高雄高等行政法院判決高等行政訴訟庭第二庭115年度簡上字第9號上 訴 人 高雄市政府環境保護局代 表 人 張瑞琿訴訟代理人 楊裕如
宋俊霖被 上訴 人 財團法人高雄高爾夫俱樂部代 表 人 陳建甫訴訟代理人 尤中瑛 律師上列當事人間水污染防治法事件，上訴人對於中華民國115年1月2日本院地方行政訴訟庭114年度簡字第24號判決，提起上訴，本院判決如下︰
主 文
一、原判決廢棄。
二、被上訴人在第一審之訴駁回。
三、第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。理 由
一、爭訟概要：緣被上訴人在址設高雄市○○區○○路000號之高爾夫球場（下稱系爭球場）經營高爾夫球場事業，並領有高雄市政府核發之高市府環水貯留字第00773-07號水污染防治許可證（下稱系爭許可證）。系爭球場用地位於高雄市政府民國100年8月4日高市府四維環土字第1000074600號公告（下稱高雄市政府100年公告）之澄清湖飲用水水源水質保護區，上訴人為進行水質採樣等作業，以釐清被上訴人是否有違反水污染防治法及飲用水管理條例等規定之情事，於113年8月9日中午12時許入場查察（下稱8月9日查察作業）。嗣上訴人再於同年月13日派員至系爭球場全場水池執行勘查及採驗（下稱8月13日查察作業）。上訴人復於113年8月27日8時50分至10時40分許派員前往系爭球場稽查（下稱系爭查察作業），經表明來意並提示有關執行職務上證明文件，惟被上訴人所屬人員仍拒絕上訴人人員進入檢查，上訴人乃於113年8月27日予以舉發，並給予被上訴人陳述意見之機會。被上訴人雖於113年9月10日提出書面意見，惟經上訴人審酌事實證據及陳述意見後，仍認其違反水污染防治法第26條及飲用水管理條例第15條規定之事實明確，乃從一重依水污染防治法第50條、（行為時）違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第2條及環境教育法第23條等規定，以113年10月14日高市環局水處字第30-113-100004號裁處書（下稱原處分），裁處被上訴人新臺幣（下同）33,000元罰鍰及環境講習2小時。被上訴人不服，提起訴願，經高雄市政府113年12月11日高市府法訴字第11330869700號訴願決定駁回（下稱訴願決定），被上訴人仍不服，遂提起行政訴訟，經原審即本院地方行政訴訟庭114年度簡字第24號判決(下稱原判決)訴願決定及原處分均撤銷。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決書所載。
三、原審將訴願決定及原處分均撤銷，係以：㈠上訴人之查察行為違反比例原則之「適合性原則」上訴人雖主張於113年8月27日再次進入球場採樣，係為「踐行相關品保品管程序之要求，並提升環境稽查作業檢測數據之公信力，以強化稽查處分證據之證明力」。惟上訴人於113年8月27日採樣後，仍送交相同之鑑定機構（正修科技大學超微量研究科技中心）檢測，且其檢驗方法與定量極限均與前次相同。再者，既然檢測機構、方法及標準均無二致，顯無法達成其所稱「提升公信力」或「強化證明力」之行政目的，故該查察行為不符適合性原則。
㈡上訴人之查察行為違反「必要性原則」
上訴人執行系爭查察作業時，客觀上已握有足以達成行政目的之證據，無須重複對原告採取侵害行為。上訴人分別於113年8月9日及13日進行水污染稽查。其中8月13日之採樣報告於8月19日即已出具，顯示9號及10號水池已檢出除草劑「總氨基甲酸鹽-加保扶」，且數值高於定量極限。而上訴人自承其後續據以舉發開罰被上訴人之標準，亦是基於檢測結果高於定量極限即屬可信。準此，上訴人於8月19日取得報告時，即足以認定被上訴人違規並依法裁罰，顯無需於8月27日再次強行進入球場採樣，是在已有足夠證據可達成行政目的之情況下，上訴人仍選擇再次進入檢查，顯非達成目的之侵害較小方法，而與必要性原則相違。
㈢上訴人主張再次檢查之事實理由與事實不符
