高雄高等行政法院判決高等行政訴訟庭第三庭115年度訴字第32號民國115年9月9日辯論終結原 告 曾光敏被 告 高雄市大寮區公所代 表 人 蔡青芬訴訟代理人 郭明豐
林詠淳上列當事人間農業發展條例事件，原告不服高雄市政府中華民國114年12月26日高市府法訴字第11430960000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要:原告於民國113年11月21日向被告就其所有坐落高雄市大寮區磚子磘段0000地號土地（下稱系爭土地）申請作「農業資材室、集貨及包裝場所、抽水設施及蓄水設施」之容許使用，作為於系爭土地及高雄市大寮區磚子磘段0000地號土地（下稱系爭鄰地；與系爭土地合稱系爭場域）種植香蕉、芒果、龍眼及荔枝而放置農業機具、農產品集貨包裝、抽取地下水及蓄水供農業使用之用途。嗣經被告於114年3月13日派員會同原告至系爭場域會勘，審查結果如下：（一）系爭鄰地回填大量不明來源土方，且存在固定基礎之水泥構造物，不符申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱審查辦法）第6條第1項第4款規定。（二）「農業資材室」現況存在衛生設備，並未於經營計畫書具體說明廢污水處理計畫，且未檢具相關主管機關之證明文件，不符農業部農糧署108年2月21日農糧企字第1081060231號函；屋頂所配置不鏽鋼水塔附屬設施，設施興建高度合計超過4.5公尺，不符高雄市申請農業設施興建高度及樓層審查自治條例（下稱興建高度自治條例）第4條第13款規定；申請書及經營計畫書填具之農業資材室面積與現況不符。（三）「集貨及包裝場所」場域現況雜草叢生，無積極從事農業生產，且為多種類作物混合種植，非屬一般經濟栽培種植態樣，不符審查辦法第6條第1項第2款規定。（四）「抽水設施」申請書未填具設施使用面積及高度。案經被告以前開審查結果未符規定為由，以114年6月16○○市○區農字第11430983900號函（下稱114年6月16日函）駁回原告之申請，原告不服，提起訴願，經被告以114年7月10○○市○區農字第11431109900號函（下稱114年7月10日函）請原告於114年8月11日前以書面提出補正114年6月16日函所述未符規定之狀態，倘屆期未補正，將依審查辦法相關規定辦理。被告復以114年7月30○○市○區農字第11431170700號函撤銷114年6月16日函，並重述請原告於114年8月11日前補正114年6月16日函所述未符規定之程序，並補充說明包括經營計畫書及設施配置圖所填具之面積應包含其附屬設施，及檢附系爭申請案之集貨量相關資料等。惟原告未於期限內補正，被告爰依審查辦法第6條第1項第1款規定，以114年8月28○○市○區農字第11431395200號函（下稱原處分）駁回原告之申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、原告於104年1月間於資材室屋頂設置3.5噸之不鏽鋼儲水桶，主要目的係利用高度產生重力位能及天然水壓，將儲水輸送至南側土地供果樹區作為灌溉，以及平日農務完成後人員與機具清潔用水，維護儲水桶時有屋頂平台增加人員安全性，該灌溉設施並未供資材室使用，其設置亦未嵌入資材室之建築結構，可隨時移除而不影響資材室的功能、結構及使用，不屬於資材室之附屬或必要設施。又不鏽鋼儲水桶屬於可移動且無固定基礎之農業設施，故原告提出申請時僅備註水塔為灌溉用，但原告訴願補充理由書已補作說明除供灌溉使用外，亦具有農務人員及農具基本清潔用水之功能，然並非農業資材室本身之附屬或必要設施。況其高度僅2.45公尺，與資材室3公尺之建築物高度合計未達6公尺，依建築技術規則建築設計施工編第1條第9款第2目規定，該水塔不列入建築物高度計算，被告將非屬建築物之灌溉設施併入資材室高度計算，與建築法規之規範不符，自有適用法規錯誤及違反依法行政原則。
2、農業資材室戶外之鋁梯是為維修不鏽鋼水塔而設置，且該鋁梯僅以螺絲鑲在系爭鄰地界址之簡易水泥構造物上，為無固定基礎之臨時性農業生產有關的設施，非屬建築法第4條規定之建築物或第7條之雜項工作物，不應計入農業資材室之建築面積。另設置於農業資材室內之衛生設備，於原告提出申請前，即已將管線封死而無法使用，且原告嗣後亦已將馬桶拆除並清理完畢，該處已無任何涉及污水污染之環境問題。
3、系爭鄰地係因地勢低窪而填土增加高度防止淹水，原告於決定購土前已檢視土質樣本，土壤交貨時並逐車檢視土質，原告已盡應有之注意，十年來農作物生長良好。又高雄市並未訂定農地改良或填土管制規則等相關自治規定，農業部亦無填土行為須事前申請、事後辦理查驗之規定，原告向被告申請填土查驗，被告更回復依法無憑辦理。再者，系爭鄰地填土係於104年1月完成，土方係透過仲介購入，土方來源證明已無法取得，價款係以現金支付，被告於10餘年後要求提供土方來源證明及購土匯款紀錄與比例原則不合。
