高雄高等行政法院判決高等行政訴訟庭第三庭115年度簡上字第2號上 訴 人 王清正被 上訴 人 高雄市政府勞工局代 表 人 江健興上列當事人間高雄市勞工權益基金收支保管及運用自治條例事件，上訴人對於中華民國114年10月14日本院地方行政訴訟庭114年度簡字第143號判決，提起上訴，本院判決如下︰
主 文
一、原判決關於駁回上訴人下列第二、三項之訴及該訴訟費用部分均廢棄。
二、訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人就上訴人於民國113年8月5日申請補助事件，應依本判決之法律見解作成決定。
四、其餘上訴駁回。
五、第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔五分之四，餘由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人前以有限責任高雄市凱旋計程車運輸合作社為被告，向臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）訴請確認僱傭關係存在（下稱系爭民事事件）。嗣於民國113年8月5日，依高雄市勞工權益基金收支保管及運用自治條例（下稱勞工基金自治條例）第5條第1項第1款規定（下稱系爭規定），向被上訴人申請補助其第一審裁判費及生活補助費（下稱系爭申請）。被上訴人認上訴人先於112年7月7日向高雄地院起訴後，於同年10月26日調解不成立，屬於先起訴後聲請調解之案件，不符系爭規定，遂以113年11月22日高市勞關字第11339483800號否准原告之申請（下稱原處分）。上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明：「1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被上訴人應依系爭申請作成准予補助第一審裁判費新臺幣（下同）16,275元及訴訟期間生活費180,000元之處分，及自113年11月23日起至清償日止按年息百分之5計算之利息。」經原審即本院地方行政訴訟庭114年度簡字第143號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
三、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：（一）勞工基金自治條例第5條第1項第1款係規範所設置之高雄市勞供權益基金運用範圍，屬於給付行政措施，非公共利益重大事項，受法律規範密度較寬鬆，就其給付對象、事項、種類及項目等，得由行政機關考量財政收支等一切情狀自由形成。而該條款未就起訴後應否適用調解程序另為規定，與勞動事件法第16條第2項並無扞格，未牴觸中央法規，亦未違反法律優位或法律保留原則。（二）勞工基金自治條例第5條第1項第1款（原為第6條第1項第1款，後修改條號）關於基金運用範圍之規定，於100年7月28日訂定時所稱之調解不成立，要以主管機關進行之調解不成立為限，據此調解不成立「後」續行訴訟，因而所生之律師費、裁判費及生活費，方為基金運用範圍。勞動事件法第16條第2項固規定逕向法院起訴視為調解之聲請，但考究其立法意旨可知即使非先行調解程序之勞動事件亦可在起訴前為調解之聲請。再佐以同法第18條主動聲請勞動調解之程序要件另有規定，勞動事件法第22條第1項復規定調解聲請不合法者，勞動法庭之法官應以裁定駁回之；但依勞動事件法第16條第2項視為調解者，不須符合勞動事件法第18條第1、2、3項規定，法院亦無從以勞動事件法第22條第1項駁回聲請，足徵聲請調解與起訴視為調解之聲明二者實際為不同制度。勞工基金自治條例第5條第1項第1款所稱之續行訴訟，係指依勞動事件法第18條聲請調解不成立後，視為起訴而續行訴訟之情形，非包含以起訴之意思視為調解之聲請，因調解不成立而回歸原訴訟程序繼續進行訴訟審理之情況。（三）上訴人係逕行提起民事訴訟，並於該起訴狀載明依勞動事件法第16條第2項規定安排調解期日等語，顯非依同法第18條規定聲請調解。上訴人既以起訴方式為之，在其起訴後才被視為調解而適用調解程序，已與勞工基金自治條例第5條第1項第1款規定不符。從而，被上訴人以上訴人係先行起訴後調解，不符申請要件而否准所申請，並無不當等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