上訴人主張8月13日採樣時「天氣有雨」致污染源易遭稀釋，故需於8月27日再次採樣。然依中央氣象署高雄氣象站逐日雨量資料，113年8月13日之降雨量實為0，上訴人主張之事實既與氣象資料不符，其再次進場採樣之正當性基礎即蕩然無存。
㈣綜上，上訴人於113年8月27日上午第三次要求進入系爭球場
採樣之行為，顯然與比例原則中之適合性原則及必要性原則有違，雖被上訴人當日確有拒絕檢查之行為，但因上訴人之行政行為本身已屬違法，據此所為之原處分（裁罰33,000元及環境講習2小時）自難認適法，應予撤銷。
四、本院之判斷：㈠水污染物或飲用水水源水質之查證及規避之處罰
⒈水污法第26條第1項規定：「各級主管機關得派員攜帶證明
文件，進入事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施之場所，為下列各項查證工作：一、檢查污染物來源及廢（污）水處理、排放情形。二、索取有關資料。三、採樣、流量測定及有關廢（污）水處理、排放情形之攝影。」第3項規定：「對於前2項查證，不得規避、妨礙或拒絕。
」第50條規定：「規避、妨礙或拒絕第26條第1項之查證者，處新臺幣3萬元以上300萬元以下罰鍰，並得按次處罰及強制執行查證工作。」第66條之1第1項規定：「依本法處罰鍰者，其額度應依污染特性及違規情節裁處。」第2項規定：「前項裁罰準則由中央主管機關定之。」飲用水管理條例第15條規定：「各級主管機關得派員並提示有關執行職務上證明文件或顯示足資辨別之標誌，進入公私場所，檢查飲用水水源水質、飲用水水質、連續供水固定設備、飲用水水質處理藥劑或採取有關樣品、索取有關資料，公私場所之所有人、使用人或管理人，不得規避、妨礙或拒絕。」第25條規定：「規避、妨礙或拒絕依第15條規定之查驗或提供樣品、資料，或提供不實之樣品、資料者，處新臺幣3萬元以上30萬元以下罰鍰，並得按次處罰及強制執行查驗。」行政罰法第7條第2項規定：「法人…違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」第24條第1項規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」環境教育法第23條規定：「…法人…違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分…新臺幣5,000元以上罰鍰者，處分機關並應令該…法人…指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。」⒉行為時裁罰準則第1條規定：「本準則依水污染防治法（以
下簡稱本法）第66條之1規定訂定之。」第2條規定：「違反本法規定者，罰鍰額度除依下列規定附表一至附表八所列情事裁處外，依行政罰法第18條第1項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響，並得考量受處罰者之資力。…三、前2款以外之事業或污水下水道系統適用附表三。…八、違反本法各條款對應之處分基數，適用附表八。」第3條第1項規定：「前條附表一至附表五罰鍰額度計算公式規定如下：罰鍰額度＝處分點數×處分基數。
」第2項規定：「前項處分點數為違規態樣點數加計加重點數扣除減輕點數；處分基數係指依附表八所列處分依據與違規者分類對應之處分基數。」附表三、事業（不含畜牧業）…（節錄）：
⒊環境部改制前行政院環境保護署110年4月16日環署水字第
1101035476號公告略以：「主旨：修正『水污染防治法事業分類及定義』公告事項第1項附件，並自即日生效。依據：水污染防治法第2條第7款。公告事項：一、水污染防治法第2條第7款所稱之公司、工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他中央主管機關指定之事業分類、定義，詳如附件。…。」附件(節錄)⒋水汙染查察與比例原則之遵守