4、系爭鄰地上之簡易水泥構造物係用以防止改良土方流失之簡易收邊，屬於無固定基礎之農業設施，且該構造物混凝土面積僅0.072平方公尺，對比農業部99年6月2日農企字第0990133931號函釋規定，無須申請、免視為固定基礎之水泥田埂面積高達0.09平方公尺，依據舉輕明重之法理，被告認定為違規固定基礎，顯然違反比例原則。況系爭水泥構造物縱認屬有固定基礎，亦僅屬「得補辦容許使用」或「限期改善」之程序瑕疵，非不可回復之實體違規。
5、集貨及包裝場所場域係種植長期作物果樹，並採草生栽培以創造一個永續的農業環境，只要雜草無礙果樹之栽培管理，不應本末倒置而置成本效益於不顧。況依被告所附照片，現場草長高度約1公分至25公分高，何來雜草叢生。至於多種類作物混合種植，係可減少病蟲害，調節產期人力的栽種方式，原告不知被告認定非屬一般經濟栽培種植態樣之認定標準為何。
6、抽水設備設置於地底，上面只有塑膠水管通到蓄水池，設施面積為零，且其性質亦非屬有固定基礎之設施，不需申請容許使用，因此未特別於申請書上記載面積，被告要求申請書填具抽水設施使用面積及高度，與審查辦法係規範有固定基礎之農業設施及比例原則有違。
7、加強磚造蓄水設施旁原設置之水泥地係於102年1月間，因蓄水設施出水時水力較強，為避免水流沖刷周邊泥土致生土壤流失而設，原告已於8月30日拆除完畢，系爭土地現已無未申請容許使用之水泥地板情形。又地面加強磚造蓄水設施位於地勢較低之北側，僅能採取淹灌方式，無法有效提供較遠距離及較高地勢土地之灌溉，資材室屋頂不鏽鋼儲水桶則係將灌溉用水輸送至地勢較高之南側土地，雖均與農業用水有關，惟二者設置位置、利用方式不同，所欲解決之灌溉問題與範圍亦不同，確有其合理性及必要性，亦符合現代化農業經營中省工、節能、節水及作業安全之需求，並非於鄰近位置重複配置相同用途且無必要之農業設施。
(二)聲明︰
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、被告應依原告113年11月21日之申請，依審查辦法之規定，作成准原告於系爭土地上設置農業資材室、集貨及包裝場所、蓄水設施、抽水設施容許使用之行政處分。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、原告申請之農業資材室屋頂配置不鏽鋼水塔附屬設施，農業資材室建築物高度為3.97公尺，水塔高度為2.65公尺，合計
6.62公尺，設施興建高度合計已超過4.5公尺，不符合興建高度自治條例第4條第1項第13款規定之標準。又原告既已申請設置蓄水設施，且該蓄水設施灌溉範圍已涵蓋實質灌溉需求區域，尚且包含系爭場域90公尺外之未填土區域，自無在鄰近位置配置同樣用途農業設施之合理性及必要性。再者，依審查辦法第13條附表一農作產銷設施分類別規定，蓄水設
施屬農作產銷設施之農田灌溉排水設施，係供農田生產灌溉之用，並非供人員或機具清洗之用，原告先於申請書備註前開不鏽鋼水塔為灌溉用，後改稱不鏽鋼水塔係供儲存用水，以利農作作業後清洗器具、洗手及清理身體，並非蓄水設施或供居住使用，復再稱不鏽鋼水塔係因農地現場無自來水，為農務人員作業後之基本清潔需求而設，最後又改稱不鏽鋼水塔屬蓄水設施，俾利果園區灌溉，顯見原告對屋頂不銹鋼水塔之用途說詞反覆不一。農業資材室屋頂配置有不鏽鋼水塔及戶外鋁梯等附屬設施，非屬農業資材室限供使用之用途，屬農業資材室之附屬設施，仍應於經營計畫書詳述設置目的及使用面積，並併入農業資材室之申請基準或條件檢討，原告未於經營計畫書敘明附屬設施不銹鋼水塔及戶外鋁梯之設置目的及使用面積，於法不合。原告稱外置鋁梯依建築相關法令不應計入建築面積、屋頂配置不銹鋼水塔不應計入建物高度乙節，核不足採。
2、農業資材室內設置有馬桶等衛生設備，依農業部農田水利署高雄管理處114年2月4日農水高雄字第1148710436號函，系爭土地屬該處農田排水及灌溉專用渠道，未經許可不得擅自排放非農田之排水。又依農糧署108年2月21日農糧企字第108060231號函，農業資材室附屬設置之衛生設備，應加強經營計畫之引用水來源及廢、污水處理審查，並符合環保及水利相關法規之規範。惟原告之經營計畫書僅稱系爭土地無廢污水排放，無法提供廢污水處理計畫及主管機關排放許可、符合環保及水利相關法規等相關文件供審查，僅空言主張該衛生設備已報廢，無廢污水產生之虞，於法尚屬無據。