四、本院查：
(一)應適用法令：
1、憲法第7條：「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」
2、行政程序法第6條：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」
3、勞動事件法
(1)第16條：「（第1項）勞動事件，除有下列情形之一者外，於起訴前，應經法院行勞動調解程序：一、有民事訴訟法第406條第1項第2款、第4款、第5款所定情形之一。二、因性別平等工作法第12條所生爭議。（第2項）前項事件當事人逕向法院起訴者，視為調解之聲請。（第3項）不合於第1項規定之勞動事件，當事人亦得於起訴前，聲請勞動調解。」
(2)第18條第1、2、3項：「（第1項）聲請勞動調解及其他期日外之聲明或陳述，應以書狀為之。但調解標的之金額或價額在新臺幣50萬元以下者，得以言詞為之。（第2項）以言詞為前項之聲請、聲明或陳述，應於法院書記官前以言詞為之；書記官應作成筆錄，並於筆錄內簽名。（第3項）聲請書狀或筆錄，應載明下列各款事項：一、聲請人之姓名、住所或居所；聲請人為法人、機關或其他團體者，其名稱及公務所、事務所或營業所。二、相對人之姓名、住所或居所；相對人為法人、機關或其他團體者，其名稱及公務所、事務所或營業所。三、有法定代理人者，其姓名、住所或居所，及法定代理人與關係人之關係。四、聲請之意旨及其原因事實。五、供證明或釋明用之證據。六、附屬文件及其件數。七、法院。八、年、月、日。」
(3)第21條第1項：「勞動調解，由勞動法庭之法官一人及勞動調解委員二人組成勞動調解委員會行之。」
(4)第22條第1項：「調解之聲請不合法者，勞動法庭之法官應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，應定期間先命補正。」
(5)第29條：「（第1項）除依前條第3項規定告知者外，適當方案應送達於當事人及參加調解之利害關係人。（第2項）當事人或參加調解之利害關係人，對於前項方案，得於送達或受告知日後10日之不變期間內，提出異議。（第3項）於前項期間內合法提出異議者，視為調解不成立，法院並應告知或通知當事人及參加調解之利害關係人；未於前項期間內合法提出異議者，視為已依該方案成立調解。（第4項）依前項規定調解不成立者，除調解聲請人於受告知或通知後10日之不變期間內，向法院為反對續行訴訟程序之意思外，應續行訴訟程序，並視為自調解聲請時，已經起訴；其於第1項適當方案送達前起訴者，亦同。以起訴視為調解者，仍自起訴時發生訴訟繫屬之效力。（第5項）依前項情形續行訴訟程序者，由參與勞動調解委員會之法官為之。」
4、勞工基金自治條例
(1)第1條：「為保障勞工權益，增進勞工福祉，特設高雄市勞工權益基金（以下簡稱本基金），並制定本自治條例。」
(2)第5條第1項第1款、第4項：「（第1項）本基金之運用範圍如下：一、補助申請時，設籍本市4個月以上，且勞務提供地在本市之工會幹部或遭資方解僱之勞工，為確認僱傭關係存在並請求回復原職位，經依勞資爭議處理法或勞動事件法調解不成立後，起訴或續行訴訟之律師費、裁判費及訴訟期間之生活費用。（第4項）第1項補助之項目、對象、標準及其他事項由主管機關另定之。」
(3)第7條：「本基金設置管理會（以下簡稱本會），審議下列事項：一、本基金之年度經費運用計畫、執行報告之審議。
二、本基金之保管及動支事項。三、本基金之預算、決算及會計報告。四、其他有關本基金之收支、保管及運用事項。」
5、高雄市勞工權益基金補助辦法（下稱補助辦法）
(1)第4條第1項第1款第1目：「申請人申請本基金之各項補助，應分別於下列各款規定期限內，向主管機關申請；申請人逾期申請時，主管機關應不予受理：一、本自治條例第5條第1項第1款及第2款之補助：（一）第一審案件：1.依勞資爭議處理法調解不成立之日起2年內起訴，且於起訴之日起2年內。2.依勞動事件法調解不成立之日起2年內。」
(2)第5條：「申請案經審核後得於本辦法補助標準額度內酌予補助；其經認定顯無補助之必要者，不予補助。前項所稱顯無補助之必要，指下列情形之ㄧ：一、依申請人之陳述及提供之資料內容，顯無理由者。二、申請人勝訴可獲得之利益，與申請補助費用不相當者。但申請案具有重大意義且必要者，不在此限。三、其他經認定顯無補助之必要者。」