按行政行為採取之方法應有助目的之達成，有多種同樣達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者，採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，行政程序法第7條定有明文。又水污染防治法第26條之規定，為辦理水污染防治業務及監督事業之需要，賦予各級主管機關行政檢查之權限，且因廢（污）水之排放有其時間性，水污染源極易遭稀釋或滅失，為明瞭水污染及污染物之處理情況，上開行政檢查於性質上通常非必須通知當事人，故法規並無通知當事人到場之要求，期以藉由臨時性、機動性之稽查採樣作為，以達成採樣之時效性及正確性(最高行政法院106年度判字第757號判決意旨參照)。是以，主管機關基於監督與防治水污染之需要，享有主動查察之權限，惟各次執法過程，仍需受手段與行政目的具備適當性、必要性及衡平性等比例原則之子原則檢驗。
㈡被上訴人違規事實之認定
經查，依上訴人113年8月27日稽查紀錄(見原審卷第215頁)所載，稽查人員於當日8時50分至系爭球場表明來意，接待人員回覆需等總經理，9時55分許，總經理至球場後表示需出具函文方可配合，上訴人人員爰告以水污染防治法第26條及飲用水管理條例第15條等規定，惟總經理再次表示因上訴人已多次進場採樣，需有函文方可配合，並拒絕於稽查紀錄簽名。次查，113年8月27日上午稽查人員表明身分欲進入系爭球場查察時，身著載有「高市府環保局」字樣之背心(原處分卷第21頁)，並提示有關執行職務上證明文件，有存證照片附卷可稽。綜上，被上訴人於稽查當下，已知悉本次係上訴人之稽查人員進行水污染防治法第26條第1項及飲用水管理條例第15條等相關查證工作，惟被上訴人所屬總經理仍爭執先前遭檢查之經過，藉故不予協力配合，復亦明確拒絕稽查人員進入系爭球場查證之請求，自有規避、拒絕水污染防治法第26條第1項第1款行政檢查及規避、拒絕飲用水管理條例第15條查驗之情事並屬有責，上訴人乃予以舉發，經審認被上訴人違反水污染防治法第26條及飲用水管理條例第15條規定之事實明確，乃從一重依水污染防治法第50條、行為時裁罰準則第2條及環境教育法第23條等規定，裁處3萬3,000元罰鍰及環境講習2小時等情，為原判決依法認定之事實，經核與卷內證據資料相符。
㈢原審認系爭查察作業違反比例原則中之適合性、必要性原則，尚有違誤：
⒈查上訴人分別於113年8月9日、8月13日、8月27日派員至系爭球場查察，結果如下：
⑴8月9日所採檢之3號、9號及10號水池水樣檢測結果並未
檢測出有「固殺草」、「嘉磷塞」及「巴拉刈」等除草劑(原審卷第280-287頁)。
⑵8月13日所採檢之3號、9號及10號水池水樣檢測結果，
於9號及10號水池測得「總氨基甲酸鹽-加保扶」(定量極限值0.00001mg/L；9號水池實測值0.000014mg/L高於定量極限值；10號水池檢測值0.00005mg/L高於定量極限值)。其餘「益達胺」、「二、四-地鈉鹽」、「丁基加保扶」、「施得圃」、「總有機磷劑-陶斯松」、「嘉磷塞」、「氨甲基磷酸」、「N-乙醯氨基甲基磷酸」、「固殺草」均未驗出。(原審卷第290-293頁)⑶113年8月27日下午進入系爭球場採樣送檢，並於113年8
月29日取得檢測報告（原審卷第296至297頁），確認僅10號水池含「總氨基甲酸鹽-加保扶」0.00001mg/L，另9號水池已無法驗出含「總氨基甲酸鹽-加保扶」。
綜上歷次採檢報告可知，上訴人113年8月9日第一次採樣時數值，均未檢出，於8月13日第二次採樣時，則可見農藥加保扶之檢出，其間檢測數值，確實處於變動並非穩定之狀態。
⒉如上所述，水污染防治法基於水污染證據易於消逝，賦予
主管機關有權即時檢查，並就拒檢者依法處罰。查本件上訴人雖曾於113年8月9日、13日前往查察，上訴人基於監督水質之法定職責，再對同一事業為系爭查察，距前次稽查已相隔近兩週，參以系爭地點之取樣，關涉公共飲水之安全，以上訴人實施稽查之密度觀之，並無過於頻繁。被上訴人主張上訴人過度綿密之稽查、違反比例原則，顯屬對上開法規之誤解。再者，有關水污染源之查察，藉由不同時間取樣，以反應各該時間水質或原污染是否具持續性，原屬必要，故縱使檢測機構與方法相同，不同時間點之採樣，仍能提供污染是否存在或持續之證據，均足以達成水質監測之行政目的，原判決以系爭查察作業採樣方法、檢測機關，均與前次(8月13日)稽查相同，無法提升證據力，認不符比例原則之適合性原則，即有未洽。