3、原告經營計畫書敘明所請設施係供系爭土地及系爭鄰地使用，且經實地勘查系爭場域核屬共同生產經營運銷之場域，然系爭鄰地回填大量不明來源土方，致與周遭正常農地產生約40公分之高度落差，並未經許可自行搭建水泥構造物防止回填土方崩落，縱高雄市政府於原告申請時尚未訂定農地改良或填土管制規則等相關自治規定（高雄市申請農業用地整地審查作業要點自000年00月00日生效），原告仍應本於相關法令進行農地改良或填土行為，惟原告無法提供合法土資場出具之土方來源證明、土壤檢測報告、合法土方購土匯款紀錄等相關合法證明文件供被告審認，自難謂其填土土質為適合種植農作物之土壤；且系爭場域土地面積共計4,558平方公尺，僅回填增高其土地面積内1,832平方公尺，致與其餘2,726平方公尺之正常農地存在約40公分之高度落差，使該正常農地更不易排水及進行栽培管理，系爭鄰地之填土行為與農業經營之必要性及合理性顯不相當，亦非屬一般經濟栽培種植樣態。又系爭鄰地搭建水泥構造物防止回填土方崩落，該水泥構造物係以鋼筋及混擬土為材料搭建，非屬農業發展條例（下稱農發條例）第8條之1第1項規定無固定基礎之臨時性設施範疇，亦非屬農業經營所需之必要農業設施，不符合審查辦法第6條第1項第4款規定。
4、系爭場域現況雜草叢生、種植樣態為粗放管理、無明顯行株距、為多種類作物混合種植，多株果樹生長及栽培管理情形仍未達可生產果實狀態，非屬一般經濟栽培種植樣態，另現場勘查當日，集貨及包裝場所基地位置僅供停放車輛使用，其餘空間為閒置空地，集貨及包裝場所設施與農業經營之必要性顯不相當，不符合審查辦法第6條第1項第2款規定，被告請原告補正集貨量相關資料(如產銷證明資料）佐證，然原告逾期未補正，被告據此駁回其申請。
5、原告申請抽水設施，未填具抽水設施之使用面積及高度，僅於經營計畫書中以「－」表示其面積，其設施配置圖亦僅以「.」表示之，不符合審查辦法第4條規定。又申請蓄水設施基地尚有水泥地坪所需空間面積檢討，該水泥地坪非屬農業部103年12月30日農企字第1030012942號函規定無固定基礎之農業設施範疇，應依審查辦法提出容許使用面積，並標示於設施配置圖。
6、被告2次限期函請原告依114年6月16日函補正，惟原告於補正期間僅多次提出對法規條文之個人見解，並未提出任何實質補正内容，原告未補正合法土資場出具之土方來源證明、土壤檢測報告、合法土方購土匯款紀錄、經營計晝書有關廢污水處理計畫、相關主管機關之證明文件、填具包含附屬設施配置圖之面積、檢附集貨量相關資料及填具抽水設施使用面積及高度等資料供審查，被告遂依審查辦法第6條第1項第1款規定駁回申請。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
(一)系爭鄰地回填土方並設置水泥構造物，是否該當審查辦法第6條第1項第4款規定？
(二)原告未將系爭農業資材室屋頂之不鏽鋼水塔列入農業設施興建高度及未將戶外鋁梯列入農業資材室興建面積，是否違反興建高度自治條例第4條第1項第13款規定而該當審查辦法第6條第1項第9款規定？
(三)集貨及包裝場所有無雜草叢生、無積極從事農業生產，該當審查辦法第6條第1項第2款規定之情形？
(四)原告未填具抽水設施使用面積及高度，有無違反審查辦法第4條之規定？
五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有原告113年11月21日農業用地作農業設施容許使用申請書（原處分卷第1至11頁）、系爭場域土地使用分區證明書（訴願卷第55頁）、被告114年3月13日現場會勘紀錄表（訴願卷第56頁）、會勘照片（原處分卷第117至120頁）、114年6月16日函（本院卷第115至116頁）、114年7月10日函（本院卷第107至108頁）、114年7月30日高市大區農字第11431170700號函（本院卷第109至110頁）、原處分（本院卷第29至30頁）及訴願決定書（本院卷第31至50頁）等附卷可稽，堪予認定。
(二)應適用的法令：
1、農發條例：
(1)第3條第10款第1、2目、第12款：「本條例用辭定義如下：……十、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：（一）供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。（二）供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。……十二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」