(3)第6條：「（第一項）本基金補助標準如下：一、律師費：(一)本自治條例第5條第1項第1款之工會幹部：每案每審級以補助新臺幣六萬元為限。但原審級判決後資方未提起上訴者，不得申請上級審之補助。(二)本自治條例第5條第1項第1款及第2款之勞工：每案每審級以補助新臺幣4萬5千元為限。但原審級判決後資方未提起上訴者，不得申請上級審之補助。(三)本自治條例第5條第1項第3款之工(分)會、工會幹部或勞工：每案以補助新臺幣6萬元為限。二、裁判費：以法院實際徵收金額為限，每案不得逾新臺幣50萬元。三、生活補助費：(一)本自治條例第5條第1項第1款之工會幹部：
自准予補助至裁判確定之日止，以勞資爭議發生當日申請人勞保投保薪資百分之80為限，按月發給。但每人不得逾新臺幣100萬元。(二)本自治條例第5條第1項第1款之勞工：自准予補助至裁判確定之日止，以勞資爭議發生當日申請人勞保投保薪資百分之80為限，按月發給。但每人每月最高補助新臺幣3萬元；補助期間不得逾6個月。（第2項）前項第3款所稱申請人勞保投保薪資，於雇主未為其加入勞保者，以基本工資計算；部分工時者，以勞保投保薪資等級第一級計算。（第3項）第1項第1款及第2款之費用，非由申請人負擔者，申請人應於受領給付後30日內繳還；爭議期間工資經判決確定或勞資雙方協議應由雇主給付者，第1項第3款之費用，亦同。」
(二)給付行政應受平等原則之拘束按憲法第7條所揭示之平等原則非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，要求本質上相同之事物應為相同之處理，不得恣意為無正當理由之差別待遇（司法院釋字第485號、547號、第596號、第605號、第614號、第647號、第648號、第694號解釋參照）。法規範是否符合平等權保障之要求，其判斷應取決於該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，其所採取之分類與規範目的之達成之間，是否存有一定程度之關聯性而定（司法院釋字第682號解釋參照）。關於給付行政或福利管理領域，涉及資源分配，立法者（包括地方自治團體立法機關）原則上擁有廣泛的形成空間，但仍受憲法平等原則之約束。立法者如選擇特定之補助或分配標準，依行政程序法第6條規定，行政機關就必須遵守該標準的邏輯，前後一貫地執行該標準。
(三)系爭規定一體適用勞動事件法聲請調解及起訴視為聲請調解之情形，不違反平等原則勞工基金自治條例第1條及系爭規定之立法目的，係為促進勞資雙方自主性、迅速性及合意性釐清爭議，互為讓步而弭平爭端，增進勞工福祉，使設籍高雄市4個月以上，遭資方解僱之勞工不因訴訟成本及勞力費用之開支，放棄向雇主爭取權益之機會，故設立本基金補助進行訴訟所需相關費用，目的核屬正當。經依法調解不成立後，提供律師費、裁判費及訴訟期間之生活費用的補助，涉及資源分配，地方自治團體立法機關有政策形成空間，且與達成上開目的間亦有合理關聯，沒有違反平等原則。系爭規定設定「經依法調解不成立後」之要件，係為鼓勵勞資雙方自行迅速弭平爭議，不論依勞動事件法聲請調解與依同法第16條第2項逕為起訴視為聲請調解，如無不合法之情形，法院處理流程都會依同法第21條規定由勞動調解委員會進行調解，二者均符合鼓勵勞資雙方自行迅速弭平爭議之意旨。且經勞工基金自治條例第5條第4項授權訂定之補助辦法第4條第1項第1款第1目亦符合上開授權規定之目的、內容及範圍，未將「視為聲請調解」部分予以排除。是以，系爭規定從文義解釋觀之，遭資方解僱之勞工得申請費用補助之條件，包括依勞動事件法聲請調解後，調解不成立而起訴之情形，亦及於依同法起訴後經調解不成立而續行訴訟之情形；要無嚴格限制必須在調解程序終結，獲致「調解不成立」之結果「後」始起訴者，方能獲得訴訟費用之補助資格。二者尚無差別待遇之必要，行政機關應邏輯一致地執行系爭規定所設定之前揭條件。申請人依系爭規定申請補助，如符合經依勞動事件法調解不成立後續行訴訟之要件，自不能以衡酌基金資源之有限性為由，恣意將起訴視為聲請調解之情形排除在外。如認為應將視為聲請調解之情形排除，以免增加不必要之訴訟費用補助，則屬地方自治團體立法機關評估是否修正自治條例的問題，行政機關不得擅自以違反平等的方式執行該規定。被上訴人以系爭規定限於調解不成立後提起訴訟，方有適用等語，並非可採，原處分否准系爭申請，於法有違，原判決予以維持，同有違誤。
