補助申請之理由，釐清其在該個案中否准補助申請之判斷應屬基金自治條例第5條第3項及補助辦法第5條所定「顯無補助必要」層次之問題，蓋前揭規定所稱「顯無補助必要」之要件乃屬立法者於訂定法令時衡酌其所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性運用不確定法律概念所為規定，保留予上訴人在個案審查時基於資源有限性而合理分配補助之判斷彈性空間，更足見原審並非逕行否定上訴人就系爭個案不准其補助申請之判斷結論，而係本於權力分立原則，尊重上訴人就系爭個案是否該當於「顯無補助必要」之要件作成第一次判斷之權限；否則原審即無命上訴人應依其法律見解作成決定，並將被上訴人其餘之訴駁回的必要性。故上訴人此部分主張對於原判決理由意旨，亦有誤解，並不可採。
五、綜上所述，原審撤銷訴願決定及原處分，命上訴人應依其法律見解作成決定，並將被上訴人其餘之訴駁回，已論明其認定事實之依據及得心證之理由，核無判決不適用法規或適用不當，及判決不備理由或理由矛盾之情事。上訴意旨仍執前詞指摘原判決違背法令，請求廢棄原判決關於主文第1項、第2項及該部分訴訟費用，並請求將廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回，均無理由，應予駁回。
六、結論：上訴為無理由。中 華 民 國 115 年 10 月 22 日
審判長法官 曾 宏 揚
法官 黃 奕 超法官 邱 美 英上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 115 年 10 月 22 日
書記官 林 幸 怡