(2)第8條之1：「（第1項）農業用地上申請以竹木、稻草、塑膠材料、角鋼、鐵絲網或其他材料搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施，免申請建築執照。直轄市、縣（市）政府得斟酌地方農業經營需要，訂定農業用地上搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關設施之審查規範。（第2項）農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬一層樓之建築者，免申請建築執照。本條例中華民國92年1月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。（第3項）前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。（第4項）對於農民需求較多且可提高農業經營附加價值之農業設施，主管機關得訂定農業設施標準圖樣。採用該圖樣於農業用地施設者，得免由建築師設計監造或營造廠承建。」
2、農發條例施行細則第2條之1：「（第1項）前條農業用地為從事農業使用而有填土需要者，其填土土質應為適合種植農作物之土壤，不得為砂、石、磚、瓦、混凝土塊、營建剩餘土石方、廢棄物或其他不適合種植農作物之物質。（第2項）違反前項規定者，應依本條例第69條規定處理。」
3、審查辦法：
(1)第4條：「申請農業用地作農業設施容許使用，應填具申請書及檢附下列文件各3份，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關提出：一、申請人之國民身分證影本；屬法人者，應檢具法人登記證明文件影本。二、經營計畫。三、最近1個月內土地登記謄本及地籍圖謄本。但能申請網路電子謄本者，免予檢附；屬都市土地者，應另檢附都市計畫土地使用分區證明。四、設施配置圖，其比例尺不得小於5百分之1。但申請畜牧設施者，其比例尺不得小於1200分之1。五、土地使用同意書。但土地為申請人單獨所有者，免附。六、其他主管機關規定之文件。」
(2)第5條：「申請農業用地作農業設施容許使用，經審查合於規定者，直轄市或縣（市）主管機關應核發農業用地作農業設施容許使用同意書。」
(3)第6條第1項第1款、第2款、第4款及第9款：「申請農業用地作農業設施容許使用，有下列情形之一者，不予同意：一、申請有應補正事項，經通知申請人限期補正，屆期仍不補正。二、經營計畫內容顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯不相當。……四、申請容許使用之面積或其他申請內容未符合本辦法規定，或申請人經營之其他農業用地或農業設施有閒置未利用或未符合規定使用之情形。……九、違反其他土地使用管制相關法令規定。」
(4)第12條第4款：「申請農作產銷設施之容許使用，其經營計畫應敘明下列事項：……四、興建設施之基地地號及興建面積。」
4、農業用地作農業使用認定及核發證明辦法（下稱農用證明辦法）：
(1)第4條：「農業用地符合下列情形，且無第5條所定情形者，認定為作農業使用：一、農業用地實際作農作、森林、養殖、畜牧、保育使用者；其依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未使用者，亦得認定為作農業使用。二、農業用地上施設有農業設施，並檢附下列各款文件之一：（一）容許使用同意書及建築執照。但依法免申請建築執照者，免附建築執照。（二）農業設施得為從來使用之證明文件。三、農業用地上興建有農舍，並檢附農舍之建築執照。」
(2)第5條第3、4款：「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：……三、現場有阻斷排灌水系統等情事。
四、現場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形。」
5、興建高度自治條例：
(1)第3條：「本自治條例所稱興建高度，指建築物地面線至最高點之垂直距離。」
(2)第4條第1項第13款：「農業設施興建高度及樓層，除申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第9條、第10條規定之農業設施，或因機具設備設置之需要，或經實際從事農務經營者及農業專家學者組成之小組審查通過，並經主管機關核定者外，其標準如下：……十三、農業資材室：4.5公尺以下並以1層為限。」
6、建築技術規則建築設計施工編第1條第9款第2目：「本編建築技術用語，其他各編得適用，其定義如下：……九、建築物高度：自基地地面計量至建築物最高部分之垂直高度。但屋頂突出物或非平屋頂建築物之屋頂，自其頂點往下垂直計量之高度應依下列規定，且不計入建築物高度：……（二）水箱、水塔設於屋頂突出物上高度合計在6公尺以內或設於有昇降機設備通達屋頂之屋頂突出物高度在9公尺以內或設於屋頂面上高度在2.5公尺以內。」