⒊8月13日氣象資料之正確性不影響上訴人系爭查察作業之適
當性、必要性次查，上訴人為水污染防治之主管機關，依水污染防治法、行政程序法第36條之規定，本得依職權適時調查業者有無違反水污染防治法規定事宜，且其發動水污染稽查之目的，本屬多端，確認已取得污染源之具體數值真確性，固屬其一，污染源之是否持續性、累積、擴大，更屬稽查之核心目的。本件先不論上訴人所述單一氣象觀測站數據，於占地廣大之球場未必吻合(球場可能僅局部性降雨，東邊晴西邊雨)是否可採。如上所述，上訴人雖於8月13日已查得違規數據，然該數據僅能表徵8月13日採樣當下之水質物理與化學狀態，上訴人為釐清該場址之污染是否仍屬持續，確認污染源是否已受控制，本於職權再為系爭查察作業，即具備合理之正當關聯。原審以上訴人持以發動稽查目的之原因，在於確認、釐清8月13日(雨天)採得數據，而8月13日經查證後既非雨天，系爭查察作業顯無助於上訴人所稱強化或確認目的，而非屬必要，與比例原則有違，未慮及水污染稽查之本質或核心在於污染源監控，亦有未洽。
⒋從而，上訴意旨主張水污染防治法第26條、第50條規定主
管機關為確認污染物來源、取樣、檢查排放情形，得依法進入事業場所實施查證，該權限之法律性質為「持續性監督權」，並非一次採樣取證後即告終止，且污染物排放與水質本屬動態變動(具極易遭稀釋或滅失之動態風險)，主管機關得視需要再行查證，自屬法定職權之行使等語，即屬有據。原判決逕認系爭查察作業違反比例原則之必要性原則，並撤銷原處分，有適用法規不當之違誤。㈣又上訴人就被上訴人規避稽查違規行為之裁罰，計算公式為
罰鍰額度=處分點數×處分基數。而本件上訴人依行為時裁罰準則第2條附表三計算之「處分點數」為2.2，其算式如下：
1.違規態樣點數=(1)基本點數1點【違規對象類型之規模：被上訴人屬依規定應取得貯留許可文件之事業，廢水量(Q)以核准之貯留量認定，50≦Q＜100，一般違規點數1點】＋(2)其他違反本法行為點數10點【規避、妨礙或拒絕查證(違反本法第26條第1項)：違規態樣為經主管機關表明身分後仍拒絕進入稽查】，爰總點數為11點(1+10)。2.加重點數為0點。3.減輕點數為8.8點【未涉及實質污染、排放行為(總點數×-0.4=11×-0.4=-4.4)；經常僱用員工數未滿100人之事業，且自本次違反之日起往前回溯1年內無違反相同條款(總點數×-0.2=11×-0.2=-2.2)；3年內首次違規且未涉及本法第73條(總點數×-0.2=11×-0.2=-2.2)】。故本件處分點數為總點數11點+加重點數0點-減輕點數8.8點=2.2點。而「處分基數」部分，依行為時裁罰準則第2條附表八，畜牧業以外之事業違反水污染防治法第26條第1項規定，屬一般違規者處分基數為1萬5,000元。綜上，原處分罰鍰金額為2.2×1萬5,000元=3萬3,000元，經核尚無裁量逾越，或裁量怠惰，或有何裁量濫用等之裁量瑕疵存在，應予維持。再者，上訴人於作成原處分前，曾於113年8月27日函請被上訴人陳述意見及提供環境保護權責人員姓名、身分證字號及職稱，上訴人乃根據被上訴人所提供資料，命被上訴人指派其環境保護權責人員饒○○參加環境講習2小時等情，核與環境教育法第23條規定相符，亦無違誤。
五、綜上，原判決將原處分及訴願決定均撤銷，既有如上所述之違背法令之處，且已影響判決結論，上訴人求為廢棄改判，為有理由，又本件依原判決所確定之事實，已可為裁判，應由本院廢棄原判決，自為判決駁回被上訴人在第一審之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由。中 華 民 國 115 年 7 月 20 日
審判長法官 黃 堯 讚
法官 曾 宏 揚法官 林 韋 岑上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 115 年 7 月 20 日
書記官 凃 明 鵑