(四)原審雖以勞工基金自治條例修正前後過程、聲請調解須符合勞動事件法第18條第1、2、3項規定，如不合法，法官應依同法第22條第1項規定裁定駁回，認為與視為聲請調解之制度不同等情，進而為被上訴人有利之判決，惟100年7月28日制定之勞工基金自治條例第6條第1項第1款僅以「依勞資爭議處理法調解不成立」為補助條件，嗣因勞動事件法施行，於109年7月30日修正原第6條第1項第1款，改列至第5條第1項第1款。勞動事件法與勞資爭議處理法乃兩部不同的法律，各自有調解程序之規定，自不能將適用於勞資爭議處理法之調解程序作為解釋「依勞動事件法調解不成立後」之依據，因此上開自治條例之修正過程，不足以認為立法者有意將「依勞動事件法調解不成立後」限縮於「聲請調解」之情形。系爭規定並未將視為聲請調解排除在外，已如前述；至於勞動事件法上之聲請調解是否合法、法官是否要依同法裁定駁回，乃勞動事件法上的程序問題，縱使聲請調解與視為聲請調解在該法上的合法性問題處理上有別，此差異與系爭規定鼓勵勞資雙方自行迅速弭平爭議之目的，亦無合理關聯可言，並非進行差別待遇之正當化事由，基於合憲性解釋，亦不能認為系爭規定有將「視為聲請調解」為差別待遇之意，行政機關執行系爭規定時應一體適用。再者，勞動事件法第29條第4項規定，調解不成立時，聲請調解者視為自調解聲請時，已經起訴，應續行訴訟程序；以起訴視為調解者，仍自起訴時發生訴訟繫屬之效力。後者之情形，當然也是續行訴訟，自不待言。解釋上不能認為系爭規定之「續行訴訟」專指聲請調解之情形。原判決執與達成系爭規定目的無關之事項，作為論斷差別待遇合理之基礎，有違論理法則；又將系爭規定之「續行訴訟」限縮為聲請調解之情形，尚乏依據，且與實務不符（原審卷第91頁）。系爭規定既未區分勞動事件法聲請調解或起訴視為聲請調解之情形，基於執行法規之邏輯一致性，即應給予相同對待，且本件並無為差別待遇之正當理由存在，依行政程序法第6條規定，行政機關不得為差別待遇。原審未審酌及此，上訴意旨指摘原判決違背法令，為有理由。
(五)經查，上訴人於112年7月7日系爭民事事件起訴時，起訴狀亦同時表明「有意願先行調解，並依勞動事件法第16條第2項之規定，懇請法院安排勞動調解期日」等語（原審卷第95頁），可認為上訴人有聲請調解之意。復經高雄地院以112年9月28日112年度勞專調字第83號通知書，通知上訴人訂於同年10月26日進行勞動調解，於同日調解不成立，並續行訴訟程序（原審卷第91頁）。顯見上訴人經依勞動事件法調解不成立後續行訴訟，與系爭規定之資格要件相符。依照前開說明，系爭規定並未區分勞動事件法之聲請調解或視為聲請調解，被上訴人限縮系爭規定之資格要件，違反系爭規定，也不符合平等原則，原處分駁回系爭申請，訴願決定予以維持，均為違法。原判決駁回上訴人在原審之訴，亦有適用法規不當之違誤。
(六)綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，既有前述適用法規不當之違法，且與判決結論有影響，上訴論旨指摘此部分原判決違背法令，求予廢棄，為有理由，並本於原審確定之事實，撤銷訴願決定及原處分；惟因上訴人提出系爭申請之補助金額，仍有待勞工基金管理會依勞工基金自治條例第7條、補助辦法第5條、第6條等規定審議後為適法之決定（原審卷第37至44、178、179頁），本案事證未臻明確，上訴人請求判命被上訴人應作成如聲明2所示之行政處分，並未達全部有理由之程度，利息部分自亦無從判斷，依行政訴訟法第200條第4款規定意旨，上訴人在請求命被上訴人遵照本院判決之法律見解作成決定之範圍內為有理由，上訴人請求廢棄此部分原判決，為有理由；至上訴人逾此範圍之請求，原判決駁回上訴人此部分之訴，核無違誤，上訴人求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、結論：上訴為一部有理由，一部無理由。中 華 民 國 115 年 2 月 2 日
審判長法官 林 彥 君
法官 邱 美 英法官 黃 奕 超上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 115 年 2 月 3 日
書記官 李 佳 芮