(三)關於課予義務訴訟事件，行政法院係針對「法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，作成法律上判斷，其判斷基準時點，原則上應以事實審法院言詞辯論終結時之事實狀態及法律審之法律狀態，作為其判斷的基礎。查原告為於系爭場域種植農作，而於113年11月21日向被告申請在系爭土地設置農業資材室、集貨及包裝場所、抽水設施及蓄水設施等農業設施之容許使用，經被告114年3月13日派員會勘後，認定原告尚有114年6月16日函所示應予補正事項，然因原告仍未於指定之114年8月11日期限前補正，遂依據審查辦法第6條第1項第1款規定作成本件原處分據以否准原告前揭申請等事實，已如前揭爭訟概要欄所述，固為兩造所是認，惟原告提起本件課予義務訴訟後，於本院審理期間，先後於115年6月30日、9月1日以準備書狀陳報伊已拆除系爭土地農業資材室內所設置之馬桶及蓄水設施旁所設置之水泥地（本院卷第365至366、377至379、503至513頁），並經本院於115年7月24日會勘及被告於115年9月7日勘查屬實（本院卷第420、533頁），而原告前揭改善行為均係於本院言詞辯論終結前所為，則判斷原告是否業已改善完成，且無審查辦法第6條第1項第1、2、4、9款等規定情事，自應審酌原告於本院言詞辯論終結前所為之所有改善行為，合先敘明。
(四)又稽諸前揭農發條例第3條第10款第1、2目、第12款、第8條之1第1、2項、農用證明辦法第4條、第5條等規定觀之，經區域計畫法或都市計畫法劃定為農業用地之土地，依法本應實際供農作使用，並僅得設置與農業經營不可分離之農業設施或農舍等物。參以農業用地所有人如欲依農發條例第37、38條等規定向主管機關申請取得農業用地移轉不課徵土地增值稅、免徵遺產稅、贈與稅或田賦等，更需先向主管機關申請核發農業用地作農業使用證明書，且從證明書取得之應備條件更可得知，農業用地作農業使用不僅需有積極條件（①除非有休耕等不可抗力事實外，土地需實際有農作使用事實；②有農業設施者，應提出容許使用同意書、建照或得為從來使用之證明文件；③有農舍者，應檢附農舍建照）存在外，尚須有消極條件（①農地上之農業設施或農舍興建面積超過核准使用面積或未依核定用途使用；②原興建農舍所使用之農地事後移轉他人，致農舍坐落農地已不符合原申請興建農舍要件；③農地現場有阻斷排灌水系統情事；④農地現場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等物）不存在，主管機關方得核給前揭證明書，而此等積極及消極條件之表列事項，即足以清楚表明農發條例第3條第12款所指稱「農業使用」之詳細內涵。復佐以依區域計畫法第15條第1項規定授權訂定之非都市土地使用管制規則第6條附表一各種使用地容許使用項目及許可使用細目表第5點農牧用地第1款亦明定其容許使用項目及許可使用細目均為「農作使用」（都市計畫法第85條授權訂定之都市計畫法高雄市施行細則第18條第11款附表一亦有相同之規定），而如何判斷農牧用地確供農作使用（或供農業生產），自是併爰依農發條例及農用證明辦法前揭規定綜合研判，且農牧用地如未供農業使用，土地所有人、使用人或管理人即有違反區域計畫法第15條第1項或都市計畫法高雄市施行細則第18條之管制使用情事，主管機關並應依區域計畫法第21條或都市計畫法第79條規定予以處罰。是綜前規定觀之，立法政策上為確保農地農用之行政目的，無論農地之管領者究竟係為通常之使用、減輕稅賦、抑或為移轉所有權欲免課土增稅，都設有相同之行政管制措施，亦即只要農地管理者未能履踐農業用地實際作農業使用之作為，不僅其無法向主管機關申請核發農業用地作農業使用證明書，他方面亦將違反區域計畫法之管制規定而面臨處罰及限期改善情事。而今，主管機關對農業用地設置農業設施容許使用之同意書既為前揭農地農用證明書核發之前提要件，則判斷該農地所設置之農業設施是否確供農業使用且與其農業經營相關，自是應與前揭農發條例及農用證明辦法等規定採取同一標準認定。更清楚地說，農地管領者欲於其土地上設置農業設施時，除非該設施屬農發條例第8條之1第1項無固定基礎之臨時性設施外，理應先提出容許使用申請並依法申請建築執照，經主管機關同意並核發建築執照後始得興建，而非先行自主動工建造後，事後再向主管機關申請容許使用或申請建築執照，否則其行為本質上就有違反區域計畫法或都市計畫法區分管制使用之疑慮。縱使申請人自認其已興建之農業設施存有農發條例第8條之1第2項但書規定情事而無庸申請建築執照只需取得主管機關之容許使用同意書即可，然主管機關應否核發同意書本不因該農業設施已興建完成而異其審查標準，否則主管機關之同意許可等同於容任申請人得以申請容許使用之方式違反農地農用之管制使用規範。
(五)查本件原告早於10年以前之不特定期日即已在系爭場域填土、興建資材室、角鋼鐵皮棚架、蓄水設施及抽水設施等物，後遲至113年11月間始向被告提出農業設施容許使用申請，而被告原處分係以原告未依被告114年6月16日函所示內容及於114年8月11日期限屆至前補正完成為由，而據以依審查辦法第6條第1項第1款規定駁回其113年11月21日之農業用地作農業設施容許使用申請。則本件所需審究者厥為：原告申請之系爭場域是否確實存在被告114年6月16日函所示該當審查辦法第6條第1項第1、2、4、9款情事，且原告迄至本院言詞辯論終結前均未補正完成？以下分述之。
1、關於系爭鄰地回填土方並設置水泥構造物部分：⑴按農用證明辦法第5條第3、4款已明定農地現場有阻斷排灌水
系統等情事、有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形者，不得認定為作農業使用；其次，農發條例施行細則第2條之1復明定農業用地為從事農業使用而有填土需要者，其填土土質應為適合種植農作物之土壤，不得為砂、石、磚、瓦、混凝土塊、營建剩餘土石方、廢棄物或其他不適合種植農作物之物質，且違反者即應依區域計畫法第21條、都市計畫法第79條等規定予以處罰。由是觀之，經區域計畫法或都市計畫法劃定之農地，原則上並無填土之必要，例外如因地勢低窪或農業經營需要而有填土需求時，土地管領者首先應徵詢農業主管機關之專業判斷以確認填土符合農作使用之積極條件及非屬農業設施需申請容許使用者，其後進行填土作業時，亦應確保所填埋之土方具備農發條例施行細則第2條之1所定之物質，如有違反時，尚且構成各項土地分區管制使用之處罰要件。但若土地管領者未履踐前揭填土步驟，而逕自以其農地低窪易淹水為由填埋土方，則其所填埋之土方是否已具備農發條例施行細則第2條之1所定之物質，且無農用證明辦法第5條第3、4款規定所指情事，依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條規定，自應由自主填埋土方之土地管領者負其舉證責任。
⑵經查，系爭場域屬都市計畫農業區土地，原告因系爭場域低
窪易淹水，遂於多年前自行在該場域之0000地號土地上填土約四分之三左右之面積，且其為避免所填土方流失，復於填土範圍之四周加蓋水泥構造物乙節，為原告所自承，並經本院於115年7月24日會同兩造至系爭場域現場履勘明確，有本院當日勘驗筆錄及現場略圖等文件在卷可證（本院卷第417至423頁），則原告於系爭場域所設置之水泥構造物純係因其自主填土作為，又因其僅執行部分填土為避免所填土方流失至未填土區域所設置之區隔措施，則其填土並設置水泥構造物之作為，如同在周圍原本均等地勢之農地上將其所有部分農地填土墊高並以水泥牆阻擋其堆填土壤流失，而有意使填土區域與附近農地形成高低落差，且此等人為因素所造就之農地高低落差，即不免有有阻斷排灌水系統疑慮，衡情該水泥構造物自屬有固定基礎之農業設施，當非屬因土地自然因素高低落差或坡地地形致需設置水泥矮牆或田埂以防止水土流失之情形（參改制前農委會99年8月6日農企字第0990990761號函說明，本院卷第69頁）可得比擬，何況縱因自然地形高低落差所設置之矮牆仍應被認定為固定基礎設施，尚且需依法申請容許作農業設施使用，然原告為就系爭場域所為部分填土土方流失而設置之水泥構造物，卻從未於設置前後有曾向主管機關申請容許使用，則其是否屬合於農業使用且免申請建築執照之農業設施，即屬可議。甚且，原告就其所填土方來源、購土現金給付或匯款紀錄、土壤檢測報告等均未提出任何證明文件，則其所填土方是否已具備農發條例施行細則第2條之1所定之物質，且無農用證明辦法第5條第3、4款規定所指情事，即屬事實不明。雖原告指稱伊填土約為十年前所為，相關資訊已無從查復，參以系爭場域自填土以來作物生長良好，足證所填土方並無不良物質，何況原告曾申請被告就填土部分進行查驗，但為被告拒絕，故伊已盡農發條例施行細則第2條之1之查證責任云云，然查，系爭場域所填土地既為原告自主之行為，則所填土方是否確屬適合種植作物之土壤，且無砂、石、磚、瓦、混凝土塊、營建剩餘土方，原告理應較被告更能掌控土方來源、土壤成分等相關資訊，揆諸前揭說明，自應由原告就上開事實負其客觀舉證責任。何況除非土地遭人惡意挖取農地土石、傾倒廢棄物或有害物質致有違反土石採取法、廢棄物清理法或土壤及地下水污染整治法、或有相當事證足證農地存有農發條例施行細則第2條之1規定之違反而有依區域計畫法或都市計畫法等規定處罰必要者等情事外，主管機關本無法令規定應主動就農地任何填土作為進行查驗義務。縱使被告作成本件原處分後，高雄市政府另於114年11月26日公告「高雄市申請農業用地整地審查作業要點」，容許非山坡地範圍農地之整地如有涉及土石方移入者，得向主管機關提出農地整地申請，但仍需農地所有權人提出整地計畫書據以說明整地原因、生產計畫、整地面積、深度、移入土方數量、合法土方來源說明及環境部認可之土壤檢測報告，並於經主管機關核可後方得進行填土施作，及於完工後報請查驗，此際主管機關方有進行會勘及隨意任選填土作業範圍之5處地點開挖查驗義務（參本院卷第547至548頁）。乃原告逕以被告於114年8月間拒絕原告申請查驗填土土方（參處分卷第101至106頁），即自認其已盡農發條例施行細則第2條之1之舉證責任云云，實屬無稽。而原告於本件言詞辯論終結之際，既未能舉證證明系爭場域之填土已具備農發條例施行細則第2條之1所定之物質，且無農用證明辦法第5條第3、4款規定所指情事，則被告以原告存有審查辦法第6條第1項第4款規定情事而不予同意核發農地作農業設施許可，即屬適法之處置。
2、關於系爭土地上設置農業資材室部分：第查原告於其申請書上記載農業資材室為一層樓面積13.8平方公尺、高度3公尺、長4.3公尺、寬3.2公尺，而依其繪製該設施立面圖可知，其所指建物3公尺高度不含屋頂上方任何構造（包含圍欄、水塔等物），另其所指建物長度4.3公尺不含室外鋁梯乙節，有原告113年11月21日申請書一份在卷可佐（處分卷第1、10頁）。嗣經本院於115年7月24日會同兩造至系爭場域履勘時，系爭土地上確已搭建一層鐵皮建物，該建物大小與原告申請書立面圖繪製情形相當，經實地丈量後，該建物從地面至屋頂高度為397公分（從系爭土地地面起算，包含墊高地基與系爭鄰地等高之高度63公分），屋頂上設有水塔，水塔高度為265公分，屋旁設有鋁梯嵌在系爭鄰地堆填土方所設置之水泥矮牆上（參本院卷第490頁上圖照片），且室內馬桶業已拆除，其留存於地面之孔洞並以水泥抹平（參本院卷第377頁、第490頁下圖照片）等事實，復經本院勘驗明確，有勘驗筆錄及現場照片數張（本院卷第419至423頁）在卷可證。是綜觀前揭事實可知，原告申請書上計算農業資材室樓層高度已與實際高度不符，且其復有未將屋頂上水塔計入樓層高度及將室外鋁梯列入農業資材室興建面積之情，而原告亦自陳設置鋁梯係為方便到屋頂上方查看水塔及管線情狀，水塔放置屋頂係藉高度施加流速至下方之蓄水及抽水設施，如此方能傳送至系爭場域南側遠方農地以利灌溉等語，亦足見鋁梯及水塔均屬該農業資材室不可或缺之設備並已定著於農業資材室，則鋁梯理應計入農業資材室之興建面積，只是鋁梯所佔面積甚微（據原告自行測量結果為0.68公尺，參處分卷第10頁），縱使計入農業資材室面積，仍未逾45平方公尺，依農發條例第8條之1第2項規定本得免申請建築執照，但仍需併入農業資材室面積向主管機關申請容許使用，則被告114年6月16日函要求原告補正含鋁梯在內之農業資材室面積，自屬適法有據。至於水塔高度原告自稱僅2.45公尺，然經本院會同兩造現場實測結果為2.65公尺，經核與一般市售3.5噸立式附腳架型不鏽鋼水塔高度相當（約在252公分至268公分之間，參本院卷第550頁），則原告自述之水塔高度即與現狀不符，要無足取。又按建築技術規則建築設計施工編係依據中央法規之建築法第97條規定授權而制定，其已於第1條第9款已明定建築物高度之計算方式（自基地地面計量至建築物最高部分之垂直高度），至於設置在屋頂上方之水箱或水塔等物，則視其設置地點及水塔本身高度而有所差異，依同款第2目規定觀之，水塔如非設置於屋頂突出物上或設於有昇降機設備通達屋頂之屋頂突出物上，而僅單純放置在屋頂面上，如水塔高度未逾2.5公尺者，始不計入建築物高度，然系爭土地上已興建完成之農業資材室既於屋頂平臺面上設置水塔，且水塔高度達2.65公尺已逾2.5公尺界限乙節，已如前述，則揆諸前揭規定說明，該水塔即應計入建築物高度。今系爭土地上已興建完成之農業資材室自系爭土地地面計量至屋頂平面之垂直高度為3.97公尺，加計水塔高度，其整體建物高度已高達6.62公尺。
然依興建高度自治條例第4條第1項第13款規定，於○○市○區內申請設置農業設施之農業資材室者，應受有樓層（一層）及樓高（4.5公尺以下）限制，而原告所欲申設之農業資材室既位於○○市○區內，理應受前揭自治條例之管制，然原告已興建完成之農業資材室既有樓高逾4.5公尺情形，則被告以114年6月16日函通知原告有前揭違法情事，並先後以114年7月10日及同年月30日函命原告限期補正，亦屬適法。但原告迄至本院言詞辯論終結之際，除已依114年6月16日函示將其衛生設備之馬桶除去外，就被告關於農業資材室令原告補正興建面積及樓層高度限制部分，迄今仍未提出任何補正文件及作為，則被告以原告存有審查辦法第6條第1項第1款規定否准其此等農業設施容許使用，自屬適法之處置。
3、關於集貨及包裝場所部分：又查，原告113年11月21日申請書暨經營計畫書係表明要設置24.8平方公尺一層樓高約2.7至2.4公尺、長4.5公尺、寬5.5公尺之集貨及包裝場所，以便處理系爭場域所種植作物香蕉、芒果、龍眼、荔枝等年產約1,100公斤農產品自產自銷之集貨及包裝使用乙節，有原告前揭申請文件在卷可證（處分卷第1至4頁）。則原告申請書既已表明係為處理系爭場域內農業生產需要所以規劃設置集貨及包裝場所，依其申請內容本需判斷系爭場域是否確有種植前揭經濟作物、有產銷事實、預定興建（或已興建）之集貨包裝場所是否符合規格及具備相關設備。然查，經被告114年3月13日至現場查看結果，系爭場域僅種植多種但零散之果樹，多數土地為空地雜草叢生，非屬一般經濟栽培種植態樣，甚且其所指稱之集貨包裝場所僅是四根鐵柱撐起的一小片鐵皮屋頂，無任何集貨或包裝設備，反而供作停車使用等情，有被告當日勘查時拍攝之照片數張在卷可佐（處分卷第117至120頁）；後於115年7月24日本院會同兩造至現場履勘時，土地樣貌與被告114年3月13日勘查時之情狀相當，所差異者僅原告嗣後有於系爭場域執行部分除草，但多數仍為空地面貌，果樹亦僅稀疏種植在土地周邊，此亦有本院勘驗照片及被告拍攝照片數張附卷可參（本院卷第423、489、492頁），參以原告迄今未能提出其業依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未使用農地證明，則原告是否已依農發條例第3條第12款、農用證明辦法第4條第1款規定將系爭場域確實作農業生產使用，即顯有疑義，更無論原告亦未提出產銷證明，現場設置之鐵皮頂棚更與集貨包裝場所無涉，從而被告114年6月16日函以原告申設之集貨包裝場所存有審查辦法第6條第1項第2款規定情事，即非無據。雖被告於本院準備程序時曾陳稱原告於系爭土地設置之鐵皮棚架如非作停車使用且與農業經營有關，可能符合農發條例第8條之1第1項前段規定而免申請建築執照及農業設施容許使用等語（本院卷第247頁），然原告迄至本院言詞辯論終結之際，既未撤回此部分農業設施容許使用，又未補正被告114年6月16日函所示缺失，則被告原處分以原告存有審查辦法第6條第1項第1款規定否准其此等農業設施容許使用，亦屬適法。
4、關於抽水設施部分：再查原告申請農業設施容許使用項目有包含抽水設施，然其就該項農業設施僅記載「地下水、具水權狀」，此外即無任何面積、高度、長寬等紀錄，更未製作設施配置圖乙節，有原告前揭申請書在卷可稽（處分卷第1至11頁），則原告單就其書面申請形式，顯已違背審查辦法第4條第4款、第12條第4款規定，從而被告114年6月16日函以就此部分農業設施未填具設施使用面積及高度等相關資料為由，並命原告補正，自屬適法處置。雖原告稱該抽水設施是多年前業已埋設在系爭土地下方，伊根本無從知悉該抽水設施之樣貌致無從繪圖並說明面積及高度云云。惟揆諸前揭說明可知，農地所有權人為申請於農地設置農業設施容許使用，理應先規劃並清楚描述各項農業設施樣貌、占用土地面積及其作用，須待主管機關同意其設置後，始行動工興建。然原告於系爭土地埋設抽水設備前既未曾先向被告申請容許使用，已有違規情事在先，縱使被告容許原告事後補正該設施之容許使用，然該設施是否為固定基礎、與農業生產有關、且興建面積未逾45平方公尺等要件，本為原告理應主動陳報事項，更非被告可以因原告早已興建完成為由而更異其審查標準，是原告前揭主張洵無足取，而原告既至本院言詞辯論終結之際均拒絕補正，則被告以原告存有審查辦法第6條第1項第1款規定否准其此等農業設施容許使用，亦無不當。
5、末查，被告114年6月16日函固未提及原告本次申請書所申請申設之蓄水設施有何應予補正事項，然被告於本院準備程序亦陳稱：雖原告申請之蓄水設施並無應改善事項，然原告經營計畫書已表明係以系爭場域整體農作範圍而提出本件農業設施容許使用申請，但原告系爭場域之系爭鄰地存有堆填不明土方又遲未能補正，則系爭場域能否供農業生產使用尚有疑義，則其他已興建之農業設施縱無須補正，只要原告仍未補正填土疑義，就無從個別准許其他農業設施等語（本院卷第247、526至527頁），參以原告申設農業設施，本應以其已證明系爭場域確供農業使用，亦即其於系爭鄰地所為之填土已具備農發條例施行細則第2條之1所定之物質，且無農用證明辦法第5條第3、4款規定所指情事為其前提要件，而原告迄今既未能就此事實盡其舉證責任，則其他申設之農業設施也就欠缺設置之必要性，則被告並未就本次申請之蓄水設施個別同意其容許使用，即尚難認有何違法情事可指。
(六)綜上所述，原告前揭主張，均不可採。被告原處分以原告未依被告114年6月16日函所示內容及於114年8月11日期限屆至前補正完成為由，而據以依審查辦法第6條第1項第1款規定駁回其113年11月21日之農業用地作農業設施容許使用申請，於法並無不合；訴願決定遞予維持，亦無不當。乃原告對之訴請撤銷，並請求被告應依原告113年11月21日之申請，依審查辦法之規定，作成准原告於系爭土地上設置農業資材室、集貨及包裝場所、蓄水設施、抽水設施容許使用之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核於判決結果不生影響，自無逐一論述必要，附此敘明。
六、結論︰原告之訴無理由。中 華 民 國 115 年 9 月 30 日
審判長法官 林 彥 君
法官 李 協 明法官 吳 文 婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 115 年 9 月 30 日
書記官 凃 明 鵑